II SAB/Łd 185/25

II SAB/Łd 185/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2026-02-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka
Beata Czyżewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
Art. 1 ut. 1 i 2, art. 4 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d i pkt 3 lit. a, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1135
Art. 5 ust. 1, 3 i 4
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
Art. 33 ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2026 roku sprawy ze skargi W. J. na bezczynność Wójta Gminy Poświętne w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Poświętne do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 października 2025 roku w sprawie udostępnienia informacji publicznej - w zakresie punktu 2, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy Poświętne na rzecz skarżącego W. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR
Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 października 2025 r. W. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy Poświętne w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Analiza akt administracyjnych wskazuje, iż pismem z dnia 2 października 2025 r., które wpłynęło do organu w dniu 3 października 2025 r., W. J. zwrócił się do Wójta Gminy Poświętne o udzielenie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej również jako: "u.d.i.p.") informacji publicznej poprzez:
1. podanie wszystkich stanowisk M. G. - Sekretarz Gminy Poświętne zajmowanych w 2025 r. wraz z podaniem wymiaru czasu pracy każdego stanowiska, okresów pracy tj. daty początkowej i końcowej na tych stanowiskach, a także wszystkich składników wynagrodzenia z tych stanowisk wynikającymi;
2. podanie podstawy prawnej rozwiązania stosunku pracy z M. G.. - Sekretarz Gminy Poświętne;
3. podanie osoby obecnie zajmującej stanowisko Sekretarza Gminy Poświętne, a jeśli jest wakat na tym stanowisku to od jakiej daty.
W piśmie z dnia 17 października 2025 r. Wójt Gminy Poświętne poinformował wnioskodawcę, iż:
1. M. G. zatrudniona była w 2025 r. na stanowiskach:
1) Zastępca Wójta - w wymiarze czasu pracy 1/8. W zakresie stanowiska M. G. przysługiwało wynagrodzenie zasadnicze 800,00 zł, dodatek funkcyjny 295,60 zł oraz dodatek za wieloletnią pracę 160,00 zł. M. G. została odwołana ze stanowiska z dniem 1 kwietnia 2025 r.;
2) Sekretarz Gminy - w wymiarze czasu pracy 7/8. W zakresie stanowiska M. G. przysługiwało wynagrodzenie zasadnicze 7 500,00 zł, dodatek funkcyjny 880,00 zł oraz dodatek za wieloletnią pracę 1500,00 zł. Stosunek zatrudnienia został rozwiązany z M. G. z dniem 31 lipca 2025 r.
2. Wskazana informacja nie stanowi informacji publicznej. Podanie podstawy prawnej rozwiązania stosunku pracy w sposób bezpośredni wskazuje na przyczyny rozwiązania umowy o pracę. Zakończenie stosunku pracy taktować należy jako akt kierownictwa wewnętrznego każdej instytucji (nie tylko organu władzy publicznej realizującego zadania publiczne), pozostający w sferze jej organizacji i uregulowany przepisami prawa pracy, a nie w sferze realizacji zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego albo wójta jako jej organu wykonawczego. Mając na względzie powyższe - jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 listopada 2023 r. I SAB/Sz 8/23 "W sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą."
3. Na dzień sporządzenia niniejszego pisma na stanowisku Sekretarza Gminy Poświętne jest wakat od dnia 1 sierpnia 2025 r.
Wskazanym na wstępie pismem z dnia 24 października 2025 r. W. J. wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając mu rażące naruszenie prawa, tj.:
a) art. 6 ust. 1 pkt 2 ppkt d u.d.i.p. wobec braku udzielenia informacji w zakresie pkt 2 wniosku o informację publiczną polegającego na odmówieniu podania podstawy prawnej rozwiązania stosunku pracy z M. G. - Sekretarz Gminy Poświętne poprzez uznanie, że nie jest to informacja publiczna,
b) art. 16 u.d.i.p. poprzez brak wydania w sprawie decyzji odmowej, od której służyłaby skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), a tym samym dopuszczenie się bezczynności w sprawie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności poprzez udostępnienie informacji publicznej wymienionej w punkcie a (tj. podania podstawy prawnej rozwiązania stosunku pracy z M. G. – Sekretarzem Gminy Poświętne) oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi W. J. wskazał m.in., iż o charakterze informacji publicznej decyduje jej przedmiot, a nie skonkretyzowany akt prawny, na podstawie którego informacja publiczna została wytworzona. Przyznając hipotetycznie rację Wójtowi Gminy Poświętne, mógłby on w ten sposób odmówić podania informacji publicznej np. w zakresie wydania decyzji administracyjnej (dotyczącej informacji publicznej), ponieważ została ona wydana na podstawie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, zasłaniając się tym, że decyzja nie została wydana na podstawie przepisów o samorządzie gminnym. Mógłby odmówić także podania informacji publicznej w zakresie np. umorzenia postępowania karnego w wyniku złożonego przez niego wniosku o możliwości popełnienia przestępstwa (dotyczącego informacji publicznej), ponieważ wydano ono zostało na podstawie przepisów Kodeksu Karnego, a nie ustawy o samorządzie gminnym. Tak samo mógłby odmówić upublicznienia umowy cywilnoprawnej dotyczącej wydatkowania środków publicznych, ponieważ jako umowa cywilna została wydana na podstawie Kodeksu Cywilnego, a nie ustawy o samorządzie gminnym itd.
Skarżący podkreślił, że skoro wnioskował o podanie podstawy prawnej rozwiązania umowy o pracę z osoba pełniącą funkcję publiczną, to celem takiego wniosku była właśnie chęć poznania przyczyny rozwiązania umowy o pracę. Zakres żądnej informacji nie dotyczył prywatności osoby fizycznej, ani tajemnicy przedsiębiorstwa, ponieważ rozwiązanie umowy o pracę z Sekretarzem Gminy nie jest informacją prywatną, a przyczyny rozwiązania nie są tajemnicą przedsiębiorstwa, bo Urząd Gminy nim nie jest. Wniosek dotyczył jedynie podania podstawy prawnej rozwiązania z Sekretarzem stosunku pracy. Przy czym żadna informacja nie dotyczyła tzw. zwykłego pracownika Urzędu Gminy, ale pracownika o szczególnej wyeksponowanej pozycji w ustawie o pracownikach samorządowych. Na dodatek osoby związanej do składania oświadczeń majątkowych w świetle art. 24h ustawy o samorządzie gminnym. Sekretarz Gminy jest z punktu widzenia prawodawstwa osobą o szczególnym znaczeniu pod kątem kwalifikacji, obligatoryjności powołania, a także pod kątem majątkowym, co świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest jego szczególnie wyeksponowana pozycja, a zarazem transparentność. Żądanie podania podstawy prawnej rozwiązania stosunku pracy było ściśle powiązane osobą pełniącą funkcje publiczną i dotyczyło tej funkcji, a nie spraw prywatnych osoby na tym stanowisku zatrudnionym. Reasumując, w ocenie skarżącego, żądana informacja nie miała charakteru prywatnego, a zatem nie ma podstaw prawnych, aby nie traktować jej jako informacji publicznej.
Odnośnie drugiego z podniesionych zarzutów, skarżący podkreślił, iż jednostkowy wyrok nie jest źródłem prawa. Zachowując się contra legem tj. dyspozycji art. 16 u.d.i.p. Wójt Gminy Poświętne pozbawił skarżącego możliwości zaskarżenia decyzji poprzez skorzystanie z środka odwoławczego i stąd zarzut bezczynności oraz wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego celem wyegzekwowania praw przysługujących osobie wnioskującej o informację publiczną.
Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wniósł jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Poświętne wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu organ podkreślił m.in., iż otrzymując wniosek o udostępnienie informacji publicznej w pierwszej kolejności organ ma obowiązek zweryfikować, czy dana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., czy też nie. W dalszym toku weryfikacji wniosku, w przypadku stwierdzenia, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej - zawiadamia się o tym wnioskodawcę na piśmie, co potwierdza powołane w odpowiedzi na wniosek uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 listopada 2023 r. I SAB/Sz 8/23 "W sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, wtedy organ rozpatruje wniosek w trybie u.d.i.p. W niniejszej sprawie organ uznał, że wnioskowana informacja nie stanowi w ogóle informacji publicznej, wobec czego zawiadomił o tym skarżącego na piśmie. Skarżący zaś całkowicie zignorował tę okoliczność, co wprost wynika z uzasadnienia skargi. Skoro więc informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., to nie mają do niej zastosowania tryby przewidziane w u.d.i.p., w tym z art. 5 u.d.i.p., a skoro nie mają zastosowania tryby u.d.i.p., to argumentacja skarżącego, który do u.d.i.p. się odwołuje jest bezzasadna.
Dalej organ podkreślił, iż ze stanowiska skarżącego wynika, że każda informacja dotycząca zatrudnienia sekretarza gminy stanowi informację publiczną, co nie jest prawdą. Orzecznictwo powołane przez skarżącego w żadnej mierze nie przystoi do pytania, które skarżący zadał w ramach wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Teza stawiana w skardze, jakoby Wójt musiał odpowiadać na każde pytanie związane z osobą sekretarza gminy jest błędna. W ocenie Wójta skarżący stosuje pewną nadinterpretację orzecznictwa, która potwierdzić ma stawianą przez niego tezę. Skarżącemu znany jest fakt, że umowa o pracę z sekretarzem gminy została rozwiązana. W samym punkcie 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący potwierdza wiedzę w tym zakresie, ponieważ pytał o datę zakończenia stosunku pracy. Organ w pełni zgadza się z twierdzeniem, że wskazanie przyczyn rozwiązania stosunku pracy nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Skoro nie mieści się to w pojęciu informacji publicznej, to nie podlega rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p., a co za tym idzie - zawiadamia się o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, co uczyniono w niniejszej sprawie. Skoro zaś organ nie był zobowiązany do rozpatrzenia sprawy w trybie u.d.i.p., to tym bardziej nie był zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy jednak wskazać, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 dalej również jako: "p.p.s.a"). Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W tego rodzaju sprawach, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. zasadą jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.
Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem w formie czynności materialno-technicznej poprzez udostępnienie żądanej informacji, albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej lub umorzenia postępowania stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Organ (podmiot zobowiązany) może natomiast poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej, której zasady i tryb udostępnienia określają przepisy innych ustaw, (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), gdy organ nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), gdy wnioskowane dane są dostępne w publikatorze, lub gdy informacja objęta żądaniem nie ma charakteru informacji publicznej.
W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jak też na braku prawidłowego poinformowania wnioskodawcy w przypadkach wymienionych powyżej (por. np. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 stycznia 2022 r., II SAB/Go 204/21 czy WSA w Olsztynie z 10 lutego 2022 r., II SAB/Ol 5/22; wyroki sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu publikowane są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Przechodząc do analizowanej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż wniosek skarżącego został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie może zatem budzić wątpliwości, że Wójt Gminy Poświętne jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, czego strony w niniejszej sprawie nie kwestionowały.
Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się natomiast wokół zagadnienia, czy żądana informacja dotycząca podstawy prawnej rozwiązania stosunku pracy z sekretarzem gminy mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Uszczegółowienie przywołanej normy konstytucyjnej ma miejsce właśnie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, czyniąc to w sposób przykładowy, o czym świadczy zawarty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zalicza do nich informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p.). O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu przepisów u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21; wyrok NSA z 10 lipca 2024 r., sygn. III OSK 2309/23).
Wypada zatem wyjaśnić, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, dlatego też podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest także osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Odnośnie pozycji sekretarza gminy należy wskazać art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, który stanowi, że w urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim tworzy się odpowiednio stanowisko sekretarza gminy, powiatu i województwa. Sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu (ust. 3). Kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi (ust. 4). Z powyższego wynika, że osoba zatrudniona na stanowisku sekretarza gminy ma z założenia być swoistym pierwszym urzędnikiem w gminie. Wynika to zarówno z art. 5 ust. 4 ww. ustawy, jak i z przepisów ustrojowych. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu swojemu zastępcy lub sekretarzowi gminy.
W świetle powyższych uwag nie budzi wątpliwości Sądu, że sekretarz gminy jest osobą pełniącą funkcję publiczną, gdyż jest to stanowisko kierownicze mające wpływ na wykonywanie zadań publicznych związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy. W konsekwencji informacja o działalności sekretarza gminy posiada przymiot informacji publicznej.
Należy zauważyć, że organ prawidłowo odczytał punkt 2 wniosku skarżącego z dnia 2 października 2025 r., stwierdzając w odpowiedzi na ten wniosek, że podanie podstawy prawnej wskazuje na przyczyny rozwiązania umowy o pracę. Bez wątpienia zatem intencją skarżącego, trafnie odczytaną przez organ, było uzyskanie informacji o trybie rozwiązania umowy o pracę z Panią M. G. i pośrednio jego o przyczynach. Innymi słowy należy uznać, zgodnie z argumentacją przyjętą przez organ, że istotą punktu 2 wniosku było wskazanie podstawy prawnej dokonanej czynności jako jednego z motywów jej dokonania przez Wójta Gminy Poświętne, pokazującej jakiego rodzaju przyczyny legły u podstaw zakończenia stosunku pracy sekretarza gminy. Wypada także w tym miejscu nadmienić, że wniosek o wskazanie przepisów, jakie znalazły zastosowanie w konkretnej sprawie, stanowi też pytanie o zasady funkcjonowania organu, który ma wynikający wprost z art. 7 Konstytucji RP obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa.
Wobec powyższego aktualne pozostaje zagadnienie, czy informacja (choćby ogólna) o motywach rozwiązania stosunku pracy z sekretarzem gminy jest informacją publiczną, czy też (jak chce tego organ) jest to akt kierownictwa wewnętrznego uregulowany przepisami prawa pracy, będący poza sferą realizacji zadań gminy oraz wójta jako jej organu wykonawczego.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju danych i dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, informacja dotycząca motywów decyzji wójta o rozwiązaniu stosunku pracy z sekretarzem gminy należy do sfery informacji o sprawach publicznych. Warto przy tym wskazać na szczególną pozycję ustrojową sekretarza gminy, o której mowa powyżej. Nie można także zakwestionować faktu, że wszelkie obowiązki i kompetencje przypisane do funkcji sekretarza gminy, skoro jest on zatrudniony na podstawie umowy o pracę, wykonywane są w ramach stosunku pracy. Zatem okoliczność, że żądana informacja należy do sfery prawa pracy nie przesądza samodzielnie, że pozostaje tym samym poza sferą informacji publicznej. W ocenie Sądu informacja dotycząca zastosowanej w konkretnym przypadku podstawy prawnej zakończenia stosunku pracy sekretarza gminy, dotyczy sfery publicznej. Jest ona bowiem związana nie tylko z osobą sekretarza pełniącego funkcję publiczną, ale również z działalnością wójta będącego zwierzchnikiem sekretarza i organem wykonawczym gminy a także z funkcjonowaniem techniczno-organizacyjnego zaplecza wójta, jakim jest urząd gminy. Przedmiotowa informacja posiada zatem walor informacji publicznej a jej udostępnienie regulowane jest przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że organ w kontrolowanej sprawie dopuścił się bezczynności. Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej występuje wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podjął w ustawowym czternastodniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust.1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie polega wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi także wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w niewłaściwy sposób (niezgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej) informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej.
W ocenie Sądu bezczynność organu w tej sprawie nie była rażąca. Kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób; przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Sąd podziela stanowisko doktryny, zgodnie z którym "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie udostępnił żądanej informacji publicznej oraz podał błędne wskazania odnośnie ustalenia, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, z uwagi na przyjętą przez siebie nieprawidłową interpretację przepisów ustawy. W ocenie Sądu takie zachowanie organu, będące bez wątpienia naruszeniem prawa, nie nosi cech naruszenia rażącego.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił, jak w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 oraz 205 § 1 p.p.s.a.
a.bł.