II SAB/Łd 152/24

II SAB/Łd 152/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Magdalena Sieniuć
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 22 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Asesor WSA Beata Czyżewska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi T.K. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego – [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne - [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego T.K. z dnia 9 października 2024 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego - [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego - [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na rzecz T.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 29 października 2024 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 oraz 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie w ustawowym terminie żądanej informacji publicznej w sposób określony we wniosku, tj. pocztą elektroniczną.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 9 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że wnioskiem z 9 października 2024 r. wniesionym za pośrednictwem e-mail zwrócił się do M. sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
1. "Czy zawarli Państwo umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z właściwym organizatorem publicznego transportu zbiorowego?
2. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, wnoszę o udostępnienie skanu tej umowy wraz z wszystkimi załącznikami i aneksami."
Jednocześnie wniósł o przesłanie odpowiedzi pocztą elektroniczną na adres e-mail.
23 października 2024 r. otrzymał odpowiedź, w której poinformowano go, że M. sp. z o.o. zawarła umowę o świadczenie usług publicznych w ramach organizacji lokalnego transportu zbiorowego z Gminą Miasta Ł.. Jednocześnie wskazano, że ww. umowa jest wielostronicowa oraz posiada ponad 80 aneksów i w związku z tym nie jest możliwe przesłanie jej przez Spółkę za pomocą poczty elektronicznej. Dodano, że żądana informacja publiczna może zostać udostępniona do wglądu w siedzibie Spółki mieszczącej się w Łodzi przy ul. [...] po wcześniejszym uzgodnieniu terminu.
W ocenie skarżącego zaproponowany przez Spółkę sposób udostępnienia umowy o świadczenie usług publicznych w ramach organizacji lokalnego transportu zbiorowego wraz z aneksami nie odpowiada formie określonej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podana przyczyna zmiany formy udostępnienia informacji publicznej nie odpowiada normie z art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., ponieważ samo ogólnikowe powołanie się na obszerność dokumentacji, która ma zostać udostępniona nie jest tożsame z brakiem możliwości technicznych pozwalających na jej udostępnienie w sposób określony we wniosku. Spółka nie podjęła nawet próby doręczenia umowy wraz z aneksami w formie elektronicznej. Z uwagi na obszerność dokumentacji Spółka mogła natomiast przesłać umowę wraz z aneksami w kilku częściach albo przesłać link do wirtualnego katalogu zawierającego dokumenty stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Zdaniem skarżącego Spółka znajduje się w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 9 października 2024 r., ponieważ w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udostępniła informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak bezczynności organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Przytaczając treść art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. organ stwierdził, że biorąc pod uwagę techniczne ograniczenia po stronie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oraz poinformowanie wnioskodawcy w terminie 14 dni od otrzymania wniosku o braku możliwości udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, należy uznać, że M. Spółka z o.o. nie pozostawała w bezczynności. Spółka, powołując się na art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wskazała brak technicznych możliwości przesłania żądanej umowy za pomocą poczty e-mail oraz zaproponowała inny sposób udostępnienia. Wnioskodawca nie ustosunkował się do tego pisma, a jedynie w skardze wskazał, że Spółka nie podjęła próby doręczenia informacji we wskazany sposób oraz że mogła wybrać inny sposób doręczenia. Organ dodał, że żaden przepis prawa nie uprawniał Spółki do wyboru i narzucenia wnioskodawcy sposobu dostarczenia informacji publicznej, a wybór formy przekazania należy wyłącznie do niego. Spółka, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wskazała możliwą formę udostępnienia informacji, co do której wnioskodawca w ogóle się nie odniósł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z zm.) – w skrócie: "p.p.s.a.".
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.).
Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.
Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.
Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4).
Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
Działając w tak zakreślonych normach prawnych i dokonując analizy całokształtu podjętych przez organ działań związanych z wnioskiem skarżącego z dnia 9 października 2024 r. sąd uznał, że skarga na bezczynność jest zasadna, oraz że organ w sposób nieprawidłowy zastosował przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co uzasadniało podniesiony w skardze zarzut bezczynności organu w realizacji wniosku.
Przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzależnia możliwość uzyskania informacji publicznej (zarówno przetworzonej, jak i nieprzetworzonej) od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca domaga się jej udostępnienia. Innymi słowy, gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, powinien poinformować wnioskodawcę, w jakim wypadku i w jaki sposób (dotyczy to też formy) byłoby to możliwe. Powyższe powiadomienie powinno być dokonane w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a więc w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. Jeżeli wnioskodawca w terminie 14 dni od daty otrzymania wspomnianego wyżej powiadomienia nie zawiadomi adresata wniosku o wyrażeniu zgody na zaproponowaną przez niego odmienną formę udostępnienia, to dysponent informacji ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, wersja online).
Jak wynika z akt sprawy,skarżący pismem z dnia 23 października 2024 r. otrzymał odpowiedź, w której poinformowano, że M. sp. z o.o. zawarła umowę o świadczenie usług publicznych w ramach organizacji lokalnego transportu zbiorowego z Gminą Miasta Ł.. Jednocześnie wskazano, że ww. umowa jest wielostronicowa oraz posiada ponad 80 aneksów i w związku z tym nie jest możliwe przesłanie jej przez Spółkę za pomocą poczty elektronicznej. Dodano, że żądana informacja publiczna może zostać udostępniona do wglądu w siedzibie Spółki mieszczącej się w Ł. przy ul. [...] po wcześniejszym uzgodnieniu terminu. W piśmie tym organ powołał się na art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jednakże nie pouczył wnioskodawcy, o terminie, w jakim powinien zająć on stanowisko. Tymczasem dla skuteczności powiadomienie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, wymagane jest wskazanie zarówno terminu, w którym wnioskodawca ma się ustosunkować do propozycji organu, jak i rygoru, który podlega zastosowaniu w przypadku niezłożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu. Nieokreślenie zaś w powiadomieniu terminu i rygoru, oznacza, że działanie organu nie spełnia kryteriów odstępstwa od zasady załatwienia wniosku określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i nie może wywoływać przewidzianych w tym przepisie skutków prawnych. Jednocześnie należy zauważyć, że organ nie wydał także decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 w zw. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. otworzyłoby stronie drogę procesową do kwestionowania stanowiska organu.
Zgodnie z wyrażanym w piśmiennictwie poglądem, powiadomienie, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. należy kwalifikować jako czynność materialno-techniczną, zmierzającą bezpośrednio do udzielenia informacji bądź umorzenia postępowania w zależności od stanowiska strony. Opatrzenie wspomnianego powiadomienia rygorem i terminem na jego realizację determinuje dalsze czynności podmiotu zobowiązanego. Jeśli więc powiadomienie, o którym mowa wyżej, zostanie doręczone wnioskodawcy i od daty jego doręczenia upłynie 14-dniowy termin do złożenia wniosku o udzielenie informacji w sposób lub w formie podanych w tym powiadomieniu, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy). Decyzja taka kończy postępowanie w pierwszej instancji i otwiera drogę do postępowania odwoławczego, a w dalszej kolejności – przed sądami administracyjnymi (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, wersja online i powołane tam orzecznictwo sądowe).
Mając na uwadze, że taka decyzja w sprawie nie została wydana, a organ nie pouczył strony Sąd w punkcie 1 wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 października 2024 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.
W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, gdyż stwierdzona bezczynność spowodowana była brakiem wiedzy organu, co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu przedmiotowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący.
Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przypisania takich cech działaniom organu. W punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
MR