II SAB/Łd 156/21

II SAB/Łd 156/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1797/22 - Wyrok NSA z 2023-10-17
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 209 ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa [...] w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego 1. zobowiązuje Marszałka Województwa [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 25 września 2019 r. w terminie 60 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Marszałka Województwa [...] na rzecz skarżącej M.K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
M. K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Marszałka Województwa [...] postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego, zarzucając naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, tj. kilkukrotne informowanie skarżącej o niemożliwości załatwienia sprawy w kilku wyznaczonych przez organ terminach, kilkukrotne wzywanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, mimo iż braki były uzupełnianie przez skarżącą w terminie, a organ winien przy pierwszym wezwaniu wskazać wszystkie niezbędne braki wymagające uzupełnienia, długotrwałe prowadzenie postępowania (przez okres 21 miesięcy) w sprawie o praktycznie identycznym stanie faktycznym, którą ten sam organ rozpoznał w 2016r.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o:
1. zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w określonym przez sąd terminie w sprawie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji chowu lub hodowli drobiu o więcej niż 40.000 stanowisk dla drobiu, zlokalizowanej na działce nr ewid. 206, 207, 208, 209 obr. S., gmina B., powiat [...], województwo [...],
2. stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
Pełnomocnik skarżącej wskazał, że wniosek został złożony w dniu 25 września 2019r. i do uzupełnienia braków wezwano 5 grudnia 2019r., a zatem organ już w tym momencie przekroczył termin do rozpoznania sprawy. Braki formalne niezwłocznie uzupełniono pismem z dnia 19 grudnia 2019r., a kolejną czynnością dokonaną przez organ było zawiadomienie pismem z dnia 21 września 2020r. o nowym terminie rozpoznania sprawy - do dnia 30 grudnia 2020r. Pełnomocnik podkreślił, że Marszałek Województwa [...] przez 9 miesięcy nie dokonał żadnych efektywnych czynności, a następnie ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do 30 czerwca 2021r. Pismem z dnia 26 maja 2021r. ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku i wyznaczył kolejny termin rozpoznania sprawy - do 30 września 2021r.
Zdaniem pełnomocnika, powołanie się przez organ na stan epidemii nie powinno mieć znaczenia w sprawie i podkreślił, że organ był w posiadaniu wniosku oraz uzupełnienia braków formalnych już w grudniu 2019r., natomiast stan epidemii w Polsce został wprowadzony na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dniem 20 marca 2020r. Po ogłoszeniu stanu epidemii nie nastąpiło jednakże kompletne zaprzestanie funkcjonowania przez organy administracyjne, a przepisy o wstrzymaniu rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 były uchylane i wprowadzane ponownie (np. art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875), z dniem 16 maja 2020r., uchylony został art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych).
Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że pismem z dnia 17 maja 2021r. wniesione zostało ponaglenie, a postanowieniem z dnia 1 czerwca 2021r. Minister Klimatu i Środowiska stwierdził, że organ nie dopuściła się przewlekłości.
Pełnomocnik skarżącej podniósł również, że Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. [...] udzielił skarżącej oraz K. M. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu lub hodowli drobiu zlokalizowanej w miejscowości S. działki nr ew. 206, 207, 208, 209, gmina B., powiat [...], województwo [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił również, że do postępowań w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego zastosowanie znajduje art. 209 ust. 2 ustawy Prawo Ochrony Środowiska, zgodnie z którym jeżeli pozwolenie ma objąć instalację po raz pierwszy lub ma objąć instalację po istotnej zmianie, wydanie pozwolenia powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku; przepis art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Organ wyjaśnił, że przywoływana przez pełnomocnika skarżącej decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2016r., znak: [...], dotyczyła odmiennego stanu faktyczno-prawnego w ramach którego zakres instalacji został sparemetryzowany i zlimitowany w odmienny sposób niż w obecnym wniosku z dnia 25 września 2019r. o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Wiąże się to z wydaniem Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2017/302 z dnia 15 lutego 2017r., dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do intensywnego chowu drobiu lub świń, zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz. Urz. UE L 43 z 21.02.2017 str. 231) (notyfikowana jako dokument nr C (2017 688), sprostowana (Dz. Urz. UE L 105 z 21.04.2017 str. 105). W ocenie zatem organu, instalacja dla której wydawane było pozwolenie zintegrowane nie jest instalacją, która jest obecnie przedmiotem wniosku z dnia 25 września 2019r. o wydanie pozwolenia zintegrowanego, a zatem termin do wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji będącej przedmiotem wniosku to 6 miesięcy od daty złożenia kompletnego wniosku. Organ podkreślił, że Minister Klimatu i Środowiska postanowieniu z dnia 1 czerwca 2021r. za całkowicie chybiony uznał zarzut pełnomocnika skarżącej, że Marszałek już raz orzekał dla przedmiotowej instalacji. Stan prawny od wydania ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. zmienił się radykalnie.
Organ podniósł, że na ocenę dotyczącą terminowości prowadzonej sprawy - wpływa rozkład ciężaru dowodowego w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego i zgodnie z poglądami doktryny prawa postępowanie to wszczynane jest na wniosek zainteresowanego podmiotu i w jego interesie, a zatem można przyjąć, że ciężar dowodu obciąża właśnie wnioskodawcę. Organ wyjaśnił, że sam proces oceny wniosku w przedmiotowej sprawie w zakresie identyfikacji i analizy wymagań BAT jest bardzo pracochłonny, a zebranie materiału w ramy wezwania administracyjnego wymaga znacznego nakładu pracy szeregu specjalistów z zakresu ochrony powietrza, ochrony przed hałasem, gospodarki wodno-ściekowej, gospodarki odpadami. W przedmiotowym przypadku wniosek z dnia 25 września 2019r. o wydanie pozwolenia zintegrowanego był i jest obarczony brakami formalnymi i merytorycznymi. W pierwszej kolejności zatem organ podejmował czynności procesowe mające na celu usuniecie braków formalne ww. wniosku. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącej, że organ kilkukrotnie wzywał do usunięcia braków zamiast uczynić to jednym wezwaniu organ podniósł, że zgodnie z sekwencją przewidzianą w k.p.a. w pierwszej kolejności wystosował wezwanie do uiszczenia wymaganych prawem opłat powołując się na art. 261 k.p.a., a następnie po przedstawieniu dowodów ich uiszczenia wystosował wezwanie formalne. Organ podkreślił przy tym, że wzywając do uzupełnienia wniosku w zakresie braków formalnych zawsze wyznaczał okres dłuższy niż 7 dni na uzupełnienie, a ponadto dwukrotnie wzywał (kwestia opłaty rejestracyjnej) do uzupełnienia materiału w tym samym zakresie. Organ wskazał, że do akt sprawy wnioskodawca nie dołączył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach potwierdzonej w trybie art. 76a k.p.a. pomimo wezwania w tym zakresie (przesłana decyzja środowiskowa była jedynie kopią). Wobec tego organ uzyskał stosowne odpisy ww. decyzji od Wójta Gminy B. (pismem z dnia 10 czerwca 2021r. Wójt Gminy B. przesłał potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis ww. decyzji środowiskowej oraz decyzji ją przenoszącej). Na prawidłowa kolejności podejmowanych czynności przez organ wskazał Minister Klimatu i Środowiska w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2021r. O skali i znaczeniu zidentyfikowanych braków świadczy również fakt, że wnioskodawca w piśmie z dnia 28 czerwca 2021r. zwrócił się o wydłużenie terminu uzupełnienia braków wskazanych w punktach od 5 do 33 ww. wezwania do 30 września 2021r.
Zdaniem organu, na terminowość prowadzonego postępowania rzutują również okoliczności związane z zagrożeniem epidemiologicznym. Bieg terminu uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs ww. ustawy z dnia 2 marca 2020r. na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii do czasu uchylenia art. 15zzs na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) zwanej dalej ustawą z dnia 14 maja 2020r. Termin, rozpoczął bieg, na podstawie art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020r., po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020r.
W ocenie organu, na czas prowadzonego postępowania wpływają ograniczenia, w tym nałożone na administrację rozporządzeniami m.in. rozporządzenie z dnia 1 grudnia 2020r. (Dz.U. z 2020r,. poz. 2132), rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020r. (Dz.U. z 2020r. poz. 2316, z późn. zm.) oraz rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021r. (Dz.U. z 2021r. poz. 367, z późn. zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 512 z późn. zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 ze zm.), które ograniczały prace urzędów, co miało wpływ na terminowość rozpoznania ww. sprawy.
Ponadto w oparciu o dyspozycję art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 z późn. zm.), Marszałek Województwa [...] zawiadomieniem z dnia 22 grudnia 2020r., wstrzymał bieg terminów załatwienia spraw administracyjnych na okres od dnia 4 stycznia 2021r. do dnia 2 lutego 2021r. Ponadto w komórce organizacyjnej Urzędu obsługującej sprawy pozwoleń zintegrowanych niejednokrotnie występowały przypadki zachorowania na covid-19 (ogólnie w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] było to kilkaset przypadków).
Okres zagrożenia epidemiologicznego zbiegł się również z okresem, w którym w Urzędzie nastąpiło spiętrzenie ogólnej liczby spraw. Sposób i czas ich rozpoznawania w występującym stanie faktyczno-prawnym od marca 2020r. jest uwarunkowany w szczególności brakiem pełnej obsady kadrowej do rozpoznawania ww. spraw; koniecznością minimalizowania ryzyka zachorowań poprzez zastosowanie pracy zdalnej; ograniczeniem możliwości przeprowadzania kontroli; spowolnionym obiegiem dokumentów oraz uzyskiwaniem stanowisk organów współdziałających; wolniejszym uzupełnianiem braków formalnych i merytorycznych www. sprawach (wezwania do uzupełnienia braków).
Pismem z dnia 8 listopada 2021r. pełnomocnik organu poinformował, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku w terminie, który sama wnosiła, tj. do 30 września 2021r. Podniósł również, że wydanie decyzji w sprawie jest uzależnione od kompletności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa przedłożonego przez wnioskodawcę materiału dowodowego, w tym wskazaniem, iż eksploatacja instalacji będzie zgodna z wymogami ochrony środowiska, m.in. nie będzie powodowała przekroczenia standardów jakości środowiska, granicznych wielkości emisji.
Pismem z dnia 2 grudnia 2021r. pełnomocnik organu poinformował m.in., że wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego był i jest obarczony brakami i nadal wymaga uzupełnienia oraz wniósł o oddalenie skargi, ponieważ organ podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego celem wydania rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) (zwana dalej p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem przewlekłość prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13 LEX nr 1398173; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18, LEX nr 2520783). Skarżąca przed wniesieniem skargi dopełniła tego wymogu formalnego. Ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania złożone zostało pismem z 17 maja 2021 r. (w dniu 19 maja 2021 r. wpłynęło do organu administracji). Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania z dnia 5 lipca 2021 r. wpłynęła do organu administracji w dniu 7 lipca 2021 r.
Przewlekłość zdefiniowana została jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Jak wynika z art. 35 § 3 k.p.a., do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, a od 5 października 2021 r. z uwagi na wejście w życie art. 61 pkt 3 w związku z art. 166 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 tej ustawy. Okresy trwania tych zdarzeń procesowych dolicza się do daty upływu terminu załatwienia sprawy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.).
Sąd zważył okoliczność wskazywaną przez organ w postaci wystąpienia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii oraz ich wpływu na terminy załatwiania spraw. Faktem jest, że od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r., Dz. U. z 2020 r. poz. 491). 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.),(zwana dalej: ustawa COVID-19), dodano art. 15 zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie powołany przepis stanowił, że w okresie o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy COVID-19). Dodatkowo w art. 15zzs ust. 11 ustawy COVID-19 ustawodawca zastrzegł, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy COVID-19 został uchylony 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 z późn. zm.).
Wyłączenie stosowania przepisów wymienionych w art. 15zzs ust. 10 ustawy COVID-19 w istocie sprowadzało się do wyłączenia obowiązku podejmowania przez organy czynności w terminach określonych prawem, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, a faktycznie w czasie obowiązywania tego przepisu, czyli od 31 marca do 23 maja 2020 r. Zatem art. 15zzs ust. 11 ustawy COVID-19, stwierdzający niestosowanie przepisów o przewlekłości, nie może być odnoszony do przewlekłości, która zaistniała poza okresem określonym w art. 15zzs ust. 1 tej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2021 r. o sygn. akt II GSK 399/21). W niniejszej sprawie zarzut przewlekłości dotyczy okresu od 25 września 2019 r. a więc przed okresem wskazanym w art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID-19 oraz po tym okresie.
Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie przez Marszałka Województwa [...], którego dotyczy zarzucana przewlekłość, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z 25 września 2019 r. o wydanie pozwolenia zintegrowanego. W świetle art. 209 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm.),(zwana dalej - p.o.ś). wydanie pozwolenia zintegrowanego powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Rozpoznawana sprawa obejmuje więc przypadek związania organu przepisem szczególnym wyznaczającym ramy czasowe, w których wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia zintegrowanego powinien zostać załatwiony.
Po złożeniu przez skarżącą wniosku w dniu 25 września 2019 r. organ w dniu 9 października 2019 r. przekazał do Ministerstwa Środowiska zapis wniosku w wersji elektronicznej. Kolejną czynnością organu było wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Czynność ta została wykonana przez organ w dniu 5 grudnia 2019 r. tj. po upływie 2 miesięcy i 9 dni od złożenia wniosku. Podkreślenia wymaga fakt, że wezwanie dotyczyło wyłącznie uzupełnienia opłaty skarbowej, opłaty rejestracyjnej oraz dołączenia do wniosku streszczenia sporządzonego w języku niespecjalistycznym. Tego rodzaju braki wniosku nie wymagały jego analizy merytorycznej ani wnikliwej analizy formalnej a jedynie ustalenia jakie dokumenty zostały załączone do wniosku. Brak zatem uzasadnienia dla dokonania tej czynności przez organ dopiero po upływie ponad dwóch miesięcy od daty wpływu wniosku.
Skarżąca uzupełniła braki pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. (wpływ do organu dnia 8 stycznia 2020 r.)
Następną czynnością organu, dokonaną w dniu 17 września 2020 r. było kolejne wezwanie do uzupełnienia braków. Czynność ta została wykonana po upływie kolejnych 8 miesięcy i 9 dni, przy czym odliczając okres, o którym mowa w art. 15 zzs ust.1. ustawy COVID-19, okres ten wyniósł ponad 5 miesięcy. Analiza akt postępowania administracyjnego nie wskazuje, aby w tym czasie organ dokonywał jakichkolwiek innych czynności. W tym miejscu należy wskazać na zakres braków, których dotyczyło wezwanie z 17 września 2019 r. Ponownie były to braki, których spostrzeżenie przez organ nie wymagało pogłębionej analizy merytorycznej wniosku skarżącej. Organ wezwał mianowicie do uzupełnienia brakującej części opłaty rejestracyjnej, przedłożenia pełnomocnictwa, podania adresu do doręczeń dla pełnomocnika, wskazania dokładnego adresu zakładu, przedłożenia informacji o tytule prawnym do instalacji, numeru NIP i REGON oraz podania nowego terminu oddania instalacji do eksploatacji w związku z tym, że termin wskazany we wniosku minął. Organ zażądał również streszczenia wniosku w języku niespecjalistycznym, operatu przeciwpożarowego, postanowienia, o którym mowa w art. 184 ust.4 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 42ust. 4c ustawy o odpadach, aktualnego zaświadczenia o niekaralności oraz ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W odpowiedzi na wezwanie z 17 września 2020 r. skarżąca uzupełniła braki w dniu 6 października 2020 r.
Po upływie 7 miesięcy i 20 dni od daty uzupełnienia braków przez skarżącą, organ, w dniu 26 maja 2021 r., tj. po dniu wpływu do organu ponaglenia skarżącej, ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku. Sąd zważył, że w dniu 22 grudnia 2020 r., Marszalek Województwa [...], działając na podstawie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID, zawiadomił skarżącą o wstrzymaniu na okres od dnia 4 stycznia 2021 r. do dnia 2 lutego 2021 r. bieg terminów załatwienia spraw administracyjnych prowadzonych m.in. na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w sprawach dotyczących pozwoleń zintegrowanych. Jednakże nawet biorąc pod uwagę powyższy okres wstrzymania biegu terminu załatwienia sprawy, w ocenie Sądu zasadny pozostaje zarzut przewlekłości postępowania. Z akt postępowania wynika bowiem, że w kolejnym okresie, tj. od 6 października 2020 r. do 3 stycznia 2021 r. i następnie od 3 lutego 2021 r. do 26 maja 2021 r. (łącznie ponad 6 miesięcy), organ jedynie dokonał analizy treści wniosku złożonego w dniu 25 września 2019 r. pozwalającej na sformułowanie kolejnego wezwania. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca wnosiła o przedłużenie terminu na uzupełnienie wszystkich braków objętych wezwaniem. Organ ostatecznie ustalił ten termin na dzień 10 grudnia 2021 r. Organ kilkukrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy. Po raz pierwszy w dniu 21 września 2020 r. organ zawiadomił skarżącą na podstawie art. 36 k.p.a. o wyznaczeniu przewidywanego terminu załatwienia wniosku do dnia 30 grudnia 2020 r.; w dniu 7 stycznia 2021 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2021 r., w dniu 26 maja 2021 r. nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony na 30 września 2021 r.
W tym miejscu należy odwołać się do poglądu, zgodnie z którym przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W związku z powyższym zasadnym okazał się zarzut przewlekłości postępowania w okresie do dnia 26 maja 2021 r., z wyłączeniem okresów od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. oraz od 4 stycznia 2021 r. do 2 lutego 2021 r.
Przewlekłość będzie miała charakter rażący wówczas, gdy poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12, LEX nr 1228235). Zgodnie z art. 12 k.p.a., organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie.
Czynności podejmowane przez organ w niniejszej sprawie w okresie od złożenia wniosku tj. 25 września 2019 r. do 26 maja 2021 r. dokonywane były z poważnymi opóźnieniami, które nie miały racjonalnych podstaw. Pierwsze wezwanie do uzupełnienia braków zostało wystosowane po ponad dwóch miesiącach od złożenia wniosku. Był to okres poprzedzający jakiekolwiek ograniczenia wynikające ze stanu zagrożenia pandemią lub stanu pandemii. Brak racjonalnego uzasadnienia dla tak poważnego opóźnienia w dokonaniu czynności opierającej się na ustaleniu braku trzech załączników do wniosku. Przewlekłość postępowania pozbawiona racjonalnych przyczyn, dotyczy również kolejnych wezwań do uzupełnienia braków. Sąd wyłącza, w zakresie rozpoznawania przewlekłości postępowania, okres wynikający z przepisów ustawy COVID-19 (od 1 kwietnia 2020 r. do 24 maja 2020 r.) oraz okres wstrzymania biegu terminów przez Marszałka Województwa [...] (od 4 stycznia 2021 r. do 2 lutego 2021 r.). Jednakże pomimo tego wyłączenia, dokonanie czynności w postaci wezwania do uzupełnienia braków z 17 września 2020 r. nastąpiło po upływie 5 miesięcy od uzupełnienia braków wskazanych w poprzednim wezwaniu a w przypadku wezwania z 26 maja 2021 r. było to ponad 6 miesięcy.
Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Należy zważyć, że w odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że przypadki zakażeń COVID-19 w Departamencie Rolnictwa i Ochrony Środowiska nasiliły się dopiero w październiku 2020 r. Organ nie sprecyzował jaka część pracowników i w jakim dokładnie okresie była wyłączona od możliwości załatwiania spraw z powodu zakażenia. Absencja pracowników w październiku 2020 r. nie może stanowić uzasadnienia przewlekłości w prowadzeniu postępowania od 25 września 2019 r. do 17 września 2020 r. (z wyłączeniem okresu od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.), skoro w tym okresie organ ograniczył się w zasadzie do wezwania do złożenia dokumentów stanowiących obligatoryjne, wymagane przepisami prawa załączniki do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Dla oceny zasadności zarzutu przewlekłości postępowania na kolejnym etapie należy wziąć pod uwagę, że między uzupełnieniem przez skarżącą braków formalnych wniosku w dniu 6 października 2020 r. a kolejnym wezwaniem z dnia 26 maja 2021 r., po odliczeniu okresu od 4 stycznia 2021 r. do 2 lutego 2021 r., upłynęło ponad 6 miesięcy. Odpowiada to okresowi przewidzianemu na załatwienie sprawy w art. 209 ust. 2 p.o.ś.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należało, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do treści skargi Sąd uznał za nieuzasadnione oparcie zarzutu przewlekłości postępowania na okoliczności, że ten sam organ prowadził postępowanie i orzekał w sprawie przedmiotowej instalacji w roku 2016. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy bowiem nowego wniosku oraz zmienił się stan prawny od wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., na co zasadnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę. Postępowanie wszczęte wnioskiem z 25 września 2019 r. wymaga zatem przeprowadzenia odrębnego postępowania na podstawie aktualnego stanu prawnego.
Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis powyższy nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej.
Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 60 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, mając na względzie charakter sprawy, dotychczasowy okres zwłoki a także wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie przez skarżącą braków wniosku.
O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.
dc