II SAB/Łd 19/24

II SAB/Łd 19/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 12 par. 1 i 2, art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 1 i 2, art.37 par. 3 i par. 6 pkt 2a, art. 61 par. 1 i 2, art. 61a par. 1 i 2, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48 ust. 2 i 3, art. 50, art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 52 par. 1, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 2 , art. 149 par. 1a, art. 151, art. 154 par. 6, art. 200 par. 1, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 11 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu w sprawie legalności obiektu budowlanego gospodarczego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie budynku gospodarczego o drewnianej konstrukcji ze ścianami z blachy falistej – w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zgierzu grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu na rzecz skarżącej K. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 stycznia 2024 r. K. K. na podstawie art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. i przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty grzywny za bezczynność w postępowaniu w sprawie legalności obiektu budowlanego gospodarczego przy ul. [...] w Z., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 10 września 2021 r. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu podanie informujące o podejrzeniu samowoli budowlanej w związku z wznoszeniem budynku z przybudówką na działce znajdującej się przy ul. [...] w Z. w bezpośredniej granicy z jej działką. W dniu 8 listopada 2021 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w Z.. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że do dnia 20 lutego 2023 r. nie został wydany żaden akt administracyjny przez organ I instancji i wobec tego skierowała do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi skargę na bezczynność organu I instancji. Po jej rozpatrzeniu Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wydał postanowienie nr 59/I/2023 stwierdzające, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu dopuścił się bezczynności, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższe pismo K.K. wobec twierdzeń i wniosków procesowych w nim zawartych Sąd potraktował jako skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu (zarządzenie z dnia 7 lutego 2024 r.).
Przekazując akta sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wraz z powyższym pismem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu w piśmie z dnia 31 stycznia 2024 r. wyjaśnił, że wniosek o grzywnę za bezczynność jest co najmniej przedwczesny, ponieważ nie został poprzedzony skargą na bezczynność. Jednocześnie organ ten wyjaśnił, że w dniu 10 września 2021 r. i w dniu 13 września 2021 r. oraz w dniu 15 września 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Zgierzu wpłynęło pismo K. K. dotyczące realizacji na działce sąsiedniej budynku z przybudówką oraz otworem drzwiowym zwróconym w stronę jej działki. W następstwie powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu przeprowadził na terenie działki nr ewid. [...] czynności kontrolne w dniu 8 listopada 2021 r. w obecności współwłaściciela działki A.S.. W efekcie ustaleń podjętych podczas kontroli organ I instancji wszczął dwa postępowania administracyjne, tj.: w sprawie budynku stanowiącego "obudowę kompresora" oraz w sprawie budynku gospodarczego o drewnianej konstrukcji ze ścianami z blachy falistej. Pierwsze z postępowań zostało zakończone decyzją nr 11/2024 z dnia 12 stycznia 2024 r. o umorzeniu, w związku z faktem rozbiórki obiektu. Drugie postępowanie organ wszczął w sprawie budynku o konstrukcji drewnianej ze ścianami z blachy falistej w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W toku tego postępowania postanowieniem nr 15/2024 z dnia 25 stycznia 2024 r. wstrzymano inwestorom prowadzenie budowy budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej obitej blachą falistą, zrealizowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Wskazane postanowienie, wydane w trybie art. 48 ust. 1-5 ustawy Prawo budowlane, rozpoczyna procedurę legalizacyjną samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, która jest prowadzona przez organ. Dalszy jej przebieg w dużym stopniu uzależniony jest od zamiaru inwestora, tj. od tego, czy złoży wniosek o legalizację obiektu.
W dalszej kolejności organ wskazał, że wprawdzie prowadził postępowanie w sposób opieszały i długotrwały, jednak wydał akt administracyjny. Przeprowadzenie dowodów z dokumentów oraz oględzin przedłużyło prowadzone postępowanie, jednakże z uwagi na specyfikę oraz złożoność postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego było niezbędne dla właściwego rozpoznania sprawy i ustalenia trybu jej załatwienia. W konkluzji organ wniósł o oddalenie wniosku o ukaranie go grzywną.
W piśmie z dnia 7 marca 2024 r., zawierającym stanowisko skarżącej wobec odpowiedzi organu na skargę, skarżąca wskazała, że złożyła skargę na bezczynność organu I instancji w dniu 20 lutego 2023 r. do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, który uznał ją za zasadną i stwierdził, że organ I instancji dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżąca zakwestionowała prawidłowość wydania decyzji z dnia 12 stycznia 2024 r. nr 11/2024 i postanowienia z dnia 25 stycznia 2024 r. nr 15/2024.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a (art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Jednocześnie należy wyjaśnić, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku takiej skargi niezbędne jest złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, jak stanowi art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.". Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 6 pkt 2a k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skutecznie skargę do sądu administracyjnego. Dla uznania wyczerpania tego trybu przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła stosowne ponaglenie do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia przez właściwy organ wyższego stopnia.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca niewątpliwie wyczerpała wskazany wyżej tryb zaskarżenia bezczynności, ponieważ w dniu 20 lutego 2023 r. wniosła ponaglenie do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu, a następnie pismem z dnia 4 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu: 8 stycznia 2024 r.) wniosła skargę do tutejszego Sądu. Stąd też uznać należało, że skarga jest dopuszczalna.
Przechodząc następnie do oceny, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania pisma skarżącej informującego o podejrzeniu samowoli budowlanej w związku z wznoszeniem budynku z przybudówką na działce znajdującej się przy ul. [...] w Z., w bezpośredniej granicy z jej działką, przede wszystkim należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.
Dla dokonania oceny w tym zakresie istotne znaczenie ma fakt, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zgodnie z treścią art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Należy przy tym wskazać, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 §2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu nie ustała nawet po wniesieniu skargi przez skarżącą. Z akt sprawy wynika w szczególności, że w dniu 10 września 2021 r. i w dniu 13 września 2021 r. oraz w dniu 15 września 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Zgierzu wpłynęło pismo K. K. dotyczące realizacji na działce sąsiedniej budynku z przybudówką oraz otworem drzwiowym zwróconym w stronę jej działki. W następstwie powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu przeprowadził na terenie działki nr ewid. [...] czynności kontrolne w dniu 8 listopada 2021 r. w obecności współwłaściciela działki A.S. W wyniku ustaleń podjętych podczas kontroli organ I instancji wszczął dwa postępowania administracyjne, tj.: w sprawie budynku stanowiącego "obudowę kompresora" oraz w sprawie budynku gospodarczego o drewnianej konstrukcji ze ścianami z blachy falistej.
W kwestii pierwszego z tych postępowań decyzją z dnia 12 stycznia 2024 r. nr 11/2024 organ I instancji umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie budynku, w którym znajduje się urządzenie (kompresor) o wymiarach rzutu: 1,10 m x 2,34 m zlokalizowany na terenie działki nr [...] w Z. przy ul.[...] w odległości 0,65 m od ogrodzenia z działką nr ewid. [...] i w odległości 0,57 m od ogrodzenia z działką nr ewid. [...]. Natomiast w kwestii drugiego postępowania organ postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r. nr 15/2024 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 1-5 ustawy Prawo budowlane wstrzymał inwestorom prowadzenie budowy budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej obitej blachą falistą, o wymiarach 4,30 m x 4,10 m dostawionego do budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w Z. przy ul. [...], zrealizowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę.
Wymienione rozstrzygnięcia zostały doręczone skarżącej, która została uznana za stronę wskazanych postępowań, aczkolwiek drugie z tych postępowań do dnia rozpoznawania skargi nie zostało zakończone, wskazane postanowienie z dnia 25 stycznia 2024 r. nr 15/2024 r. nie kończy bowiem postępowania w sprawie, lecz jedynie rozpoczyna procedurę legalizacyjną samowolnie wybudowanego ww. budynku gospodarczego.
W analizowanym aspekcie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie. Przy czym nie ulega wątpliwości, że o przedmiocie postępowania administracyjnego przesądzają regulacje zwarte w przepisach materialnego prawa administracyjnego, w związku z czym również art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z tymi przepisami, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeżeli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi przepisami - z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.
Dla organu nadzoru budowlanego, do którego wpływa wniosek o podjęcie kontroli robót budowlanych lub obiektu budowlanego, oznacza to, że powinien on zbadać ów wniosek z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy i przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie, czyli z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Dopiero taka ocena umożliwiałaby podjęcie właściwych działań, co jednak nie nastąpiło w wymaganym zakresie, przed wniesieniem skargi na bezczynność. Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego otrzymał wniesione do niego podanie zawierające prośbę o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej w związku z wnoszeniem budynku z przybudówką na sąsiedniej działce, bezpośrednio w granicy, to przede wszystkim powinien był potraktować to podanie jako impuls do wszczęcia postępowania. Następnie, mając na uwadze regulację art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., powinien dokonać wstępnej oceny wniosku i ustalić, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy w ogóle postępowanie może być wszczęte. Jeśli okoliczności te organ przesądziłby w sposób negatywny (podanie nie pochodzi od strony, postępowanie nie może być z innych powodów wszczęte), powinien zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zaś wstępna kontrola wypadłaby pozytywnie, powinien prowadzić postępowanie właściwe dla danych okoliczności stanu faktycznego (zastosować przepisy merytoryczne mające w sprawie zastosowanie) zakończone decyzją merytoryczną wydaną na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane (także decyzją stwierdzającą brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 50-art. 51 tej ustawy) lub procesową na podstawie art.105 § 1 k.p.a. umarzającą postępowanie.
W konsekwencji złożenie przez skarżącą podania (wniosku z dnia 10 września 2021 r.) wiązało się z obowiązkiem jego rozpoznania w wymaganym zakresie, a więc rozważeniem zasadności wszczęcia postępowania bądź też załatwienia sprawy w inny sposób, przy uwzględnieniu przesłanek uregulowanych w odpowiednich przepisach ustawy Prawo budowlane. Obowiązkom tym, w ocenie Sądu, organ nie do końca sprostał.
Jak już wskazano, pierwsze czynności w sprawie organ podjął po upływie niemal 2 miesięcy od złożenia wniosku przez skarżącą. Przy czym należy zauważyć, że czynności te nie miały charakteru jurysdykcyjnego, zmierzającego do załatwienia sprawy, lecz prowadzone były w trybie czynności kontrolnych. Na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach ustawy Prawo budowlane. Zatem postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego.
Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero w dniu 12 stycznia 2024 r. (postępowanie w sprawie budynku o konstrukcji drewnianej obitej blachą falistą), tj. ponad 2 lata po złożeniu wniosku w sprawie samowoli budowlanej, a w odniesieniu do budynku, w którym znajduje się kompresor – w dniu 19 czerwca 2023 r., tj. rok i 9 miesięcy po złożeniu wniosku w sprawie samowoli budowlanej. Przy czym przez 2 miesiące od otrzymania wniosku organ w ogóle nie podejmował żadnych działań w związku ze złożonym wnioskiem, a oględziny, które wyznaczył na dzień 8 listopada 2021 r., nie doprowadziły do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Postępowanie bowiem w odniesieniu do pierwszego budynku (tj. budynku, w którym znajduje się urządzenie - kompresor o wymiarach rzutu: 1,10 m x 2,34 m zlokalizowany na terenie działki nr [...] w Z. przy ul. [...] w odległości 0,65 m od ogrodzenia z działką nr ewid. [...] i w odległości 0,57 m od ogrodzenia z działką nr ewid. [...]) zakończyło się decyzją z dnia 12 stycznia 2024 r. nr 11/2024 o umorzeniu w całości postępowanie administracyjnego z uwagi na rozbiórkę budynku. Natomiast w kwestii budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej obitej blachą falistą dopiero postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r. nr 15/2024 wstrzymał prowadzenie robót i nałożył na inwestorów określone obowiązki. Wykonanie tych robót wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadali, w związku z czym zasadne stało się wstrzymanie budowy i przekazanie informacji o możliwości legalizacji obiektu.
Skoro więc podejmowanie czynności kontrolnych nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od zarzutu bezczynności, a w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte dopiero w dniu 12 stycznia 2024 r. i odpowiednio w dniu 19 czerwca 2023 r. po niezasadnie przedłużanym procedowaniu w trybie czynności kontrolnych, to niewątpliwie należy uznać, że organ w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 10 września 2021 r. pozostawał bezczynny. Co więcej, bezczynność ta trwała również w dacie wniesienia skargi, a ponadto zauważyć należy, że do czasu rozpoznania skargi przez sąd organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie w zakresie budynku gospodarczego o drewnianej konstrukcji ze ścianami z blachy falistej - prowadzonej w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186). Takim rozstrzygnięciem nie jest bowiem ww. postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawa budowlane, gdyż nie kończy ono sprawy samowoli budowlanej prowadzonej w tym trybie.
Jednocześnie Sąd oceniając opisany tok czynności następujących po wniesieniu przez skarżącą pisma informującego o samowoli budowlanej na działce sąsiedniej, stwierdził, że organ podejmował czynności w sprawie w dużych i niczym nieuzasadnionych odstępach czasu, a rozstrzygnięcia w sprawie w kwestii budynku stanowiącego "obudowę kompresora" wydał dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi, w odniesieniu zaś do drugiego budynku (tj. budynku gospodarczego o drewnianej konstrukcji ze ścianami z blachy falistej), jak już wyżej wskazano, postępowanie nie zostało zakończone. Podkreślić przy tym należy, że jak dowodzi analiza akt sprawy, organ nie przeprowadzał skomplikowanego dowodzenia i nie zbierał obszernego materiału dowodowego. Nie podejmował też dużej liczby czynności procesowych, a zatem zwłoka w rozstrzygnięciu sprawy i duże odstępy czasu pomiędzy podjętymi czynnościami nie znajdują uzasadnienia w jej okolicznościach faktycznych.
Nie ulega wątpliwości, że zwłoka w załatwieniu sprawy liczona jest nie w miesiącach, ale w latach. Skarżącą swoje podanie złożyła we wrześniu 2021 r., natomiast pisma o wszczęciu postępowań w sprawie organ I instancji wystosował w dniu 19 czerwca 2023 r. w stosunku do budynku, w którym znajdował się kompresor i w dniu 12 stycznia 2024 r. w stosunku do budynku drewnianego obitego blachą falistą. Podkreślić przy tym należy, że organ I instancji nie zastosował się do wyznaczonego przez organ II instancji terminu załatwienia sprawy. W postanowieniu z dnia 10 maja 2023 r. nr 59/I/2023 organ II instancji wyznaczył termin na załatwienie sprawy do dnia 20 czerwca 2023 r. Wspomniane rozstrzygnięcia w sprawie zostały wydane kilka miesięcy po wyznaczonym terminie. W przypadku zaś drugiego postępowania dotyczącego budynku gospodarczego o drewnianej konstrukcji ze ścianami z blachy falistej - organ nie zakończył go wydaniem decyzji, stosownie do treści art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Reasumując, organ prowadząc postępowanie niewątpliwie naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 k.p.a. Jednocześnie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej podaniem skarżącej i dla tak długo trwającego postępowania.
Przystępując w dalszej kolejności do oceny, czy bezczynność organu w niniejszej sprawie miała charakter rażący, Sąd uznał za zasadne wskazać, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oceniając opisany tok czynności Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wobec faktu, iż organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie zakończył postępowania, a podejmowane czynności były pozorne i w znacznych odstępach czasu, bez należytej koncentracji, która powinna charakteryzować merytoryczne sprawnie prowadzone postępowanie administracyjne.
W zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu, zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ustalając wysokość nałożonej grzywny w kwocie określonej w rozstrzygnięciu (1000 zł), Sąd ocenił okres czasu po wniesieniu przez skarżącą pisma z dnia 9 września 2021 r. do dnia orzekania, uznając, że grzywna w tej kwocie jest adekwatna do stopnia naruszenia prawa.
Mając na uwadze wniosek skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej od organu, Sąd stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji na jego poparcie. Tymczasem suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu (zob. postanowienie NSA z dnia 19 lipca 2016 r., I OZ 705/16, LEX nr 2100829). W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 3271/19, LEX nr 3046125). Skarżąca nie wskazała zatem, że z uwagi na nieefektywne postępowanie organu, a w zasadzie jego bezczynność, poniosła określoną szkodę czy wymierną stratę.
Z powyższych względów, Sąd zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie budynku gospodarczego o drewnianej konstrukcji ze ścianami z blachy falistej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji) - w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, czyniąc to w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie dotyczącym zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej (pkt 4 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 § 1 i art.205 § 1 p.p.s.a. (pkt 5 sentencji wyroku). Zasądzona na rzecz skarżącej kwota obejmuje zwrot wpisu od skargi w wysokości 100 zł.
Podstawę rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym stanowił art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż skarga dotyczyła bezczynności organu.