II SAB/Łd 158/24

II SAB/Łd 158/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Czyżewska
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
Art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i h, pkt 3 i pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 21
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 672
Art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 35
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
Art. 61 ust. 1-4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 poz 1870
Art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1964
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Beata Czyżewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 roku sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. zobowiązuje Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. S. z dnia 11 kwietnia 2024 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
J. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. wskazując, że w dniu 11 kwietnia 2024 r. za pośrednictwem poczty e-mail skierował do organu wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie wszystkich nagród pieniężnych, które w 2023 r. otrzymał Nadleśniczy Nadleśnictwa Z. w związku z pełnioną funkcją, z wyszczególnieniem daty przyznania każdej nagrody, wysokości każdej z nagród oraz wskazaniem za jakie osiągnięcia została przyznana każda z nagród pieniężnych.
Tymczasem Nadleśniczy Nadleśnictwa Z. mgr inż. E.J. w piśmie z dnia 25 kwietnia 2024 r. wskazał, że właśnie taka informacja o nagrodach ze wskazaniem za jakie osiągnięcia zostały one przyznane nie stanowi informacji publicznej, co - zdaniem skarżącego - uzasadnia wniesienie skargi na bezczynność. Organ bezpodstawnie i wymijająco uchyla się od rozpoznania wniosku skarżącego, podczas gdy wniosek ten stanowi żądanie udzielenia informacji publicznej, gdyż dotyczy wydawania majątku publicznego Skarbu Państwa na nagrody, a także stanowi żądanie uzyskania informacji o osobach pełniących funkcję publiczną z racji zarządzania majątkiem Skarbu Państwa. Wniosek skarżącego dotyczy także tego jak funkcjonuje sam podmiot jakim jest Nadleśnictwo Z., gdyż opinia publiczna ma prawo wiedzieć za jakie osiągnięcia otrzymuje ktoś nagrodę gdy zarządza się majątkiem Skarbu Państwa. Na tej podstawie skarżący wniósł o uznanie, że Nadleśniczy Nadleśnictwa Z. dopuścił się bezczynności i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 11 kwietnia 2024 r. o udzielenie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy Nadleśnictwa Z. wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność. W motywach stanowiska organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku zawiadomił skarżącego, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ stwierdził na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej jako: "u.d.i.p.", że przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy jest nie jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia w Nadleśnictwie Z., a wynagrodzenie, nagrody konkretnej osoby - Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. E.J., czyli dochód uzyskiwany przez konkretną osobę fizyczną, co nie stanowi informacji publicznej.
W ocenie organu skarga na bezczynność jest pozbawiona podstaw i winna zostać oddalona. Organ w piśmie z dnia 25 kwietnia 2024 r. poinformował skarżącego, przywołując stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 27 września 2019 r., sygn. I OSK 2710/17), że "pytanie dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, (...) nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych i w istocie dotyczy jawności wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie leśniczego. Wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z niespersonifikowaną informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 u.d.i.p. oraz z wykształconym na gruncie ustawy orzecznictwem, przyjmuje się informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. O zakwalifikowaniu informacji jako publicznej decyduje jej treść i charakter, a więc przede wszystkim to czy informacja sama w sobie niesie za sobą komunikat odnoszący się do sprawy publicznej. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną. W konsekwencji, poza ustawowy określonymi wyjątkami, organ posiadający ww. informację o charakterze publicznym jest zobowiązany do jej udostępnienia, realizując w ten sposób konstytucyjne prawo obywatela do informacji.
Jednak organ analizując wniosek skarżącego z dnia 11 kwietnia 2024 r. uznał, że przedmiotem jego zainteresowania nie jest jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia w Nadleśnictwie Z., a konkretny składnik wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej - Nadleśniczego oraz, dodatkowo, uzasadnienie wypłaty tego składnika. Zdaniem organu, dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wynagrodzenia konkretnych osób, a tym bardziej, jednego z jego składników.
Podobne stanowisko zostało wyrażone również w orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 11 lipca 2024 r., sygn. III OSK 2547/23), w którym wskazano, że pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie jest pytaniem ad personam. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność organu. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości składowych wynagrodzenia wypłaconych konkretnym osobom nie dotyczy in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłaconego konkretnej osobie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma natomiast za cel służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.
Na tej podstawie organ uznał, że wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a odpowiedź, której udzielił skarżącemu jest prawidłowa, bowiem brak było podstawy prawnej do udzielenia żądanej informacji bądź wydania decyzji administracyjnej. Organ nie pozostaje tym samym w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej okazała się zasadna.
Na wstępie należy jednak wskazać, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.". Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, zaś skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W tego rodzaju sprawach, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W myśl art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Stosownie natomiast do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej lub że podmiot zobowiązany nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., I OSK 39/15, Lex nr 2100722).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy przy tym do czynienia nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również w przypadku, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. II SAB/Wa 522/23, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA").
W niniejszej sprawie organ nie kwestionował, iż jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 672), Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z kolei w art. 32 ust. 2 tej ustawy wymieniono jednostki organizacyjne wchodzące w skład Lasów Państwowych, do których należy m.in. nadleśnictwo (pkt 3). Natomiast zgodnie z art. 35 ww. ustawy nadleśniczy kieruje nadleśnictwem oraz reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nadleśniczy Nadleśnictwa Z. jest podmiotem zobligowanym do udzielenia będących w jego posiadaniu informacji mających charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Istotą sporu pozostaje to, czy żądane przez skarżącego informacje mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).
Uszczegółowienie przywołanej normy konstytucyjnej ma miejsce właśnie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 u.d.i.p. tworzy otwarty katalog przykładowych danych, jakie ustawa uznaje za informację publiczną. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. I OSK 678/11, CBOSA). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.
W ocenie Sądu należy uznać, iż informacja o wysokości wszelkiego rodzaju nagród i świadczeń wypłacanych pracownikom Nadleśnictwa Z., stanowi informację dotyczącą gospodarowania majątkiem jednostki Skarbu Państwa i w konsekwencji jest informacją publiczną.
W realiach niniejszej sprawy wypada podkreślić, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. Do majątku publicznego zaliczyć należy środki oddane do dyspozycji jednostki Skarbu Państwa, jaką jest Nadleśnictwo Z.. Jednostka tym majątkiem dysponuje w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a u.d.i.p. Ze środków publicznych, stanowiących majątek jednostki, finansowane są m.in. wynagrodzenia pracowników Nadleśnictwa wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody). Informacja o wydatkach oraz zobowiązaniach finansowanych z majątku publicznego stanowi natomiast w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 informację publiczną. Ponadto wypada wskazać, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.). Wnioskowana informacja mieści się także w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Zasada ta musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 listopada 2024 r., sygn. II SA/Rz 1153/24, CBOSA).
Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. III OSK 2061/24, CBOSA). Okoliczność, że żądanie dotyczy wynagrodzenia osoby, której tożsamość ze względu na zajmowane stanowisko jest możliwa do ustalenia na podstawie powszechnie dostępnych informacji, nie powoduje, że wniosek przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p. W orzecznictwie wskazuje się, że każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany (por. np. wyroki NSA: z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; CBOSA). Natomiast ochrona prywatności pracownika w zakresie wypłacanego mu ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podkreślić wypada, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zatem, wnioskując o podanie wysokości nagród przyznanych konkretnemu pracownikowi Nadleśnictwa, wnioskodawca w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ, aby uniknąć zarzutu bezczynności winien w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19).
Zasadny zatem okazał się podnoszony w skardze zarzut bezczynności po stronie Nadleśniczego Nadleśnictwa Z.. Organ bowiem w odpowiedzi na wniosek skarżącego nie udostępnił mu żądanej informacji publicznej ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia w żadnym z terminów określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Wobec powyższego Sąd ustalił, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Jednakże bezczynność ta, zdaniem Sądu, nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, wykazujących oczywisty brak poszanowania prawa dostępu do informacji publicznej i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ bowiem nie zignorował wniosku skarżącego, lecz dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej; odniósł się do żądania wniosku, choć nieprawidłowo, w terminie wynikającym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W takim stanie faktycznym Sąd ocenił, iż organ dopuścił się bezczynności jednakże bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego.
O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd rozstrzygnął w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).
dc