II SAB/Łd 19/25

II SAB/Łd 19/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1 i 2, art. 53 par. 2b, art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1935
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 2023 poz 682
art. 33 ust. 2 pkt 1-3, ust. 6, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 par. 1-3, art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 1-2, art. 64 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 26 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi K.S. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego 1. stwierdza, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Łodzi do załatwienia wniosku K. S. z dnia 26 lipca 2023 roku; 3. zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz skarżącego K.S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Pismem z 17 grudnia 2024 r., które wpłynęło do organu 20 grudnia 2025 r. K. S. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie wniosku z 26 lipca 2023 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z niezbędnymi instalacjami i urządzeniami budowlanymi na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], na działce ewidencyjnej nr [...], który pismem 7 września 2023 r. został pozostawiony przez organ bez rozpoznania, domagając się: pkt 1 - stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; pkt 2 - zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 63 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 września 2023 roku (Dz.U.2023.977) poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy działki jako jednostki ewidencyjnej, a nie szerzej - terenu objętego zamierzeniem budowlanym.
Do skargi załączono wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Łodzi wniósł o jej oddalenie w całości i stwierdzenie, że nie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że 26 lipca 2023 r. wpłynął wniosek K. S. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z urządzeniami budowlanymi na nieruchomości położonej przy ul. [...]. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 29 marca 2010 r. nr II RUB/98/10 o warunkach zabudowy wydaną dla Z. S. i J. Ł. oraz trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego.
Pismem z 9 sierpnia 2023 r. wezwano inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla podmiotu występującego z wnioskiem o pozwolenie na budowę i dostarczenie oświadczenia projektanta dotyczącego możliwości podłączenia obiektu do sieci ciepłowniczej (art. 33 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane) w odniesieniu do zakresu przedmiotowej inwestycji złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej. W piśmie tym zawarto pouczenie, że uzupełnienie powyższych braków powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, a ich nie usunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. 24 sierpnia 2023 r. złożono odpowiedź na wezwanie.
Pismem z 7 września 2023 r. pozostawiono wniosek bez rozpoznania.
K. T. - pełnomocniczka K. S. 7 września 2023 r. odebrała pismo z 7 września 2023 r., informujące o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania oraz odebrała trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego.
Organ zauważył nadto, że K. S. po otrzymaniu pisma o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, nie formułował pod jego adresem żadnych zarzutów. 29 stycznia 2024 r. skarżący złożył ponownie odrębny wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z urządzeniami budowlanymi na nieruchomości położonej przy ul. [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z 13 marca 2024 r. nr DPRG-UA-I.501.2024 Prezydent Miasta Łodzi odmówił wydania decyzji o pozwolenie na budowę z uwagi na to, że na terenie objętym wnioskiem zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalający zakaz zabudowy na tym terenie. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Łódzki decyzją z 23 maja 2024 r. nr 127/2024, znak: GPB.7221.85.2024 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Organ wskazał następnie, że 20 grudnia 2024 r. wpłynęło, skierowane do Wojewody Łódzkiego, ponaglenie radcy prawnego działającego w imieniu K. S., w związku z bezczynnością organu w sprawie, objętej pismem z 7 września 2023 r. o pozostawieniu bez rozpoznania spornego wniosku.
Postanowieniem z 23 stycznia 2025 r. nr 6/2025 Wojewoda Łódzki stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w załatwieniu ww. sprawy oraz wyznaczył Prezydentowi Miasta Łodzi dodatkowy termin załatwienia sprawy - 30 dni od daty otrzymania postanowienia.
Decyzją z 4 lutego 2025 r. nr DPRG-UA-IV.189.2025 Prezydent Miasta Łodzi umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji.
Jak wyjaśnił organ 12 marca 2024 r. na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXXXVI/2603/24 z dnia 17 stycznia 2024 r. Działka objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 4RN-ZN. Dla tego terenu ustalono przeznaczenie podstawowe - teren rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej a przeznaczenie uzupełniające - teren komunikacji drogowej wewnętrznej, teren infrastruktury technicznej - z wykluczeniem terenów: magazynu gazu, obsługi produktów naftowych i gospodarowania opadami, teren lasu. Mając na uwadze brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo budowlane, Prezydent Miasta Łodzi stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić w chwili obecnej podstawy do realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Bezcelowe zatem stało się dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy odpowiadającej swoim zakresem działce nr [...] oraz trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, zgodnych z tą decyzją oraz wymaganiami określonymi w ustawie Prawo budowlane. Ze względu na fakt, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczają możliwość lokalizacji na danym terenie jakiejkolwiek zabudowy nie jest możliwe dalsze procedowanie wniosku o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z urządzeniami budowlanymi. Jednocześnie ponieważ zachodzi tożsamość podmiotów oraz tożsamość wniosków z 26 lipca 2023 r. i z 29 stycznia 2024 r. o pozwolenie na budowę w tym samym stanie prawnym, organ nie może wydać ponownej decyzji załatwiającej sprawę bowiem w przypadku jej wydania zachodzi podstawa do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., z tego powodu, że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Wobec powyższego organ nie może wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie co oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 63 ust 1 oraz 2 u.p.z.p. pełnomocnik organu podkreślił, że w przedmiotowym przypadku organ stwierdził, iż dostarczona decyzja obejmowała swoim zakresem obszar terenu większy niż teren określony we wniosku - wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył działki nr [...], która stanowiła jedynie część terenu, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy nr [...]. Decyzję wydano dla działki nr [...], która została podzielona na działki o nr: [...]. W ocenie organu dostarczenie decyzji nie odpowiadającej swoim zakresem wnioskowi jest brakiem formalnym. Organ umożliwił zatem wnioskodawcy jego uzupełnienie zgodnie z przepisami. Możliwe było również zmodyfikowanie wniosku w ten sposób by był tożsamy z decyzją o warunkach zabudowy. Reasumując - w ocenie organu - skarga K. S. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiotowej sprawie jest bezzasadna.
Postanowieniem z 20 marca 2025 r. Sąd odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
16 czerwca 2025 r. do akt sądowych wpłynęło pismo organu, z którego wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 4 lutego 2025 r. została doręczona skarżącemu 14 lutego 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym mając na względzie dyspozycję art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.). Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co ma miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).
Jak stanowi art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: pkt 1 - nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); pkt 2 - postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (§ 2). Ponaglenie wnosi się: pkt 1 - do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; pkt 2 - do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3).
W rozpatrywanej sprawie skarżący wykorzystał wspomniany wyżej tryb ponagleniowy, co czyni wniesioną przezeń skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi dopuszczalną. Dodać w tym miejscu trzeba, że postanowieniem z 23 stycznia 2025 r. Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu ponaglenia K. S. w przedmiocie wniosku z 26 lipca 2023 r., stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w załatwieniu w/w sprawy; wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy - 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zarządził wyjaśnienie przyczyn bezczynności oraz zarządził ustalenie osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli K. S. uczynił bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi, który na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego z 26 lipca 2023 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z niezbędnymi instalacjami i urządzeniami na nieruchomości położonej w [...].
Przechodząc wobec tego do meritum sprawy wyjaśnić trzeba, że w toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. pojęcie bezczynności oznacza sytuację, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma wobec tego miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji koniecznej jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienia obliguje sąd administracyjny do uwzględnienie skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Z bezczynnością organu będziemy mieli również do czynienia w sytuacji nieuzasadnionego pozostawienia przed organ podania (wniosku) strony bez rozpoznania.
W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, przesądzono, że na pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Podkreślił również, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji dopuścił się bezczynności, gdyż w terminie zakreślonym przez przepisy prawa nie zakończył postępowania wydaniem odpowiedniego aktu sprawę tę rozstrzygającego, niezasadnie pozostawiając wniosek K. S. z 26 lipca 2023 r. bez rozpatrzenia.
W rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, iż jedynym narzędziem zwalczania sytuacji, kiedy podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego organ pozostawia bez rozpoznania, jest skarga na bezczynność. Ustawa nie wprowadziła bowiem żadnych innych mechanizmów kontroli działań organów administracji odmawiających wszczęcia postępowania motywowanego nieuzupełnieniem przez inicjatora tego postępowania wymagań formalnych.
Przeprowadzając kontrolę zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że nie jest on jedyną regulacją, na podstawie której organ wzywa inicjatora postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę o uzupełnienie koniecznej do załatwienia sprawy dokumentacji.
Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 - według stanu prawnego aktualnego na moment działania organu) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in.:
1) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci:
a) papierowej - w 3 egzemplarzach albo
b) elektronicznej
- wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;
2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 33 ust. 6 Pr. bud. w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.
Z powyższego wynika, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ dokonuje wezwań w trybie art. 64 § 2 k.p.a. jedynie w zakresie, który nie dotyczy dokumentów badanych przez organ na podstawie art. 35 ust. 1 Pr. bud.
Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pr. bud. stanowi natomiast, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 3 Pr. bud. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.
W ocenie Sądu z zestawienia tych przepisów wynika, iż organ architektoniczno-budowlany badając kompletność dokumentów przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na budowę, wezwań w zakresie uzupełnienia dokumentacji dotyczącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud. Rezultatem niezastosowania się do wezwania organu w tym przedmiocie jest zatem nie pozostawienie podania bez rozpoznania, ale merytoryczna decyzja organu, uwzględniająca tę kwestię.
W rozpatrywanej sprawie, co ma niebagatelne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia skarżący ustosunkował się do wezwania organu z 9 sierpnia 2023 r. dotyczącego dostarczenia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla podmiotu występującego z wnioskiem o pozwolenie na budowę i złożył stosowne dokumenty, a pomimo tego organ na podstawie art. 64 §2 k.p.a., pozostawił jego wniosek z 26 lipca 2023 r. bez rozpoznania.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że instytucja unormowana w art. 64 § 2 k.p.a. odnosi się do takich braków formalnych podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania, np. brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa. Charakterystyczną cechą tych braków jest to, że ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób. Tym samym powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a., nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku i jego załączników.
Powyższy pogląd należy uznać za ugruntowany judykaturze sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 48/17 wskazał, że stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 55/17 podkreślono, że w razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i projekcie budowlanym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...) starosta powinien wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie organ może zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. II OSK 330/11, z dnia 28 października 2010 r. II OSK 917/10, z dnia 28 października 2010 r., II OSK 917/10).
Jeżeli zatem wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (np. brak podpisu), natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który odnosi się do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analizy merytorycznej dokonywanej przez organ po wszczęciu postępowania.
Natomiast kwestia czy w tym konkretnym przypadku decyzja o warunkach zabudowy, czy też o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego była konieczna może podlegać ocenie jedynie w sytuacji kontrolowania przez Sąd decyzji merytorycznej, a nie w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu.
Należy także dodać, że Sądowi znane jest przeciwne stanowisko prezentowane w orzecznictwie wskazujące, że brak fizycznego dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę wymaganego przepisem art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane dokumentu w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi brak formalny tego wniosku, który można uzupełnić, będąc przez organ wezwany w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., II OSK 1892/19, wyrok WSA w Szczecinie z 1 lipca 2021 r., II SA/Sz 594/21, wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2018 r., VII SAB/Wa 46/18). Również w doktrynie wyrażany był pogląd, że w sytuacji gdy inwestor, który złożył wniosek o pozwolenie na budowę, nie wystąpił wcześniej o wymaganą prawem decyzję lokalizacyjną, pozostając w błędzie co do konieczności jej uzyskania, zachodzi konieczność pozostawienia wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania. (por. A. Ostrowska, Prawo budowlane, Komentarz, red. A. Gliniecki, wyd. III, WK 2016, Lex/el. Komentarz do art. 35).
Tego nurtu orzecznictwa i doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie jednak nie podziela i stoi na stanowisku, że uznając, iż inwestor winien do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, lub o lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ winień wezwać inwestora do jej przedłożenia na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud. Nieprzedłożenie wymaganej decyzji o warunkach zabudowy w zakreślonym terminie jest z kolei podstawą do podjęcia stosownej decyzji merytorycznej, o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
Dodać przy tym należy, że w art. 35 ust. 3 Pr. bud. ustawodawca przewidział szczególny tryb wezwania inwestora w drodze postanowienia do uzupełnienia dokumentacji dotyczącej stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stosuje się natomiast wyłącznie w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co wynika wprost z treści art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego. Stąd też nieuzupełnienie braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę skutkuje pozostawieniem tego wniosku bez rozpatrzenia, natomiast nieusunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przez organ podczas sprawdzania dokumentacji projektowej spowoduje wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Na etapie badania braków formalnych wniosku organ nie powinien dokonywać merytorycznej oceny w zakresie zgodności dokumentacji projektowej z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 Pr. bud. (vide: wyrok NSA z 22 września 2022 r., II OSK 1467/22).
W konsekwencji Sąd uznał za nieprawidłowe wezwanie skarżącego do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako uzupełnienia braku formalnego wniosku o pozwolenie na budowę z 26 lipca 2023 r. w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a.
Jednocześnie weryfikując czy organ pozostaje bezczynny na gruncie kontrolowanej sprawy Sąd nie był uprawniony do wypowiadania się w niniejszej sprawie, czy w istocie planowania inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania tej decyzji o warunkach zabudowy. Jest to bowiem kwestia merytoryczna, która może być badana przez sąd administracyjny w postępowaniu ze skargi na decyzję organu odwoławczego rozpoznającą odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej albo udzielającej pozwolenia na budowę a nie w postępowaniu ze skargi na bezczynność, w którym badana jest wyłącznie terminowość podejmowanych przez organ czynności (por. postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 107/11) a także zasadność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
Z powyższych względów Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do pozostawienia przez Prezydenta Miasta Łodzi wniosku skarżącego z 26 lipca 2023 r. o pozwolenie na budowę bez rozpatrzenia. To zaś oznacza, że Prezydent Miasta Łodzi nie rozpoznał wniosku skarżącego w terminie wynikającym z art. 35 § 2 k.p.a., dopuszczając się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Z załączonych do sprawy dokumentów wynika, że po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, decyzją z 4 lutego 2025 r. nr DPRG-UA-IV.189.2025, doręczoną skarżącemu 14 lutego 2025 r. Prezydent Miasta Łodzi umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, co uzasadnia stwierdzenie, iż bezczynność organu ustała w toku postępowania sądowego.
Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
Dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Taka sytuacja nie zachodzi na gruncie rozpatrywanej sprawy, ponieważ jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent Miasta Łodzi podjął czynności w sprawie złożonego przez skarżącego wniosku, którego jednakże nie załatwił, błędnie przyjmując, że zawiera on braki formalne, uniemożliwiające jego merytoryczne rozpatrzenie.
Biorąc następnie pod uwagę fakt, że cel skargi na bezczynność, jakim jest zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, został osiągnięty, po wniesieniu skargi, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, o czym orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzoną kwotę 597 złotych składa się: 100 zł - wpis od skargi, 480 zł - wynagrodzenie radcy prawnego, 17 zł - opłata skarbowa od pełnomocnictwa.
dj