III OSK 1408/22

II SAB/Łd 166/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1 pkt 3, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Dnia 11 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędzia WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Centrum Usług Wspólnych w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Powiatowego Centrum Usług Wspólnych w W. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2025 roku: w zakresie pkt 1 w odniesieniu do osób niepełniących funkcji publicznych, w zakresie pkt 2 w całości, w zakresie punktu 3 w odniesieniu do innych niż nagrody i premie wypłat pracownikom ponad wynagrodzenie wynikające z umowy o pracę w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Powiatowego Centrum Usług Wspólnych w W. na rzecz skarżącej A. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 października 2025 r. A.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Centrum Usług Wspólnych w W. (dalej w skrócie "PCUW") w związku z nieudostępnieniem w części informacji publicznej, o której udostępnienie wniosła pismem z dnia 17 czerwca 2025 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 5 lit. c, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2, jak również art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie; "u.d.i.p."). Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie, że Dyrektor PCUW dopuścił się bezczynności we wskazanym zakresie;
2. zobowiązanie Dyrektora PCUW do niezwłocznego załatwienia wniosku w części zaskarżonej, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji;
3. stwierdzenie, że bezczynność Dyrektora PCUW, miała miejsce z rażącym naruszenia prawa;
4. wymierzenie Dyrektorowi PCUW grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
5. zasądzenie od Dyrektora PCUW zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego jeśli wystąpią według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem opatrzonym datą 17 czerwca 2025 r. wystąpiła do Dyrektora PCUW o udostępnienie informacji publicznej, w formie pisemnej, w zakresie okresu od dnia 1 stycznia 2023 r. do chwili sporządzenia odpowiedzi na wniosek, w następującym przedmiocie:
1) wydruków z systemu bankowego potwierdzających wypłaty wszelkich płatności realizowanych przez PCUW, na rzecz każdego z pracowników PCUW w tym okresie, ze wskazaniem poszczególnych stanowisk - odrębnie dla każdego stanowiska – w szczególności wynagrodzeń ze wszystkimi ich elementami, dodatkami, nagrodami, premiami, dodatkami specjalnymi, pożyczkami, zapomogami, dofinansowaniami na rzecz pracownika i jakimikolwiek innymi, w sposób nie budzący wątpliwości odnośnie zajmowanego stanowiska odbiorcy poszczególnych płatności i ich tytułów;
2) zestawienia wszelkich potrąceń i ich kwot, dokonywanych w tym okresie z wierzytelnościami pracowników, a w konsekwencji pomniejszającymi wypłacane na ich konta należności ujęte w wydrukach o których mowa w pkt 1), w sposób nie budzący wątpliwości pracowników na jakich stanowiskach dotyczą i z którymi wierzytelnościami są potrącane, w szczególności pożyczek z kasy zapomogowo - pożyczkowej i funduszu socjalnego zaciągniętych i spłacanych przez potrącenie raty z ich wierzytelnościami;
3) uzasadnienia każdej nagrody, premii, dodatków i wszelkich dodatkowych wypłat ponad wynagrodzenie wynikające z umowy o pracę, wypłacone we wskazanym okresie pracownikom PCUW poprzez wykazanie stanowisk gratyfikowanych, a także uzasadnienie ich wysokości, w szczególności nagród wobec pozostałych pracowników uhonorowanych inną kwotą bądź żadną, a także uzasadnienie pominięcia niektórych pracowników przy przyznawaniu tego rodzaju gratyfikacji innym pracownikom, w sposób niebudzący wątpliwości pracowników na jakich stanowiskach i której wypłaty dotyczy konkretne uzasadnienie;
4) kompletne zestawienie faktur wystawionych przez podmioty prowadzące indywidualne działalności gospodarcze zawierające w swej nazwie nazwiska tożsame z nazwiskami pracowników PCUW, bo przez nich bądź przez ich małżonków prowadzone, realizujących wszelkie usługi czy dostawy dla PCUW i podmiotów obsługiwanych przez PCUW zgodnie z jego statutem, wraz z umowami regulującymi przedmiot zleceń potwierdzonych fakturami w odniesieniu do usług i zakupów dla PCUW, a przede wszystkim wykazanie dokumentacji z wyboru tych kontrahentów z zachowaniem podstawowych zasad ustawy o finansach publicznych w szczególności: jawności, rzetelności, gospodarności i innych zasad wydatkowania środków publicznych.
Dalej skarżąca wyjaśniła, że jest pracownikiem PCUW, a jej gabinet znajduje się w odległości ok 5 metrów od gabinetu Dyrektora PCUW. Zatrudnienie w jednostce organizacyjnej kierowanej przez Dyrektora PCUW stanowi mniej niż 20 osób. PCUW jest jednostką organizacyjną Powiatu [...], wyodrębnioną jako profesjonalna w założeniu jednostka, zajmująca się prowadzeniem spraw księgowych i wypłatą wynagrodzeń oraz innych należności, w imieniu własnym oraz innych jednostek organizacyjnych Powiatu [...]. Strona złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie pisemnej, składając na dziennik podawczy PCUW, wnosząc o przedłożenie informacji w formie pisemnej. Do chwili wniesienia skargi na bezczynność, organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej w zakresie zaskarżonym, pomimo upływu ponad 3 miesięcy od chwili złożenia wniosku. W międzyczasie organ wyrażał pewną aktywność, będącą w ocenie skarżącej przejawem działań pozorowanych. W odpowiedzi w zakresie pkt 1 wniosku organ stwierdził, iż jest on niemożliwy do realizacji w związku z jego niejasnością, gdyż "(...) wydruki z systemu bankowego podmiotu wskazują wyłącznie kwotę wynagrodzenia przelanego w danym dniu dla konkretnego pracownika, a nie zawierają odrębnych kwot z tytułu poszczególnych elementów wynagrodzenia wymienionych we wniosku". Organ tych kwot jednak nie udostępnił w terminie, konfabulując w przedmiocie zakresu złożonego wniosku o rozbiciu wynagrodzeń na poszczególne ich elementy składowe, o co skarżąca nie wnioskowała. Ponadto, organ na ustosunkowanie się do przedstawionej propozycji w zakresie zaspokojenia wniosku w pkt 1 wyznaczył skarżącej termin 7 dni, wbrew postanowieniom art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Organ podniósł, że złożony wniosek obarczony jest brakiem formalnym, gdyż pomimo złożenia wniosku o przedłożenie informacji publicznej na piśmie, wniosek nie zawiera sposobu udostępnienia danych. W dalszej kolejności skarżąca zaakceptowała realizację wniosku w pkt 1 poprzez przekazanie "(...) wydruków z systemu bankowego podmiotu wskazujących wyłącznie kwoty wynagrodzenia przelanego w danym dniu (...)", które zgodnie z oświadczeniem organu są w jego dyspozycji, po ich zanonimizowaniu zgodnie z treścią wniosku. Pomimo rozwiania wątpliwości organu odnośnie "sposobu" doręczenia wnioskowanej informacji publicznej jak i zakresu wniosku w pkt 1, organ w swym piśmie z dnia 31 sierpnia 2025 r. zmienił treść oświadczenia co do faktów twierdząc, że jednak nie dysponuje informacją - pomimo zrealizowania wypłat, o których potwierdzenie wystąpiono - a jej przygotowania wymaga wykonania "(...) analiz, zestawień, podliczeń, które wiążą się z intelektualnym zaangażowaniem pracowników (...)" organu, co w jego ocenie czyni informację publiczną przetworzoną. Mając na uwadze, że organ zajmuje się profesjonalnie naliczaniem i wypłatą szeroko pojętych wynagrodzeń pracowników jednostek organizacyjnych powiatu, takie działania organu wydają się być, zdaniem strony, standardowymi i podstawowymi jego obowiązkami. W tym samym dniu 31 lipca 2025 r. organ wystosował do strony jeszcze jedno pismo w tej samej sprawie. Tym samym w jednej sprawie organ wysłał dwie odrębne odpowiedzi, których treść nie była spójna. W jednym z pism organ informował o konieczności wygenerowania kwot wnioskowanych nagród, podczas gdy w drugim z pism organ jednocześnie informował, że wnioskowana informacja w zakresie nagród wypłaconych pracownikom niepełniącym funkcji publicznych nie stanowi informacji publicznej. Organ nie wskazał przy tym uzasadnienia dla odmiennej kwalifikacji nagrody. Organ nie udostępnił w przeważającej części wnioskowanych informacji, pomimo że termin jej udostępnienia dawno minął, podobnie jak dodatkowy termin wyznaczony przez organ na załatwienie sprawy. Organ udostępnił informację w zakresie pkt 1, w części dotyczącej przelanych kwot na rzecz Dyrektora PCUW i głównej księgowej. Ponadto, przekazał załącznik nr 2 mający się odnosić do pkt 4 wniosku, tj. zestawienia faktur z systemu informatycznego [...]. Skarżąca podniosła, iż załącznik ten zawiera braki formalne, naruszając postanowienia art. 12 ust. 1 u.d.i.p., co w konsekwencji podważa udzielenie informacji publicznej w tym przedmiocie i stanowi przejaw bezczynności organu, wobec braku wskazania osoby odpowiedzialnej za jego treść, abstrahując od zgłoszonych przez skarżącego wątpliwości co do kompletności owego zestawienia, które pozostają aktualne. Organ pozostaje w bezczynności udzieliwszy jedynie informacji o nieposiadaniu uzasadnień do "wypłaconych nagród i premii, gdyż nie były one sporządzane w formie pisemnej". Tymczasem obowiązek uzasadnienia w formie pisemnej przyznania dodatków specjalnych pracownikom, nakładają na organ przepisy prawa i wobec tego prawdopodobnie zostały one sporządzone, a w konsekwencji podlegają udostępnieniu stanowiąc informację publiczną, czego organ jednak nie uczynił. Odnosząc się do treści pkt 2 wniosku strona wyjaśnia, iż wnioskowane w pkt 2 kwoty, w zestawieniu z kwotami wypłacanymi na konta bankowe (wnioskowanymi w pkt 1 wniosku) stanowią pełny obraz obciążeń finansowych danego stanowiska, dlatego stanowią informację publiczną. Przedmiotem wniosku w pkt 2 są kwoty potrącane z wynagrodzenia należnego pracownikowi na określonym stanowisku, w określonej wysokości i przekazywane w inne miejsce lub inny sposób niż na konto bankowe pracownika, np. na konto spłaty zaciągniętej przez niego wcześniej pożyczki. Kwoty te, zdaniem skarżącej, stanowią wraz z wypłaconym na konto pracownika wynagrodzeniem, ogół obciążeń finansowych PCUW, na rzecz danego stanowiska pracy, co stanowi informację publiczną. Skarżąca zaskarżyła bezczynność DPCUW wobec nieudostępnienia informacji publicznej stanowiącej przedmiot wniosku opatrzonego datą 17 czerwca 2025 r., w części, w następującym zakresie: - pkt 1: podmiotowo: w odniesieniu do stanowisk pracy w Powiatowym Centrum Usług Wspólnych w W. z siedzibą w W., z wyłączeniem stanowiska: dyrektora i głównego księgowego z uwagi na udostępnienie wynagrodzeń tych dwóch stanowisk przez organ, choć z uchybieniem terminu oraz przedmiotowo w odniesieniu do wszelkich wypłat środków publicznych, z wyłączeniem ewentualnych świadczeń wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego osoby na danym stanowisku; pkt 2; - pkt 3 w zakresie nieudzielenia odpowiedzi odnośnie uzasadnienia przyznania i uzasadnienia wysokości przyznania innych niż nagrody i premie dodatków i wszelkich dodatkowych wypłat ponad wynagrodzenie wynikające z umowy o prace, jak na przykład dodatki specjalne, których fakt wypłaty potwierdził organ w przesłanym załączniku do swego pisma z dnia 31 lipca 2025 r., a ponadto - pkt 4 wniosku.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor PCUW wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że z ostatniego akapitu wniosku zdaje się wynikać, że celem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest w istocie zgromadzenie przez wnioskodawczynię, jako pracownika PCUW, materiału dowodowego na potrzeby zgłoszonego pracodawcy zarzutu dyskryminacji i nierównego traktowania wnioskodawczyni przy przyznawaniu nagród. W ocenie organu zakres wnioskowanej informacji był niejasny i wymagał doprecyzowania, wobec czego organ wezwał wnioskodawcę do przesłania wyjaśnienia w zakresie pkt 1 wniosku poprzez sprecyzowanie w sposób umożliwiający jego realizację. Wydruki z systemu bankowego podmiotu wskazują bowiem wyłącznie łączną kwotę wynagrodzenia przelanego w danym dniu, dla konkretnych pracowników, a nie zawierają odrębnych kwot z tytułu poszczególnych elementów wynagrodzenia wymienionych we wniosku, stąd nie jest możliwe przekazanie takowej formy wydruku. Ponadto, w ocenie organu wniosek nie zawierał wszystkich elementów określonych w art. 14 ust. 1 u.d.i.p., gdyż wnioskodawczyni nie wskazała sposobu udostępnienia danych. Jednocześnie stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ powiadomił wnioskodawcę, że wyznacza nowy termin na rozpatrzenie wniosku. Pismem z dnia 21 lipca 2025 r. wnioskodawczyni, w odpowiedzi wskazała, że akceptuje zaproponowaną propozycję udostępnienia wnioskowanych w tym zakresie informacji, poprzez wskazanie kwot przelanych na konta pracowników tytułem wynagrodzeń, nagród i wszelkich innych zrealizowanych płatności, a nie zawierających odrębne kwoty z tytułu poszczególnych elementów wynagrodzenia, w sposób zanonimizowany, chronologicznie ze wskazaniem dat wypłat i ich tytułów. Wskazała, że oczekuje udostępnienia danych w formie pisemnej za pośrednictwem Poczty Polskiej. Kolejnym pismem z dnia 31 lipca 2025 r. organ, w odpowiedzi na wniosek A.D. z dnia 17 czerwca 2025 r. przekazał następujące informacje: - w zakresie pkt 1 organ przekazał wnioskowane informacje w sposób określony pismem wnioskodawczyni z dnia 21 lipca 2025 r. W odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne w PCUW w W., tj. kierownika jednostki i głównego księgowego. W zakresie żądania w odniesieniu do osób niepełniących funkcji publicznych organ wezwał wnioskodawczynię do wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Jednocześnie poinformował wnioskodawczynię, że wnioskowana informacja w zakresie kwot nagród wypłaconych pracownikom niepełniącym funkcji publicznych nie stanowi informacji publicznej;
- w zakresie pkt 2 wniosku organ poinformował wnioskodawczynię, że żądana informacja, nie stanowi informacji publicznej. Informacja o wysokości kwot potrącanych z wynagrodzenia pracownika z tytułu pożyczek z Międzyzakładowej Kasy Zapomogowo-Pożyczkowej i funduszu świadczeń socjalnych skutkować może bowiem pośrednio ujawnieniem wysokości przyznanych świadczeń. Korzystanie przez pracowników z funduszu świadczeń socjalnych pozostaje bez związku z wykonywaniem zadań publicznych. Także wysokość przyznanych świadczeń pozostaje w oderwaniu od aktywności zawodowej i nie jest też związana ze sposobem wywiązywania się przez pracownika z ciążących na nim obowiązków. Z tego względu dane dotyczące przyznanych pracownikom zapomóg z funduszu świadczeń socjalnych nie mają charakteru informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w ramach stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- w zakresie pkt 3 wniosku organ poinformował wnioskodawczynię, że nie jest możliwe przekazanie uzasadnienia do wypłaconych nagród i premii, gdyż nie były one sporządzane w formie pisemnej;
- w zakresie pkt 4 wniosku organ udostępnił wnioskodawczyni informację, że we wnioskowanym okresie, dla PCUW została wystawiona jedna faktura VAT i przekazał uzasadnienie wyboru tego kontrahenta. Natomiast w zakresie faktur wystawionych na jednostki obsługiwane przez PCUW w W., przesłano wnioskodawczyni kompletne zestawienie faktur i poinformowano, że PCUW nie dysponuje dokumentacją z przebiegu postępowań o zamówienia publiczne w oparciu o które wystawiono te faktury, ponieważ o wyborze kontrahenta decydował samodzielnie kierownik danej jednostki. Na powyższe pisma organu (z dnia 31 lipca 2025 r.), wnioskodawczyni odpowiedziała pismem z dnia 28 sierpnia 2025 r. Wnioskodawczyni podtrzymała stanowisko w sprawie w odniesieniu do pkt 1 i 2 oraz 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej opatrzonego datą 17 czerwca 2025 r., z uwzględnieniem treści pisma wnioskodawczyni z dnia 21 lipca 2025 r. W zakresie pkt 1 wnioskodawczyni nie podzieliła stanowiska organu jakoby informacja, o którą wnioskuje, miała charakter przetworzony. W ocenie wnioskodawczyni organ nie uzasadnił w żaden sposób, że w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczy informacji przetworzonej, ograniczając się do ogólnych stwierdzeń o konieczności analiz elementów przelanych kwot i dokonanych potrąceń, zestawień, podliczeń wiążących się z intelektualnym zaangażowaniem pracowników oraz stwierdzając, iż nie posiada bazy której funkcjonalność umożliwiłaby proste wygenerowanie informacji. Zdaniem wnioskodawczyni bezpodstawnym jest zakwalifikowanie wnioskowanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej, a w konsekwencji bezzasadnym jest wezwanie do wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Wnioskodawczyni uznała również za niezasadne stanowisko organu, iż wnioskowana informacja w zakresie kwot nagród wypłaconych pracownikom niepełniącym funkcji publicznych nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji nie podlega udostępnieniu. Wnioskodawczyni wyraziła pogląd, że wynagrodzenia wszystkich pracowników PCUW należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. W konsekwencji, zdaniem A.D., wnioskowana i w tym zakresie informacja mieści się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wnioskowana informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w PCUW, a zatem jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W zakresie pkt 2 wniosku wnioskodawczyni wskazała, że zgadza się ze stanowiskiem organu, iż dane dotyczące przyznania konkretnych zapomóg określonym osobom nie są przedmiotem informacji publicznej, ale zdaniem wnioskodawczyni złożony przez nią wniosek nie obejmował takich danych w ramach pkt 2. Wnioskodawczyni stwierdziła, że przedmiotem wniosku w pkt 2 są należności, przedstawiane do potrącenia z wierzytelnościami z tytułu szeroko pojętych wynagrodzeń, i to bez wskazania ich tytułów, a jedynie kwot pomniejszających konkretne i wskazane wypłaty. Ponadto A.D. zgłosiła zastrzeżenia odnośnie udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 4 wniosku, podważając że nie jest to zestawienie kompletne. Wnioskodawczyni wyraziła podejrzenie, że zestawienie przedstawione jest niepełne. Następnie pismem z dnia 11 września 2025 r. Dyrektor PCUW, w odpowiedzi na pismo wnioskodawczyni A.D. z dnia 28 sierpnia 2025 r.: 1. w zakresie pkt 2 wniosku podtrzymał stanowisko, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej. 2. W zakresie pkt. 4 potwierdził, że przekazane dane są pełne, a zestawienie jest kompletne. 3. w zakresie pkt 1, w odniesieniu do osób niepełniących funkcji publicznych, podtrzymał stanowisko, że dane dotyczące przelanych kwot wynagrodzenia w poszczególnych miesiącach, za okres od 1 stycznia 2023 r. do dnia sporządzenia informacji, nie mogą być wygenerowane z systemu, gdyż wydruki z systemu zawierają kwoty finalne, tj. po dokonanych ewentualnych potrąceniach i z kwotami środków przelanych z ZFSS oraz jako nagrody. Natomiast informacja o potrąceniach oraz środkach z ZFSS nie stanowi informacji publicznej. Nie ma możliwości przekazania wygenerowanego systemu bankowego wydruku i należałoby sporządzić osobne zestawienia przelanych kwot z pominięciem wyżej wymienionych informacji, a to wymaga dodatkowej pracy i świadczy o konieczności przetwarzania informacji. Wydruki z rachunków głównego księgowego i dyrektora jednostki zawierają wszystkie te informacje, gdyż w odniesieniu do pracowników pełniących funkcje publiczne podlegają one przekazaniu w trybie dostępu do informacji publicznej w pełnym zakresie. Wobec powyższego organ podtrzymał wezwanie do wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w terminie 14 dni pod rygorem wydania negatywnej decyzji. W dniu 3 października 2025 r. wnioskodawczyni A.D., za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP PCUW, złożyła skargę na bezczynność Dyrektora PCUW w związku z nieudostępnieniem w części informacji publicznej żądanej pismem z dnia 17 czerwca 2025 r. Organ podkreślił, że w PCUW funkcje publiczne pełni tylko dyrektor oraz główny księgowy, bowiem tylko oni w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Nawet gdyby uznać, że inni pracownicy PCUW (poza dyrektorem i głównym księgowym) pełnią funkcje publiczne, to udostępnienie informacji o przyznanych im nagrodach (nawet po zanonimizowaniu) pozwoliłoby skarżącej na zidentyfikowanie tych pracowników z imienia i nazwiska. Informacja o wynagrodzeniu pracowników niepełniących funkcji publicznych, identyfikująca taką osobę z imienia i nazwiska, podlega ochronie ze względu na prywatność osoby. Nawet gdyby uznać, że informacja o wynagrodzeniach osób zatrudnionych w PCUW, które nie pełnią funkcji publicznych stanowi informację publiczną, to tego rodzaju informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Z tej przyczyny organ, pismem z dnia 31 lipca 2025 r. wezwał skarżącą, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. do wykazania, że za udostępnieniem żądanej informacji przemawia uzasadniony interes publiczny. W zakresie żądania z pkt 2 wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej organ, w piśmie z dnia 31 lipca 2025 r., wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej bowiem informacja o wysokości kwot potrącanych z wynagrodzenia pracownika z tytułu pożyczek z Międzyzakładowej Kasy Zapomogowo-Pożyczkowej i funduszu świadczeń socjalnych skutkować może pośrednio ujawnieniem wysokości przyznanych świadczeń. Korzystanie przez pracowników z funduszu świadczeń socjalnych pozostaje bez związku z wykonywaniem zadań publicznych. Także wysokość przyznanych świadczeń pozostaje w oderwaniu od aktywności zawodowej i nie jest też związana ze sposobem wywiązywania się przez pracownika z ciążących na nim obowiązków. Z tego względu dane dotyczące przyznanych pracownikom zapomóg z funduszu świadczeń socjalnych nie mają charakteru informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w ramach stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakresie pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ poinformował skarżącą, że nie jest możliwe przekazanie uzasadnienia do wypłaconych nagród i premii, gdyż nie były one sporządzane w formie pisemnej. Nadto uzasadnienie przyznania nagrody, niezależnie od tego, czy przybiera postać pisma (formalną), czy też ma charakter nieformalny (nieodzwierciedlony w formie pisemnej) wpisuje się w sferę uznaniową, dyskrecjonalną "szefa" danego zakładu - nieweryfikowalną w trybie u.d.i.p., lecz przy wykorzystaniu innych narzędzi prawnych, np. wynikających z prawa pracy. Zasadniczo, nie dotyczy ona bowiem sfery faktów, lecz motywacji, a więc jako taka - nie ma charakteru informacji publicznej. W zakresie pkt 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ udostępnił wnioskodawczyni żądane informacje publiczne. Wątpliwości skarżącej co do kompletności przekazanego zestawienia pozostają w opinii organu gołosłowne i nieuzasadnione. Tym samym organ nie pozostawał w bezczynności, a zatem skarga na bezczynność organu winna podlegać oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia.
Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do ww. przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na wstępie rozważań merytorycznych należy zauważyć, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika w pierwszym rzędzie z przepisów Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy. Problematyka dostępu do informacji publicznej na płaszczyźnie ustawowej została unormowana w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.
Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wskazuje rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.
Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2); wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4).
Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.
Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego złożono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
Działając w tak zakreślonych granicach prawnych i dokonując analizy całokształtu podjętych przez organ działań związanych z wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uznać należy, że skarga na bezczynność w chwili jej wniesienia była częściowo zasadna.
Nie budzi wątpliwości Sądu i nie jest kwestionowane w sprawie, że organ władzy publicznej tj. Dyrektor PCUW jako dyrektor jednostki organizacyjnej powiatu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie należało zatem ocenić, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną, a ponadto czy organ udzielił żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, czy też, jak zarzuca skarżąca, pozostawał w sprawie bezczynny.
Dokonując zatem kontroli legalności działań organu w tak zaznaczonych ramach wskazać należy, że skarżąca w pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej domagała się udostępnienia informacji, dotyczącej okresu od 1 stycznia 2023 r. do chwili sporządzania odpowiedzi, w zakresie wydruków z systemu bankowego potwierdzających wypłaty wszelkich płatności realizowanych przez PCUW na rzecz każdego z pracowników ze wskazaniem poszczególnych stanowisk – odrębnie dla każdego stanowiska - w szczególności wynagrodzeń ze wszystkimi ich elementami, dodatkami, nagród, premii, dodatków specjalnych, pożyczek, zapomóg, dofinansowań na rzecz pracownika i jakichkolwiek innych, w sposób nie budzący wątpliwości odnośnie zajmowanego stanowiska odbiorcy poszczególnych płatności i ich tytułów. Następnie pismem z dnia 26 czerwca 2025 r. organ wezwał skarżącą do doprecyzowania wniosku w sposób umożliwiający jego realizację. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca w piśmie z dnia 21 lipca 2025 r. wyjaśniła, że w ramach pkt 1 wniosku domaga się wskazania kwot przelanych na konta pracowników tytułem wynagrodzeń, nagród i wszelkich innych zrealizowanych płatności, "a nie zawierających odrębnych kwot z tytułu poszczególnych elementów wynagrodzenia", w sposób zanonimizowany, chronologicznie ze wskazaniem dat wypłat i ich tytułów. Wskazała jednocześnie, że zainicjowana korespondencja za pośrednictwem Poczty Polskiej jest akceptowalna i właściwa jako sposób doręczenia informacji publicznej objętej wnioskiem. W takim stanie faktycznym organ pismem z dnia 31 lipca 2025 r. udostępnił skarżącej wnioskowane informacje w sposób określony przez skarżącą pismem z dnia 21 lipca 2025 r. w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne w PCUW w W. tj. kierownika jednostki i głównego księgowego. W zakresie żądania dotyczącego osób niepełniących funkcji publicznych organ wezwał stronę do wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Jednocześnie poinformował, że informacja w zakresie kwot nagród wypłaconych pracownikom niepełniącym funkcji publicznej nie stanowi informacji publicznej. W treści złożonej do Sądu skargi skarżąca zaskarżyła bezczynność organu wobec nieudostępnienia informacji stanowiącej przedmiot jej wniosku w zakresie pkt 1 wniosku – podmiotowo w odniesieniu do stanowisk pracy w PCUW z wyłączeniem stanowiska: dyrektora i głównego księgowego (z uwagi na udostępnienie wynagrodzeń tych dwóch stanowisk przez organ, choć z uchybieniem terminu) oraz przedmiotowo w odniesieniu do wszelkich wypłat środków publicznych, z wyłączeniem ewentualnych świadczeń wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego osoby na danym stanowisku. W ocenie Sądu złożona skarga dotycząca pkt 1 wniosku jest zasadna. Bezspornie bowiem w rozpoznawanej sprawie organ udostępnił żądaną informację jedynie w zakresie osób pełniących funkcje publiczne w organie tj. głównego księgowego i kierownika jednostki (dyrektora). Natomiast w odniesieniu do innych osób organ wezwał skarżącą do wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, uznając żądaną w tym zakresie informację za przetworzoną. Abstrahując od dokonanej przez organ oceny charakteru informacji stwierdzić należy, że organ pozostaje w powyższym zakresie bezczynny, bowiem po upływie terminu wyznaczonego na wykazanie przez skarżącą istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, nie wydał decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani też nie udostępnił żądanej informacji. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak natomiast wykazania przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czy to z uwagi na brak udzielenia odpowiedzi na wezwanie do wykazania czy też w sytuacji, gdy udzielona odpowiedź nie wskazuje na wystąpienie takiego interesu jest brakiem merytorycznym, tzn. uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku. W orzecznictwie podnosi się, że niewskazanie okoliczności, które potwierdziłyby istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji, może być uzasadnioną podstawą do wykazania przez organ braku takiego interesu tylko w drodze decyzji (por. wyrok NSA z 24.05.2024 r., sygn. III OSK 1408/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem organ mimo upływu zakreślonego terminu nie zareagował na brak wykazania przez skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, to należy stwierdzić, że pozostaje w sprawie bezczynny. Jeżeli bowiem żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności, gdy posiadając żądaną informację nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 26.08.2025 r. sygn. III OSK 218/25, wyrok NSA z 27.05.2025 r. sygn. III OSK 1298/24, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wspomnieć przy tym na marginesie należy, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych sąd administracyjny w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do oceny prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, gdyż ocena ta przeprowadzana jest dopiero w sprawie wszczętej skargą na decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji (por. wyrok NSA z 9.11.2021 r. sygn. III OSK 4287/21; wyrok NSA z 9.11.2021 r. sygn. III OSK 4068/21, wyrok WSA w Łodzi z 14.03.2023 r. sygn. II SAB/Łd 124/22).
Ponadto, sąd nie podziela stanowiska organu, zgodnie z którym wnioskowana informacja w zakresie kwot nagród wypłaconych pracownikom niepełniącym funkcji publicznych nie stanowi informacji publicznej. Podkreślenia bowiem wymaga, że wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym również nagrodami) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm.). Wynagrodzenia pracowników jednostki organizacyjnej powiatu należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się z wydatkowaniem środków publicznych. Wnioskowana przez skarżącą informacja stanowi zatem informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w tej jednostce. Tym samym jest to więc informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 1577/19; z 14 lutego 2020 r. sygn. I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 240/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie organ niezasadnie zatem uznał, że informacja dotycząca wypłaconych nagród pracownikom niepełniącym funkcji publicznej, nie stanowi informacji publicznej, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia 31 lipca 2025 r. W tym zakresie wniosek nie został rozpoznany zgodnie z ustawą, bowiem organ ani nie udostępnił skarżącej żądanej informacji, jak i nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie (por. wyrok NSA z 26.08.2025 r. sygn. III OSK 218/25, wyrok NSA z 27.05.2025 r. sygn. III OSK 1298/24, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki stan rzeczy uzasadniał uwzględnienie skargi na bezczynność organu w opisanym zakresie i zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku strony. Wobec tego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2025 r. w zakresie pkt 1 w odniesieniu do osób niepełniących funkcji publicznych - w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził w powyższym zakresie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bezczynność organu (pkt 2 sentencji wyroku).
W dalszej kolejności wskazać należy, że skarżąca w pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej domagała się udostępnienia informacji w postaci zestawienia wszelkich potrąceń i ich kwot, dokonywanych w tym okresie z wierzytelnościami pracowników, w konsekwencji pomniejszającymi wpłacane na ich konta należności ujęte w wydrukach o których mowa w pkt 1 wniosku, w sposób nie budzący wątpliwości pracowników na jakich stanowiskach dotyczą i z którymi wierzytelnościami są potrącane, w szczególności pożyczek z kasy zapomogowo - pożyczkowej i funduszu socjalnego, zaciągniętych i spłacanych przez potrącenie raty z ich wierzytelnościami. Zdaniem organu administracji wyrażonym w piśmie z dnia 31 lipca 2025 r., wspomniane dane nie stanowią informacji publicznej. Z tym stanowiskiem organu nie zgodziła się jednak skarżąca. Podobnie Sąd nie może zaakceptować tak dokonanej oceny żądanej informacji. Udzielenie bowiem informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej stanowi co do zasady informację publiczną, choć nie zawsze będzie to oznaczało konieczności ujawnienia rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składać się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki, np. o charakterze pomocy socjalnej, mogą być taką ochroną objęte. Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby organ winien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy (por. wyrok NSA z 5.07.2017 r. sygn. I OSK 2559/15, wyrok NSA z 18.02.2015 r. sygn. I OSK 796/14, wyrok NSA z 30.09.2015 r. sygn. I OSK 1853/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak wobec dokonania przez organ błędnej oceny charakteru wnioskowanej informacji, wniosek skarżącej w zakresie pkt 2 nie został rozpoznany zgodnie z ustawą, bowiem organ ani nie udostępnił żądanej informacji, jak i nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Taki stan rzeczy uzasadniał uwzględnienie skargi na bezczynność organu w opisanym zakresie i zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku strony. Wobec tego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2025 r. w zakresie jego pkt 2 w całości - w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził w powyższym zakresie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bezczynność organu (pkt 2 sentencji wyroku).
Następnie wskazać należy, że skarżąca w pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej domagała się udostępnienia informacji w postaci uzasadnienia każdej nagrody, premii, dodatków i wszelkich dodatkowych wypłat ponad wynagrodzenie wynikające z umowy o pracę, wypłacone we wskazanym okresie pracownikom PCUW poprzez wykazanie stanowisk gratyfikowanych, a także uzasadnienie ich wysokości, w szczególności nagród, wobec pozostałych pracowników uhonorowanych inną kwotą bądź żadną, a także uzasadnienie pominięcia niektórych pracowników przy przyznawaniu tego rodzaju gratyfikacji innym pracownikom, w sposób nie budzący wątpliwości pracowników na jakich stanowiskach i której wypłaty dotyczy konkretne uzasadnienie. W odpowiedzi na powyższe żądanie organ poinformował, że nie jest możliwe przekazanie uzasadnienia do wypłaconych nagród i premii, gdyż nie były one sporządzone w formie pisemnej. Skarżąca w treści skargi zarzuciła z kolei, że organ pozostaje bezczynny w zakresie pkt 3 wniosku w odniesieniu do uzasadnienia przyznania i uzasadnienia wysokości przyznania innych niż nagrody i premie dodatków i wszelkich dodatkowych wypłat ponad wynagrodzenie wynikające z umowy o pracę, jak na przykład dodatki specjalne, których fakt wypłaty potwierdził organ w przesłanym załączniku do swego pisma z dnia 31 lipca 2025 r. Odnosząc się do tak ustalonego stanu faktycznego stwierdzić należy, że skarga w zakresie pkt 3 wniosku jest zasadna, bowiem w istocie słusznie dostrzegła skarżąca, że organ w ogóle nie wypowiedział się co do tej części pytania, która dotyczyła uzasadnienia innych niż nagrody i premie dodatkowych wypłat innych niż wynagrodzenie wypłaconych we wskazanym we wniosku okresie. Wobec braku informacji czy oprócz wypłaconych wynagrodzeń, nagród i premii, były wypłacane również inne dodatkowe wypłaty, uznać należy, że odpowiedź na wniosek skarżącej w powyższym zakresie może być niepełna. Tymczasem jeżeli żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela informacji niepełnej lub wymijającej (por. wyrok NSA z 26.08.2025 r. sygn. III OSK 218/25, wyrok NSA z 27.05.2025 r. sygn. III OSK 1298/24, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki stan rzeczy uzasadniał uwzględnienie skargi na bezczynność organu w opisanym zakresie i zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku strony. Wobec tego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2025 r. w zakresie pkt 3 w odniesieniu do innych niż nagrody i premie wypłat pracownikom ponad wynagrodzenie wynikające z umowy o pracę – w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził w powyższym zakresie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bezczynność organu (pkt 2 sentencji wyroku).
W dalszej kolejności wskazać należy, że skarżąca w pkt 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej domagała się udostępnienia informacji w postaci kompletnego zestawienia faktur wystawionych przez podmioty prowadzące indywidualne działalności gospodarcze zawierające w swej nazwie nazwiska tożsame z nazwiskami pracowników PCUW, bo przez nich bądź ich małżonków prowadzone, realizujących wszelkie usługi czy dostawy dla PCUW i podmiotów obsługiwanych przez PCUW zgodnie z jego statutem, wraz z umowami regulującymi przedmiot zleceń potwierdzonych niniejszymi fakturami w odniesieniu do usług i zakupów dla PCUW, a przede wszystkim wykazanie dokumentacji z wyboru tych kontrahentów z zachowaniem podstawowych zasad ustawy o finansach publicznych w szczególności: jawności, rzetelności, gospodarności i innych zasad wydatkowania środków publicznych. W odpowiedzi na powyższe żądanie organ przesłał skarżącej informację, że na PCUW w W. została wystawiona jedna faktura VAT, a ponadto przekazał uzasadnienie wyboru kontrahenta. Natomiast w zakresie faktur wystawionych na jednostki obsługiwane przez PCUW przesłał kompletne zestawienie
faktur i poinformował, że PCUW nie dysponuje dokumentacją z przebiegu postępowań o zamówienia publiczne, gdyż o wyborze kontrahenta decydował samodzielnie kierownik danej jednostki. Wobec powyższych okoliczności sprawy Sąd uznał, że skarga w zakresie pkt 4 wniosku nie jest zasadna. Organ w odpowiedzi na pkt 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej przekazał bowiem żądane zestawienie faktur wystawionych na jednostki obsługiwane przez PCUW w W., w tym jednej faktury wystawionej na PCUW w W. wraz z uzasadnieniem wyboru kontrahenta. Organ uczynił wobec tego zadość żądaniu zawartemu w pkt 4 wniosku skarżącej udostępniając dokumenty, które pozostawały w jego dyspozycji. Ponadto organ poinformował, że nie dysponuje dokumentacją z przebiegu postępowań o zamówienia publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że jeżeli podmiot nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku, by nie pozostawać w stanie bezczynności, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA z 12 grudnia 2017 r. sygn. II SAB/Sz 154/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ, po doprecyzowaniu wniosku przez skarżącą pismem z dnia 21 lipca 2025 r., poinformował skarżącą pismem z dnia 31 lipca 2025 r., że żądanej informacji nie posiada. Tym samym w zakresie pkt 4 wniosku z dnia 17 czerwca 2025 r. na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał bezczynny. Wobec tego skarga w powyższym zakresie jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd orzekł ponadto w pkt 3 sentencji wyroku o oddaleniu skargi w zakresie żądania stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny.
W tym miejscu wskazać należy, że ustawodawca nie określił w przepisach p.p.s.a. dokładnych kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie danego stanu jako rażącego naruszenia prawa. Z tej też przyczyny sąd orzekający musi ocenić daną sprawę, przy czym ta ocena nie ma sztywnych ram i winna opierać się na analizie wszystkich okoliczności danej sprawy oraz na zasadach doświadczenia życiowego i zawodowego. Uznanie bezczynności za rażące naruszenie prawa jest uzasadnione, gdy jest ona oczywista, uporczywa i niezgodna z zasadami demokratycznego państwa prawa. Może to być również skutkiem unikania podjęcia decyzji przez organ lub lekceważenia praw strony (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. II SAB/Gd 107/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy przyczyna zwłoki leży po stronie organu. Sąd uznał, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, ponieważ organ podejmował czynności celem terminowego załatwienia sprawy i choć w niepełnym zakresie, to finalnie udzielił informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. od momentu doprecyzowania wniosku przez skarżącą, a ponadto w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. od dnia złożenia wniosku. Nieudzielenie informacji w zakresie pkt 1 w odniesieniu do pracowników niepełniących funkcji publicznej oraz w zakresie pkt 2 wniosku wynikało natomiast z błędnego przekonania organu co do charakteru żądanej informacji. Sąd nie dostrzegł zatem jakichkolwiek przesłanek wskazujących na to, że bezczynność organu (w zakresie części wniosku) była wynikiem złej woli organu lub celowego zaniechania. Wobec tego zdaniem Sądu należy uznać, że stwierdzona przez Sąd bezczynność organu w tej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wniosek w przedmiocie wymierzenia grzywny został zawarty w złożonej do sądu skardze. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją ("sąd może"), nie będąc związanym wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., pomimo stwierdzenia bezczynności w określonym wyżej zakresie. Należy zauważyć, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynności organu miała postać kwalifikowaną, ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z kwalifikowanym przypadkiem bezczynności. Co więcej, podejmowane przez organ działania związane z udzieleniem odpowiedzi na wniosek skarżącej były podejmowane na bieżąco. Natomiast kwestia opóźnienia w udzieleniu skarżącej odpowiedzi na wniosek skarżącej wynikała z konieczności doprecyzowania wniosku i z całą pewnością nie uzasadnia nałożenia na organ grzywny. Z tego względu Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na wymierzeniu organowi grzywny nie jest uzasadnione.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
dc