II SAB/Łd 148/22

II SAB/Łd 148/22 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Tomasz Furmanek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101 ust. 1, art. 101a ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1420
art. 95 ust. 1, art. 96
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 4 i 7-9, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1, art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Furmanek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. i B. G. na bezczynność Rady Gminy Brzeźnio w sprawie wpisania do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokumentacji geologicznej złoża piasku postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 23 sierpnia 2022 r., pod poz. [...]. 3. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego B. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 23 sierpnia 2022 r., pod poz. [...].
Uzasadnienie
II SAB/ŁD 148/22
UZASADNIENIE
Pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r., A sp. z o.o. z siedzibą w O. i B. G. (dalej: strona skarżąca) wskazując na art. 51 w zw. art. 55 § 2 (współuczestnictwo) i art. 3 § 2 pkt 4 oraz z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm., dalej – p.p.s.a.) w związku z art. 101a § 1 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm. – u.s.g.) zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Rady Gminy Brzeźnio polegającą na niezastosowaniu się do obowiązku określonego w art. 95 ust. 2 art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 – dalej p.g.g.), to jest wprowadzenia w terminie dwóch lat do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego w dniu 24 października 2017 r. dokumentacji geologicznej złoża piasku "Stefanów Ruszkowski I".
Z uwagi na ignorowanie przez organ gminy obowiązków nakazanych ww. ustawą, co jest – w ocenie strony skarżącej - rażącym naruszeniem prawa nie tylko przez organ kolegialny, ale także przez osoby sprawujące funkcje kierownicze w tym organie, wniesiono o:
1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - o zobowiązanie organu do wykonania nakazanych prawem czynności poprzez uwzględnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ww. złoża,
2. alternatywnie - na podstawie art. 101a ust. u.s.g. w związku z art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g. - o nakazanie wydania uczestnikowi (Wojewodzie Łódzkiemu) zarządzenia zastępczego i wpisania przedmiotowego złoża do ww. studium na koszt gminy,
3. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,
4. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
5. na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a . zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Brzezino podniósł, że skarga winna podlegać oddaleniu z tego powodu, iż przepisy p.g.g. przewidują szczególną procedurę w przypadku bezczynności organu gminy właściwego do wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszaru udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszaru udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla. Powołując się art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g. wskazano, że zarządzenie zastępcze Wojewody zastępuje stosowny akt, jaki organ jednostki samorządu terytorialnego powinien podjąć. W ocenie organu przewidziana w art. 101a u.s.g. skarga na niewykonanie czynności nakazanych prawem nie obejmuje bezczynności prawodawczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy administracyjne są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych to jest spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Jednocześnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawodawca zastrzegł, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) 1postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Jak stanowi art. 101a ust. 1 tej ustawy - przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (ust 2).
Natomiast bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność to stan, w którym organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może ona dotyczyć innych czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2001 r. (sygn. akt IV SA 961/99, LEX nr 78938) - w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracji w terminie określonym w k.p.a., lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej - kontrola Sądu Administracyjnego sprowadza się więc przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie prawodawca nie dopuścił możliwości wniesienia skargi na bezczynność w przypadkach, w których właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego (bądź organy administracji rządowej) wydają akty prawa miejscowego lub inne akty (uchwały, zarządzenia), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.
Strona skarżąca swoje żądanie ujawnienia w studium dokumentacji geologicznej złoża piasku wywodzi z art. 95 p.g.g.
Zgodnie z art. 95 ust. 1 tej ustawy - udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.
W terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust 2). Zgodnie z treścią art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.
Natomiast w myśli art. 96 p.g.g. Wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny albo obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Podkreślenia wymaga, że nie jest to akt prawa miejscowego – studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy. Jeżeli studium nie wskazuje obszarów udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla lub złóż kopalin, to "wprowadzenie do studium" polega na dokonaniu w nim stosownych zmian polegających na ich wykazaniu. Jak wskazuje H. Schwarz (Prawo geologiczne i górnicze, t. 1, Wrocław 2012, s. 490), realizacji powyższego obowiązku służyć ma doręczanie wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) przez organy administracji geologicznej wydawanych przez nie decyzji o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej (lub odmowie zatwierdzenia), co reguluje art. 94 ust. 1 pkt 1 p.g.g. Dzięki temu gminy pozyskują informacje o udokumentowaniu złóż kopalin i rozpoczęciu biegu dwuletniego okresu na wprowadzenie złóż do studiów uwarunkowań.
Konstrukcja regulacji art. 95 i 96 u.g.g. nie budzi nasuwa problemów interpretacyjnych - bezczynność rady gminy we wprowadzeniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszaru udokumentowanego złoża kopaliny albo obszaru udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla skutkuje wydaniem przez wojewodę zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie.
Nie ulega wątpliwości, że niniejszej sprawie Rada Miejska Brzeźnio nie wprowadziła w terminie 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej udokumentowanego złoża kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dokumentacja geologiczna dla złoża "Stefanów Ruszkowski Iw, została przyjęta 24 października 2017 r. W związku z powyższym organom gminy termin na wprowadzenie ww. udokumentowanego złoża kopalin minął 24 października 2019 r.
Z akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z 14 lipca 2022 r., na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g. w związku z art. 98a u.s.g. Wojewoda Łódzki zawiadomił o wszczęciu procedury zmierzającej do wydania zarządzenia zastępczego dotyczącego wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XX/133/2000 Rady Gminy Brzeźnio z 19 grudnia 2000 r., wraz ze zmianami dokonanymi uchwałami: XXX/219/2002 Rady Gminy Brzeźnio z dnia 16 kwietnia 2002 r, XXVIII/179/2005 Rady Gminy Brzeźnio z dnia 29 grudnia 2005 r., XXIV/143/12 Rady Gminy Brzeźnio z dnia 18 grudnia 2012 r. oraz XXXII/184/2017 Rady Gminy Brzeźnio z dnia 25 maja 2017 r.
W uzasadnieniu tego zawiadomienia Wojewoda wyjaśnił, że po dokonaniu przez organ wstępnej analizy obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeźnio stwierdzono, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeźnio nie ujawniono wszystkich aktualnych obszarów udokumentowanych złóż kopalin. Jednocześnie do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek w sprawie wprowadzenia do ww. Studium obszaru udokumentowanego złoża kopalin.
Mając powyższe na uwadze Wojewoda Łódzki wystąpił z wnioskiem o udostępnienie dokumentacji geologicznej, umożliwiającej jednoznaczne określenie granic obszarów udokumentowanych na terenie gminy Brzeźnio złóż kopalin, do Ministra Klimatu i Środowiska za pośrednictwem Państwowego Instytutu Geologicznego, Marszałka Województwa Łódzkiego oraz Starosty Sieradzkiego, będących, zgodnie z art. 161 ww. p.g.g., organami administracji geologicznej.
W odpowiedzi dokumentacja została przesłana przez Dyrektora Departamentu Geodezji, Kartografii i Geologii Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego - Geodeta Województwa Łódzkiego, działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Łódzkiego, przy piśmie z 6 czerwca 2022 r.
Ponadto w piśmie otrzymanym od Geologa Powiatowego Starostwa Powiatu Sieradzkiego, działającego z upoważnienia Starosty Sieradzkiego, z 1 czerwca 2022 r. wskazano, że Starosta jako organ administracji geologicznej, nie posiada dokumentacji geologicznej dla złóż z terenu gminy Brzeźnio. Natomiast w piśmie z Państwowego Instytutu Geologicznego Państwowego Instytutu Badawczego z 5 lipca 2022 r. wyjaśniono, że w granicach gminy Brzeźnio nie znajdują się udokumentowane złoża kopalin będące w gestii ministra właściwego do spraw środowiska.
Po przeanalizowaniu przekazanych dokumentacji geologicznych organ nadzoru stwierdził, że do obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeźnio nie wprowadzono jednego obszaru udokumentowanego złoża kopalin, dla którego upłynął ustawowy termin na ujawnienie w ww. dokumencie, tj.: złoża "Stefanów Ruszkowski I".
Biorąc powyższe pod uwagę, organ podjął decyzję o wszczęciu procedury zmierzającej do wprowadzenia ww. obszaru udokumentowanego złoża kopaliny poprzez wydanie zarządzenia zastępczego wojewody.
Sąd podkreśla, ze zarządzenie zastępcze jest szczególnym aktem nadzoru (niebędącym decyzją administracyjną) polegającym na tym, że zastępuje ono, w przypadku bezczynności organu gminy, stosowny akt, jaki organ ten powinien podjąć. Nie mają do niego zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazuje A. Matan, "zarządzenie zastępcze ma w zasadzie znamiona aktu deklaratoryjnego, nie tworzy ono nowego stanu prawnego, jedynie stwierdza zaistnienie takiego stanu prawnego w związku z realizacją pewnego stanu faktycznego określonego w hipotezie normy prawnej, której dyspozycja skutki takie z owym stanem faktycznym wiąże" [A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, s. 956].
Równocześnie zauważyć należy, że w przypadkach gdy ustawodawca dostrzega potrzebę ingerencji w bezczynność organu gminy, wyraźnie taką ingerencję dopuszcza, nie pozostawia więc tego ewentualnemu zastosowaniu art. 101a u.s.g. Nie jest dopuszczalne oparcie skargi na bezczynność na podstawie art. 101a u.s.g., jeśli przepisy prawa w sposób wyczerpujący regulują stan bezczynności w określonej sprawie (A. Matan – komentarz do art. 101a u.s.g [w:] Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III).
Taka właśnie ingerencję organu nadzoru ustawodawca dopuszcza w regulacjach p.g.g. Warunkiem wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego – art. 96 ust. 1 p.g.g., wywołującego takie skutki prawne jak studium uchwalone przez gminę (ust. 2), jest bezskuteczny upływ dwuletniego lub sześciomiesięcznego terminu określonego w art. 95 ust. 2 i 3 p.g.g. Bezskuteczność występuje wtedy, gdy rada nie przerwała swojej bezczynności i nie podjęła uchwały w przedmiocie wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny albo obszaru udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla lub udokumentowanego złoża węglowodorów do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Koszty zmiany studium powstałe na skutek wydania zarządzenia zastępczego obciążają gminę (ust. 3).
Innymi słowy to Rada Gminy - na skutek swojej bezczynności - niejako "przerzuciła" swój obowiązek na Wojewodę. Dopiero zarządzenie zastępcze wojewody będzie aktem nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a..
Na marginesie niniejszych rozważań (mając na uwadze o co wnosi strona skarżąca) trzeba jednoczenie podkreślić, że nie istnieje żaden przepis prawa, który uprawniałby jakikolwiek podmiot do żądania wydania zarządzenia zastępczego o którym mowa w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy p.g.g. i jednocześnie rodziłby po stronie wojewody obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego takim zarządzeniem. Kompetencja wojewody w tym zakresie aktualizuje się bowiem po dokonaniu przez organ nadzoru analizy okoliczności faktycznych i prawnych danej przez sprawy i uznanie zaistnienia materialnoprawnych przesłanek do wydania zarządzenia zastępczego (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 112/18, postanowienie WSA w Łodzi z 4 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 153/17). Tak jak już wcześniej wspomniano zarządzenie zastępcze jest szczególnym środkiem nadzoru, sprawowanego nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Jego zastosowanie, wywołane brakiem reakcji na wezwanie do wpisania złoża kopalnianego do studium, oznacza zastąpienie uchwały organu stopnia podstawowego. Jest to rodzaj aktu nadzoru, wymieniony w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. a ustawodawca nie odwołał się do tego punktu, formułując w punkcie 8 i 9 uprawnienie sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność. Konsekwentnie w art. 149 § 1 p.p.s.a. ustawodawca, określając kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność, odwołuje się do skarg na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy.
Tym samym prawidłowe jest stanowisko Rady Gminy Brzezino, zgodnie którym przepisy p.g.g. przewidują szczególną procedurę w przypadku bezczynności organu gminy właściwego do wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszaru udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszaru udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla.
Podsumowując ponownie należy uwypuklić, ze z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z 4 września 2012 r., II GSK 1324/12; z 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10). Tym samym dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi ponieważ postępowanie poprzedzające wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego w przedmiocie wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszaru udokumentowanego złoża kopaliny nie materializuje się w żadnej z form władczego rozstrzygnięcia organu administracji wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a tylko w stosunku do takich rozstrzygnięć dopuszczalna jest skarga na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) Nie jest to również rodzaj postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.
Argumentacja strony, zgodnie z którą wprowadzenie uchwałą gminy do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszaru udokumentowanego złoża kopaliny to akt lub czynność z zakresu administracji, podlegające kognicji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, jest w ocenie Sądu, błędna. W doktrynie nie budzi wątpliwości, że akt lub czynność z zakresu administracji, podlegające kognicji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powinny być podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych (por. szerzej R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności, s. 43 i 44). Zauważalne jest bowiem, że ustawodawca dokonał ścisłego rozgraniczenia aktów, które mają charakter indywidualny, od tych o generalnym charakterze (zaskarżanych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5–7 p.p.s.a.).
Z tych względów skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
a.bł.