II SAB/Łd 141/25

II SAB/Łd 141/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1234
art. 9s ust. 9, art. 9s ust. 10a
Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12, art. 35 par. 4, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1935
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Dnia 7 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2025 roku sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu szkód trwałych w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości 1. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. zobowiązuje organ do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia 15 lipca 2025 r. "C." Sp. z o.o. z/s w Ł., reprezentowana przez radcę prawnego D. F., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu szkód trwałych, w tym zmniejszenia wartości nieruchomości o numerze działki [...], położonej w obrębie [...], w Ł., w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z niej.
1. Strona wniosła o:
1) zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania należnego stronie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,
2) stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa,
3) zasądzenie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł,
4) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
2. Jednocześnie strona oświadczyła, że w dniu 2 maja 2025 r. wniosła ponaglenie do Ministra Rozwoju i Technologii, który w dniu 24 czerwca 2025 r. wydał postanowienie w sprawie, stwierdzające niedopuszczenie się przez Wojewodę Łódzkiego bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania.
3. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że skarga związana jest z opieszałością organu w wydaniu decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania z tytułu szkód trwałych, w tym zmniejszenia wartości nieruchomości o numerze działki [...], położonej w obrębie [...], w Ł., w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z niej.
4. W dniu 28 sierpnia 2019 r. została wydana decyzja nr 7/2019 o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, w wyniku której nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...] została objęta ograniczeniami wynikającymi z art. 9s ust. 9 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.
5. Zgodnie z art. 9s ust. 10a ustawy decyzja w przedmiocie odszkodowania winna zapaść w terminie nie dłuższym niż 180 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna.
6. Decyzja lokalizacyjna uzyskała walor ostateczności w dniu 29 maja 2020 r., a wobec tego decyzja ustalająca wysokość odszkodowania związanego z ograniczeniami obciążającymi nieruchomość winna zostać wydana najpóźniej w terminie do dnia 25 listopada 2020 r. Tymczasem, Wojewoda Łódzki wydał nieprawomocną, nieostateczną, a dodatkowo błędną decyzję dopiero w dniu 28 października 2022 r., po upływie ponad 800 dni (ponad 2 lata) od daty wydania ostatecznej decyzji lokalizacyjnej.
7. Decyzja z dnia 28 października 2022 r. została uchylona decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 grudnia 2023 r.
8. Pomimo upływu kolejnych 19 miesięcy od daty uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, decyzja ustalająca odszkodowanie nie zapadła, a w sprawie nie przeprowadzono ostatecznie żadnego dowodu, ani nie podjęto żadnej relewantnej z punktu widzenia zakończenia postępowania czynności. W tym okresie termin załatwienia sprawy był wielokrotnie przedłużany, z niezmiennym powoływaniem się na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o nowy operat szacunkowy. Nie jest przy tym wiadome, kiedy organ zlecił wykonanie nowego operatu oraz czy i jakie środki dyscyplinujące były wobec biegłych stosowane, a także jak długi okres upłynie od daty wpływu operatu szacunkowego do organu do czasu jego włączenia w poczet materiału dowodowego i umożliwienia stronom zapoznania się z jego treścią oraz zgłoszenia ewentualnych uwag, a finalnie, kiedy zapadnie ostateczna decyzja w sprawie.
9. Bezskuteczny upływ prawie 5 lat od daty uzyskania przez decyzję lokalizacyjną waloru ostateczności pozostaje w zdecydowanej sprzeczności z realizacją zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a., lecz także godzi w zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasadę budzenia zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).
10. W ocenie strony opieszałość organu w prowadzeniu niniejszego postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. Suma nieprawidłowych działań organu, skutkująca wieloletnim prowadzeniem postępowania, które winno się zakończyć w terminie 180 dni, nie może zostać zaakceptowana. Organ już na pierwszym etapie postępowania (do czasu wydania pierwszej decyzji) nie sprawował należytego nadzoru nad przebiegiem tego postępowania i wydał decyzję w sprawie przekraczając ustawowy termin ponad czterokrotnie. Co przy tym istotne organ, nie pochylając się dostatecznie nad wydaną w sprawie na pierwszym etapie jej rozpoznawania opinią biegłego, pomimo szeregu uwag zgłaszanych do operatu przez stronę, bezkrytycznie przyjął ten operat jako zasadny i na jego podstawie wydał rażąco niesprawiedliwą decyzję o przyznaniu odszkodowania w wysokości 0,00 zł.
11. Decyzja ta została następnie uchylona przez organ II instancji. Należy zatem stwierdzić, że nie dość, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nie wydał decyzji w ustawowo określonym terminie, a dopiero po jego pięciokrotnym przekroczeniu, to jeszcze nie podjął właściwych działań merytorycznych zmierzających do krytycznej oceny sporządzonego w sprawie operatu. Opisane działania, zmuszające stronę skarżącą do wniesienia odwołania od decyzji, skutkowały kolejnym przedłużeniem postępowania wskutek konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego rażąco niesprawiedliwej decyzji organu.
12. Strona wskazała ponadto, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewoda Łódzki ponawia nieprawidłowości z zakresu nadzoru nad postępowaniem. Pomimo upływu dwóch miesięcy od wpływu operatu do organu, w dalszym ciągu nie zostało wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie włączenia operatu w poczet materiału dowodowego i umożliwienia stronom postępowania wypowiedzenia się co do jego treści. Postępowanie w sprawie było przedłużane wielokrotnie, na każdym jego etapie, niewłaściwie planowano czynności podejmowane w toku postępowania oraz nie egzekwowano respektowania wyznaczanych terminów przez jego uczestników. Organ co prawda formalnie wyznacza cyklicznie kolejne terminy załatwienia sprawy, lecz faktycznie, w toku 5 lat prowadzenia postępowania, podjął niewiele prawnie relewantnych czynności, które zmierzałyby do ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie. W ocenie strony skarżącej, jedynie zdyscyplinowanie organu przez Sąd może wpłynąć na nieprzewlekanie postępowań zarówno w sprawie objętej skargą.
2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.
1. Organ wyjaśnił, że decyzją Wojewody Łódzkiego nr 7/2019 z dnia 28 sierpnia 2019 r. znak: GPB.I.747.2.2019.MM, o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, nieruchomość położona w obrębie [...] m. Ł., województwie łódzkim, oznaczona jako działka numer [...] na powierzchni 0,4741 ha, została przeznaczona na realizację inwestycji pn.: "[...] Węzła Kolejowego ([...]), etap [...], odcinek Ł. [...] – Ł. [...]/Ł. [...]" - polegającej na budowie odcinka linii kolejowej nr [...] i [...] [...] Węzła Kolejowego wraz z komorą demontażową przy stacji Ł. [...] w rejonie ul. [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
2. Decyzja stała się ostateczna w dniu 29 maja 2020 r., tj. z dniem wydania przez Ministra Rozwoju decyzji znak: DLI - III.7620.17.2019.KM utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego nr 7/2019. W dacie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, ujawnionym właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa-Prezydent Miasta Łodzi, jako organ reprezentujący w udziale 9178/9525 oraz Gmina Miasto Ł. w udziale 347/9525, w użytkowaniu wieczystym "C." Sp. z o. o. w likwidacji.
3. Zgodnie z art. 9s ust. 10a ustawy o transporcie kolejowym wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 9, ustala wojewoda, w drodze decyzji, w terminie nie dłuższym niż 180 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna.
4. O wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr [...] strony postępowania zostały zawiadomione pismem z 23 października 2019 r., uzupełnionym pismem z 10 marca 2021 r.
5. Organ podkreślił, że w czasie trwania postępowania zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 491) w okresie od 20 marca 2020 r. do 15 maja 2022 r. obowiązywał w Polsce stan epidemii COVID-19. Szczególnie w początkowych miesiącach epidemii trwały prace nad przystosowaniem urzędów do pracy zdalnej w celu bieżącej realizacji zadań oraz wprowadzeniu procedur mających na celu zachowanie wymogów bezpieczeństwa nałożonych na obywateli w związku z epidemią. Stan epidemii znacznie ograniczył wykonywanie zawodu m.in. rzeczoznawcom majątkowym, w szczególności w kontekście możliwości dokonywania oględzin nieruchomości oraz utrudnionego dostępu do dokumentów oraz informacji niezbędnych w procesie szacowania nieruchomości.
6. Ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 poz. 374) uregulowano m.in. kwestie dotyczące biegu terminów prawa administracyjnego. Ustawa weszła w życie 8 marca 2020 r. i przewidywała w swoich założeniach zawieszenie terminów zarówno w postępowaniach przed sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi, jak i przed organami administracji publicznej.
7. Niemniej jednak we wskazanym okresie wyznaczano bez zbędnej zwłoki terminy zakończenia spraw, a działania były podejmowane w sprawach w wyznaczonych uprzednio terminach, o czym każdorazowo informowano strony postępowania.
8. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 25 maja 2020 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty wymagane przepisami prawa, w tym o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 28 lutego 2021 r.
9. W dniu 3 września 2020 r. wystąpił do P. S.A. [...] do wskazania terminu rozpoczęcia i zakończenia prac między innymi na przedmiotowej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji kolejowej oraz do przesłania protokołów wejścia i zejścia inwestora z przedmiotowej części nieruchomości.
10. Pismem z dnia 27 listopada 2020 r. radca prawny B.D. (pełnomocnik strony skarżącej) wystąpił z wnioskiem o udzielnie informacji w sprawie stanu sprawy.
11. W piśmie z dnia 5 stycznia 2021 r. Wojewoda Łódzki udzielił szczegółowych wyjaśnień w zakresie pisma pełnomocnika strony skarżącej.
12. Z kolei pismem z dnia 24 lutego 2021 r., ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty wymagane przepisami prawa, w tym o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, Wojewoda Łódzki wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2021 r.
13. Postanowieniem z 16 marca 2021 r. Wojewoda Łódzki powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego M.R. do sporządzenia opinii, w formie operatu szacunkowego, określającej wartość odszkodowania.
14. Pismem z dnia 16 marca 2021 r. skierowanym do Wojewody Łódzkiego powołani w sprawach jako biegli rzeczoznawcy majątkowi wskazali na szereg wątpliwości występujących w związku z tematyką wycen na potrzeby ustalenia odszkodowań z tytułu ograniczeń tunelowych, jednocześnie wskazując, że bez wyjaśnienia zgłoszonych wątpliwości sporządzenie wycen nie będzie możliwe. Biegli wskazali w szczególności na brak metodologii w zakresie wyceny podobnych szkód, specyficzny zakres ograniczeń, wiążący się z wiedzą budowlaną, architektoniczną i urbanistyczną. Rzeczoznawcy podkreślali również, iż na dzień powołania biegłego inwestycja nie została zrealizowana, co w ich ocenie utrudniało właściwą ocenę zakresu prac realizowanych na nieruchomościach.
15. Pismami z dnia 31 marca 2021 r. Wojewoda Łódzki zwrócił się do Ministra Infrastruktury oraz Ministra Rozwoju Pracy i Technologii o wskazanie właściwych rozwiązań prawnych przy ustalaniu odszkodowań z ww. tytułu.
16. Dodatkowo, pismem z 30 marca 2021 r., Wojewoda Łódzki zwrócił się również do P. S.A. do udzielenia wyjaśnień na część z wątpliwości zgłoszonych przez biegłych.
17. W dniu 22 kwietnia 2021 r. radca prawny B.D. wystąpił z wnioskiem o uwzględnienie w wysokości ustalanego w toku postępowania odszkodowania za wprowadzenie ograniczeń decyzją lokalizacyjną nr 7/2019, że jej skutki zrównane zostały z wywłaszczeniem strony z całej nieruchomości oraz nakładów poczynionych przez użytkownika wieczystego na nieruchomość przed datą wydania decyzji lokalizacyjnej. Ponadto wniósł o przekazanie odpisu złożonego pisma biegłemu rzeczoznawcy majątkowego.
18. Wojewoda Łódzki postanowieniem z 24 czerwca 2021 r. odwołał rzeczoznawcę majątkowego M.R. z funkcji biegłego. Jednocześnie postanowieniem z 24 czerwca 2021 r. powołał jako biegłego do sporządzenia opinii, w formie operatu szacunkowego, rzeczoznawcę majątkowego Z.Ś..
19. Pismem z 24 czerwca 2021 r., ze względu na konieczność sporządzenia, a następnie zweryfikowania operatu szacunkowego w celu uznania go za dowód w przedmiotowej sprawie, organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 31 października 2021 r.
20. W dniu 26 lipca 2021 r. biegły złożył wniosek o przedłużenie do dnia 16 sierpnia 2021 r. terminu złożenia operatu z uwagi na wątpliwości związane z kwestiami prawnymi, ewidencyjnymi oraz przeznaczeniem nieruchomości.
21. Wojewoda Łódzki, pismem z dnia 28 lipca 2021 r. wyznaczył nowy termin złożenia opinii do dnia 16 sierpnia 2021 r., a następnie, w odpowiedzi na wnioski z 6 sierpnia 2021 r. i 28 sierpnia 2021 r., do dnia 13 września 2021 r.
22. W dniu 29 września 2021 r. powołany w sprawie biegły przesłał operat szacunkowy.
23. Pismem z dnia 28 października 2021 r. organ wezwał rzeczoznawcę majątkowego do wyjaśnienia wskazanych w nim wątpliwości.
24. W odpowiedzi na powyższe uwagi rzeczoznawca majątkowy w dniu 29 października 2021 r. złożył nowy operat szacunkowy z dnia 28 października 2021 r., który po zweryfikowaniu, postanowieniem z dnia 18 listopada 2021 r. został przyjęty jako dowód w sprawie.
25. W trakcie weryfikacji operatu szacunkowego, pismem z dnia 26 października 2021 r. Wojewoda Łódzki wyznaczył nowy termin wydania decyzji do dnia 31 stycznia 2022 r.
26. Następnie pismem z dnia 27 stycznia 2022 r., powyższy termin został przedłużony do 31 marca 2022 r. ze względu na konieczność umożliwienia stronom zapoznania się ze sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym.
27. Następnie postanowieniem z 30 marca 2022 r. Wojewoda Łódzki orzekł o wyłączeniu do odrębnego postępowania, części sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu szkód tymczasowych, które mogą wystąpić w związku z ograniczeniami jakie wynikają z decyzji Wojewody Łódzkiego nr 7/2019.
28. Pismem z 21 marca 2024 r. P. S.A. poinformowała, że m. in. Na działce [...] planowane jest zajęcie nieruchomości do końca trwania robót związanych z inwestycją.
29. W piśmie z 21 marca 2024 r., 28 marca 2024 r. P. S.A. potwierdziło konieczność zajęcia nieruchomości do końca trwania robót związanych z inwestycją tj. do dnia 31 grudnia 2025 r. Natomiast w piśmie z 5 marca 2025 r. wskazała, że termin zakończenia inwestycji to 30 czerwca 2026 r.
30. Z uwagi na powyższe Wojewoda Łódzki pisami z dnia 30 marca 2022 r., 31 marca 2023 r., 28 czerwca 2023 r. oraz 7 czerwca 2024 r. wyznaczał kolejne terminy zakończenia postępowania.
31. Pismem z dnia 31 marca 2022 r. zawiadomiono strony o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym pozwalającym na wydanie decyzji oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed jej rozstrzygnięciem. W ww. piśmie wyznaczono termin zakończenia sprawy do 20 maja 2022 r.
32. W dniu 31 marca 2022 r. radca prawny D.F. z substytucji radcy prawnego B. D. zakwestionowała sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z.Ś. operat szacunkowy z 28 października 2021 r. oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii prywatnej, tj. operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.K. w dniu 14 marca 2022 r., celem stwierdzenia faktu powstania szkody, przeprowadzenie dowodu z pisemnej opinii uzupełniającej rzeczoznawcy Z. Ś., w której biegły ustosunkuje się do zarzutów i wniosków podniesionych w niniejszym piśmie oraz w treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę A.K. oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego - rzeczoznawcy majątkowego - na okoliczności podane w postanowieniu z 18 listopada 2021 r.
33. Pismem z 13 kwietnia 2022 r. organ wezwał rzeczoznawcę majątkowego Z.Ś. do wypowiedzenia się, w terminie 14 dni od otrzymania pisma, w charakterze biegłego, w zakresie uwag do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 28 października 2021 r.
34. Biegły rzeczoznawca majątkowy pismem z 27 kwietnia 2022 r. odniósł się do przesłanych uwag.
35. W dalszej kolejności organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 15 czerwca 2022 r.
36. W dniu 14 czerwca 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej poinformował emailem, że zostały nadane do Wojewody Łódzkiego drogą pocztową pisma i prosi o wstrzymanie się z wydawaniem decyzji.
37. Z uwagi na powyższe pismem z 15 czerwca 2022 r., ze względu na konieczność analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2022 r.
38. Pismem z 14 czerwca 2022 r. radca prawny D.F. oświadczyła, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację przedstawioną dla jego poparcia. Dodatkowo wskazała, że zakres ograniczeń obciążających działkę nr [...], jak i współczynnik współkorzystania nie zostały prawidłowo określone w sporządzonym operacie szacunkowym, co skutkowało wadliwym ustaleniem wysokości poniesionej przez Spółkę szkody.
39. Pismem z dnia 24 czerwca 2022 r. organ ponownie wezwał rzeczoznawcę majątkowego Z.Ś. do wypowiedzenia się w charakterze biegłego, w terminie 14 dni od otrzymania pisma, w zakresie złożonych uwag i dokonania ponownej analizy sporządzonej opinii o wartości nieruchomości w związku z ustanowionym ograniczeniem.
40. Dodatkowo, pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2022 r.
41. W dniu 28 czerwca 2022 r. P. S.A przekazała do akt sprawy kolejny protokół wejścia na przedmiotową nieruchomość wraz z opisem stanu nieruchomości.
42. Następnie pismem z 30 czerwca 2022 r. radca prawny D.F. uzupełniając dotychczasowe twierdzenia Spółki wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów.
43. Pismem z 11 lipca 2022 r. biegły rzeczoznawca majątkowy udzielił stosownej odpowiedzi.
44. Z uwagi na wątpliwości strony co do sporządzonego operatu szacunkowego, pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r., ze względu na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 31 października 2022 r.
45. W dniu 30 września 2022 r. w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. w związku z prowadzonym postępowaniem przeprowadzono rozprawę administracyjną.
46. Pismem z 10 października 2022 r. Wojewoda Łódzki poinformował strony o zamiarze zakończenia postępowania decyzją administracyjną i możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
47. Decyzją z 28 października 2022 r. znak: GN-I.7570.813.2019.MA, Wojewoda Łódzki orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu szkód trwałych, w tym zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z wynikającym z decyzji Wojewody Łódzkiego nr 7/2019 ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta Ł., w województwie łódzkim, oznaczonej jako działka numer [...] na powierzchni 0,4741 ha, w łącznej kwocie 0,00 zł (pkt 1) o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 na rzecz: współwłaściciela gruntu - Skarbu Państwa w kwocie 0,00 zł odpowiadającej wartości udziału wynoszącego 9178/9525 części we współwłasności, współwłaściciela grantu - Gminy Miasta Ł. w kwocie 0,00 zł odpowiadającej wartości udziału wynoszącego 347/9525 części we współwłasności, użytkownika wieczystego "C." Sp. z o.o. w likwidacji w kwocie 0,00 zł (pkt 2) oraz odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu szkód trwałych, w tym zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z wynikającym z decyzji Wojewody Łódzkiego nr 7/2019 ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] mieście Ł., w województwie łódzkim, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...] na powierzchni 0,4741 ha na podstawie opinii prywatnej - operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej określającej wartość szkód wynikających z ograniczeń w korzystaniu z części nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A.K., złożonej przez pełnomocnika "C." Sp. z o. o. w likwidacji (pkt 3).
48. Od powyższej decyzji, odwołanie złożyła "C." Sp. z o.o. w likwidacji, reprezentowana przez radcę prawnego D. F.
49. Decyzją z 28 grudnia 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii uchylił w całości decyzję Wojewody Łódzkiego z 28 października 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
50. Wojewoda zaznaczył, że w ostatniej dekadzie grudnia 2023 r. do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi G. S.A. złożyła ponad 160 wniosków o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 924 ze zm.), odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynikającego z ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego nr 2/2020 z dnia 21 lipca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. dla inwestycji pn.: "Budowa gazociągu [...] G. – W., ETAP [...] L. – R., stanowiącego część gazociągu G. – T. wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa kujawsko-pomorskiego, mazowieckiego, łódzkiego i śląskiego", odcinek nr [...] - od granicy woj. Łódzkiego do [...], w gminach [...],[...],[...], powiat [...], w gminach [...],[...],[...], powiat [...] oraz w gminie [...], powiat [...], województwo łódzkie. Dodatkowo wszczynane były z urzędu nowe postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
51. Z uwagi na uchylenie decyzji z dnia 28 października 2022 r., Wojewoda Łódzki, pismem z 12 lutego 2024 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2024 r., wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o nowy operat szacunkowy, a następnie koniecznością jego weryfikacji oraz umożliwieniem stronom zapoznania się z jego treścią i zgłoszeniem ewentualnych uwag. Akta sprawy zostały zwrócone przez Ministra Rozwoju i Technologii w dniu 26 marca 2024 r.
52. Wojewoda Łódzki postanowieniem z 28 marca 2024 r. powołał w charakterze biegłego rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia opinii określającej wartość odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości oraz do zbadania wpływu ograniczeń wynikających z decyzji Wojewody Łódzkiego nr 7/2019 na wartość nieruchomości. Termin na złożenie operatu upływał biegłemu w dniu 21 maja 2024 r.
53. Pismem z 25 kwietnia 2024 r. Wojewoda Łódzki wyznaczył termin zakończenia przedmiotowego postępowania do 31 lipca 2024 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o nowy operat szacunkowy określający wartość szkód trwałych powstałych w związku z ww. ograniczeniem, a następnie koniecznością jego weryfikacji oraz umożliwieniem stronom zapoznania się z jego treścią i zgłoszeniem ewentualnych uwag.
54. Pismem z 16 maja 2024 r. powołany w sprawie biegły zwrócił się z wnioskiem o wydłużenie terminu na sporządzenie operatu szacunkowego do 30 września 2024 r.
55. Wojewoda Łódzki, pismem z 24 maja 2024 r. wyznaczył biegłemu termin do 30 czerwca 2024 r.
56. Następnie, pismem z 7 czerwca 2024 r. Wojewoda Łódzki wyznaczył termin zakończenia przedmiotowego postępowania do dnia 30 września 2024 r.
57. Pismem z 1 lipca 2024 r. biegły ponowił wniosek o wydłużenie terminu oddania operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie do 30 września 2024 r. W odpowiedzi Wojewoda Łódzki, pismem z 10 lipca 2024 r., wezwał rzeczoznawcę majątkowego do złożenia dodatkowych wyjaśnień, tzn. do wskazania jakie czynności zostały przez niego podjęte w celu sporządzenia operatu szacunkowego. W odpowiedzi, pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r., rzeczoznawca majątkowy opisał podjęte czynności.
58. W odpowiedzi na pismo biegłego wyznaczony został nowy termin sporządzenia opinii w przedmiotowej sprawie do 10 września 2024 r.
59. W dniu 9 września 2024 r. biegły ponowił wniosek o przedłużenie terminu oddania opinii.
60. Z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o nowy operat szacunkowy, a następnie na konieczność jego weryfikacji, w celu przyjęcia jako dowodu w sprawie, pismem z dnia 23 września 2024 r. Wojewoda Łódzki wyznaczył nowy termin zakończenia przedmiotowego postępowania do 31 grudnia 2024 r.
61. Pismem z 18 listopada 2024 r., Wojewoda Łódzki ponownie wezwał rzeczoznawcę majątkowego do wskazania szczegółowych czynności, które zostały podjęte w celu sporządzenia opinii oraz ewentualnych przeszkód do ich wykonania.
62. W odpowiedzi na pismo biegły wykazał listę podjętych czynności.
63. Ponownie pismem z 20 grudnia 2024 r. został wyznaczony nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 31 marca 2025 r.
64. W związku z kolejnym wnioskiem biegłego o przedłużenie terminu, pismem z 23 grudnia 2024 r. Wojewoda Łódzki wyznaczył termin oddania operatu szacunkowego do 31 stycznia 2025 r.
65. Następnie pismem z 31 stycznia 2025 r., a następnie z 28 lutego 2025 r. biegły wystąpił o przedłużenie terminu oddania operatu szacunkowego do dnia 31 marca 2025 r.
66. W piśmie z 31 stycznia 2025 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał, że wnioskuje o wydłużenie terminu z przyczyn niezależnych od niego.
67. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 7 marca 2025 r. Wojewoda Łódzki wyraził zgodę na termin wskazany przez biegłego.
68. Następnie pismem z dnia 28 marca 2025 r. termin zakończenia postępowania został wyznaczony do dnia 31 maja 2025 r.
69. Operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wpłynął do organu w dniu 15 kwietnia 2025 r. Mając na uwadze konieczność zweryfikowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego a następnie umożliwienia stronom zapoznania się z jego treścią, Wojewoda Łódzki pismem z 28 kwietnia 2025 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2025 r.
70. Pismem z 29 kwietnia 2025 r. radca prawny D.F. złożyła do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Wojewody Łódzkiego w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym.
71. Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z 24 czerwca 2025 r. uznał ww. ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione.
72. Pismem z dnia 8 maja 2025 r. Wojewoda Łódzki wezwał rzeczoznawcę majątkowego do wyjaśnienia, wskazanych w nim wątpliwości. Wojewoda Łódzki wyznaczył termin 7 dni na udzielenie odpowiedzi, od dnia otrzymania pisma.
73. Dodatkowo pismem z dnia 20 maja 2025 r. organ wezwał biegłego do korekty, w terminie 7 dni, sporządzonego operatu szacunkowego.
74. W dniu 7 czerwca 2025 r. wpłynął nowy operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.
75. W dniu 11 czerwca 2025 r., z uwagi na to że operaty szacunkowe sporządzone przez nowo powołanych biegłych przedstawiały metodologię wcześniej nieznaną na gruncie prowadzonych przez Wojewodę Łódzkiego postępowań administracyjnych, znacznie różniącą się w przyjętych założeniach od dotychczasowych wycen, w Urzędzie Wojewódzkim w Ł., odbyło się spotkanie z rzeczoznawcami majątkowymi wpisanymi na Listę rzeczoznawców majątkowych - kandydatów na biegłych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w [...] Urzędzie Wojewódzkim w Ł., powołanych na biegłych w postępowaniach w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia nieruchomości na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego ustalających lokalizację linii kolejowej dla realizacji inwestycji dotyczącej udrożnienia [...] Węzła Kolejowego ([...]).
76. Wojewoda Łódzki po przeprowadzonej weryfikacji nowo złożonego operatu, pismem z dnia 9 lipca 2025 r. przekazał biegłemu kolejne uwagi. Wojewoda Łódzki zgłosił ponownie wątpliwości co do wykorzystania do analizy umowy sprzedaży, która została wycofana z obiegu prawnego oraz wezwał do ponownej analizy operatu szacunkowego.
77. Biegły odpowiedział na zgłoszone uwagi pismem z dnia 26 lipca 2025 r. Operat został zaakceptowany dnia 1 sierpnia 2025 r.
78. Mając na uwadze analizę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz odpowiedzi biegłego, Wojewoda Łódzki pismem z 30 lipca 2025 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2025 r.
79. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2025 r. operat szacunkowy z 7 czerwca 2025 r. został przyjęty jako dowód w niniejszej sprawie.
80. Dodatkowo pismem z 8 sierpnia 2025 r. zawiadomiono strony o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym pozwalającym na wydanie decyzji oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed jej rozstrzygnięciem.
81. Wojewoda Łódzki podkreślił, że rozpoznając sprawę z wyprzedzeniem podjął działania w celu pozyskania do współpracy w zakresie wycen nieruchomości odpowiednią liczbę rzeczoznawców majątkowych, którzy następnie zostali powołani jako biegli w poszczególnych sprawach. Podniósł, że brak uregulowań, w szczególności w sprawach niestandardowych, skomplikowanych, do których bez wątpienia należy zaliczyć przedmiotowe postępowanie dotyczące ustalania odszkodowań z tytułu tzw. szkody tunelowej, w zakresie pierwszej tego typu inwestycji w skali całego kraju, dodatkowo realizowanej w terenie intensywnej zabudowy, spowodował powstanie trudności w pozyskaniu do współpracy rzeczoznawców majątkowych. W praktyce organ administracji publicznej nie dysponuje też skutecznymi środkami przymuszenia biegłego do sporządzenia wyceny w terminie oczekiwanym przez organ. Jeśli biegły przedstawia obiektywne przeszkody, które uniemożliwiają mu sporządzenie wyceny we wcześniej wyznaczonym terminie, nawet ewentualne ukaranie grzywną nie spowoduje, że przedłoży operat szacunkowy wcześniej niż będzie to możliwe. Powyższe może wręcz doprowadzić do rezygnacji rzeczoznawcy z funkcji biegłego, co może jeszcze bardziej wydłużyć postępowanie. Tym samym należy zauważyć, że czas jaki według oceny biegłego rzeczoznawcy majątkowego jest niezbędny na sporządzenie wyceny zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, stanowi okoliczność niezależną od oczekiwań organu. Brak jednoznacznych przepisów dotyczących sporządzenia wycen tego typu szkód stanowi również okoliczność, która uzasadnia przyjęcie dla sporządzenia wyceny dłuższego aniżeli założonego przez organ czasu na sporządzenie przez biegłego opinii. Powyższe wynika z przyjęcia przez ustawodawcę odmiennych uregulowań zawartych w ustawie o transporcie kolejowym w zakresie ustalania odszkodowań z tytułu tzw. ograniczeń tunelowych (art. 9s ust. 9-11) aniżeli ma to miejsce w pozostałych specustawach, które odsyłają do art. 124 ust. 4-7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a szkody szacowane są przez biegłych rzeczoznawców majątkowych po zakończeniu inwestycji, podczas gdy w przypadku specustawy kolejowej ustawodawca założył ustalenie odszkodowania w terminie 180 dni od ostateczności decyzji lokalizacyjnej, zatem jeszcze przed rozpoczęciem prac związanych z budową tunelu. W toku prowadzonego postępowania Wojewoda Łódzki podejmował szereg opisanych czynności zmierzających do pozyskania operatu szacunkowego – kluczowego dokumentu w postępowaniu odszkodowawczym.
82. Wojewoda podkreślił, że każdorazowo informował strony o niemożności załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie oraz przyczynach braku możliwości załatwienia sprawy w poprzednio wyznaczonym terminie i wyznaczeniu jednocześnie nowego terminu załatwienia sprawy. Tymczasem zgodnie z treścią art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych na załatwienie sprawy nie wlicza się między innymi okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Za taki okres należy niewątpliwie uznać czas, jaki według oceny biegłego dysponującego wiedzą specjalistyczną był niezbędny dla sporządzenia wyceny. Ponadto, sporządzenie nowej wyceny nieruchomości i następnie jej weryfikacja należą do czynności pracochłonnych i skomplikowanych, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest to kolejna wycena w sprawie sporządzona w sposób całkowicie odmienny od wyceny pierwotnej.
83. Dodatkowo organ wskazał, że inwestycja kolejowa prowadzona na terenie Ł. jest pierwszą tego typu inwestycją, która dodatkowo zlokalizowana jest w ścisłym [...] miasta. Sprawy prowadzone przez Wojewodę Łódzkiego są pierwszymi tego rodzaju postępowaniami. Biegli z zakresu szacowania nieruchomości wyrażali wiele wątpliwości co do sposobu oszacowania wpływu ustanowionych ograniczeń na wartość objętych nimi nieruchomości. Rzeczoznawcy majątkowi wskazywali, iż trudności w realizacji przedmiotowych wycen, głównie związane są z rodzajem ustanowionych ograniczeń, a także specyfiką terenu, przez który przebiega inwestycja. Podnoszone było również, że brak jest standardów, jakichkolwiek wytycznych czy materiałów szkoleniowych poświęconych problematyce wyceny nieruchomości, w stosunku do których wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wywołały skutek w postaci ograniczenia sposobu korzystania, o którym mowa w art. 9s ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym. Powyższe wątpliwości rzeczoznawców majątkowych były głównym powodem, dla którego Wojewoda Łódzki przez długi czas miał trudności z pozyskaniem biegłych, a w dalszej kolejności wpłynęły na okres sporządzania operatów szacunkowych. Konsekwencją powyższego jest wielość niezbędnych do podjęcia czynności: zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (wystąpienia o przesłanie akt, potwierdzenie stanu prawnego, etc), jak i niedokumentowanych (analiza pozyskanych akt, analiza orzecznictwa, weryfikacja pozyskanych dokumentów, przygotowywanie projektów rozstrzygnięć i ich weryfikacja celem zachowania jednolitej linii orzeczniczej organu orzekającego w sprawach o ustalenie odszkodowania).
84. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Wojewoda stwierdził, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest niezasadny. Wszelkie czynności w sprawie podejmowane były przez organ bez zbędnej zwłoki z uwzględnieniem okoliczności związanych z wybuchem epidemii COVID-19 oraz czasu niezbędnego na sporządzenie przez biegłego wyceny, a następnie dokonania przez organ oceny wiarygodności dowodowej operatu, w tym wystąpienie do biegłego o wyjaśnienia w zakresie pojawiających się wątpliwości.
85. Organ dodał, że w roku 2024 występowało spiętrzenie ilości zadań dotyczących ustalania odszkodowań za nieruchomości objęte realizacją inwestycji publicznych realizowanych w trybie specustaw. Łącznie w 2024 r. prowadzonych było blisko 5200 spraw odszkodowawczych. W 2024 r. w ponad 2600 sprawach powołano biegłych rzeczoznawców majątkowych i wydano ponad 1700 decyzji odszkodowawczych, a w okresie styczeń – lipiec 2025 r., kolejnych 153 decyzji. Nadmienił, że pracownik prowadzący przedmiotowe postępowanie w 2024 r. prowadził 370 postępowań, natomiast powołany w niniejszej sprawie biegły w przeciągu 2024 r. miał do wykonania 480 różnego rodzaju wycen nieruchomości. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji, w której organ stanął przed ponadstandardowym obowiązkiem jednoczesnego prowadzenia postępowań w wielu różnych sprawach o odszkodowania, sprowadzenie oceny charakteru bezczynności organu wyłączenie do prostego obliczenia skali przekroczenia terminów byłoby zbyt daleko idącym uproszczeniem. Ocena stopnia bezczynności musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, w tym jej skutków.
86. Zdaniem Wojewody wszystkie czynności podejmowane były przez organ w możliwie najkrótszych odstępach czasowych wynikających z przepisów k.p.a. oraz z wewnętrznych procedur powoływania biegłych. Wszystkie czynności miały wyłącznie merytoryczny charakter i wynikały zarówno z obowiązków organu jak również z czynności podejmowanych w toku postępowania przez jego strony. Nie budzi wątpliwości, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia szkody trwałej jest postępowaniem wielowątkowym i skomplikowanym, wymagającym wiedzy specjalistycznej, a przez to i w większości przypadków długoterminowym. Z kolei wniosek strony o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna nawiązać do uszczerbku wywołanego przewlekłością postępowania, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
3. Skarga okazała się częściowo zasadna.
1. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a.]. Zgodnie z ww. przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
2. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
3. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania istotne jest zatem zainicjowanie toku zaskarżenia przewidzianego w art. 37 k.p.a., tj. wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia. Sąd stwierdza, że strona skarżąca spełniła warunek formalny skargi wynikający z powołanego wyżej art. 53 § 2b P.p.s.a., wniosła bowiem ponaglenie w piśmie z dnia 29 kwietnia 2025 r. tj. przed wniesieniem skargi datowanej na dzień 15 lipca 2025 r., a nadanej za pośrednictwem operatora pocztowego dnia 25 lipca 2025 r. W związku z tym stwierdzić należy, iż strona skarżąca skutecznie wniosła skargę, co pozwala poddać ją merytorycznej ocenie. Przesądzenie kwestii wyczerpania przez skarżących trybu przedsądowego stanowi podstawę do zbadania zasadności zarzutów merytorycznych skargi.
4. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
5. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
6. Skarga w przedmiotowej sprawie dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu szkód trwałych w związku z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości na skutek realizacji inwestycji pn: [...] Węzła Kolejowego ([...]), etap [...], odcinek Ł. [...] – Ł. [...]/Ł. [...].
7. W myśl art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.), [dalej: "K.p.a."], organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 35 § 3, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 3a K.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast przepis art. 35 § 4 K.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Stosownie zaś do art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
8. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawne podstawy stanowią przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1234), [dalej: "u.t.k."]. Zgodnie z art. 9s ust. 9 u.t.k. w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, oznaczonych zgodnie z art. 9q ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości w związku z prowadzeniem inwestycji kolejowej obejmującej budowę lub przebudowę tunelu, a także prace związane z jego konserwacją, utrzymaniem lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę tunelu oraz związanych z nim układu drogowego lub urządzeń wodnych, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 9, przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, oznaczonych zgodnie z art. 9q ust. 1 pkt 8, od podmiotu, na rzecz którego wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (art. 9s ust. 10 u.t.k.). Szczególne zaś znaczenie, z punktu widzenia ustalenia, czy doszło do bezczynności i przewlekłości postepowania ma przepis szczególny w rozumieniu art. 35 § 4 K.p.a., tj. art. 9s ust. 10a u.t.k., stanowiący, iż wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 9, ustala wojewoda, w drodze decyzji, w terminie nie dłuższym niż 180 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna.
9. W niniejszej sprawie strona skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, w związku z zajęciem której ma być ustalone odszkodowanie i podnosi rażące przekroczenie terminu z art. 9s ust. 10a u.t.k.
10. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że złożona do Sądu skarga zarzuca jednocześnie bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania (podobnie jak ponaglenie złożone do organu wyższej instancji). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę na rozróżnienie między bezczynnością, a przewlekłością postępowania. Definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., stanowi, że stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy P.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro niniejsza sprawa dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, to sąd zobowiązany jest wskazać w uzasadnieniu wyroku, które działania organu miały w jego ocenie charakter bezczynności, a które przewlekłości oraz określić, które działania organu stanowią bezczynność rażąco naruszającą prawo, a które stanowią o przewlekłości rażąco naruszającej prawo (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29.08.2024 r. II SAB/Łd 75/24 i powołane tam orzeczenia; zob. postanowienie NSA z 26.07.2012 r. II OSK 1360/12; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
11. W tym miejscu Sąd podkreśla, że rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił okoliczność w postaci wystąpienia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii oraz ich wpływu na terminy załatwiania spraw. Od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.). W dniu 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), dalej jako: "ustawa COVID-19", dodano art. 15 zzs. Zgodnie z treścią ustępu 1 tego artykułu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie powołany przepis stanowił, że w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy COVID-19). Ponadto w art. 15zzs ust. 11 ustawy COVID-19 zastrzeżono, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Powołany przepis art. 15zzs ustawy COVID-19 został uchylony 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2; Dz. U. z 2020 r. poz. 875 z późn. zm.).
12. W sprawie bezspornym jest, że Wojewoda Łódzki nie dochował terminu określonego w art. 9s ust. 10a u.t.k., bowiem nie zakończył postępowania stosowną decyzją, przy czym termin określony w powyższym przepisie upłynął.
Jak wskazano wyżej pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia w terminie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W ocenie Sądu z bezczynnością organu w niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia, a to z tej zasadniczej przyczyny, że organ każdorazowo sukcesywnie stosownie do obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a. zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłok, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Formalnie organ nie pozostawał więc w bezczynności.
Pozostało zatem ocenić, czy Wojewoda Łódzki prowadzi postępowanie w sposób przewlekły i czy jego postępowanie nosi znamiona działania o charakterze rażącym.
13. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (tak np. wyrok NSA z 5.07.2012 r., II OSK 1031/12).
14. Zważywszy treść art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz powyższe poglądy, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Wojewoda Łódzki prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Zdaniem Sądu, pomimo tego, że organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, to nie charakteryzowały się one sprawnością i starannością niezbędną do załatwienia sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa. Przewlekłość miała miejsce zwłaszcza w początkowej fazie postępowania, o czym świadczy m.in. wyznaczanie relatywnie długich terminów na rozpatrzenie sprawy, przy jednoczesnym niewskazywaniu konkretnych okoliczności wskazujących na przedłużenie postępowania, przykładowo organ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania pismem z dnia 23.10.2019 r. i jednocześnie wyznaczył nowy termin jej rozpoznania do dnia 31.05.2020 r. Na marginesie należy zauważyć, że w piśmie tym nie wskazano na art. 9s ust. 10a u.t.k. określający termin ustalenia odszkodowania w drodze decyzji, organ odniósł się bowiem jedynie do terminów załatwiania spraw wynikających z przepisów K.p.a.
Ponadto należy, zdaniem Sądu, dostrzec, że decyzja nr 7/2019 z dnia 28 sierpnia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, w której to decyzji na podstawie art. 9s ust. 9 u.t.k. wprowadzone zostały ograniczenia w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości strony skarżącej, stała się ostateczna w dniu 29 maja 2020 r., tzn. z dniem wydania przez Ministra Rozwoju decyzji znak: DLI - III.7620.17.2019.KM utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego nr 7/2019. Powyższe, w ocenie Sądu, oznacza, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało de facto wszczęte przedwcześnie, choć powołany wyżej art. 9s ust. 10a u.t.k. określa okres, w którym odszkodowanie ma zostać ustalone, a nie datę wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.
15. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ uzasadnił co prawda swoje działanie koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego o operat szacunkowy, jednak termin 7 miesięcy wydaje się zbyt odległy i już na wstępie przekracza termin ustawowy na załatwienie sprawy. W tym okresie zresztą organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jedynie pismem z dnia 25.05.2020 r. wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy do 28.02.2021 r. (o kolejne 9 miesięcy). Pismem z dnia 24 lutego 2021 r. Wojewoda wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 30 czerwca 2021 r. (kolejne 4 miesiące). Co istotne dla oceny działania organu, to fakt, że formalnie powołanie biegłego nastąpiło dopiero 16.03.2021 r.
W następnej kolejności nastąpiła zmiana biegłego i pismem z dnia 24 czerwca 2021 r. wyznaczono nowy termin rozpatrzenia sprawy do 31.10.2021 r. Biegły Z. Ś. pracował w okresie od 24.06.2021 – 29.09.2021 r. (ok. 3 miesięcy), przy czym nowy operat przedłożył 29.10.2021 r., a 18.11.2021 r. operat został dopuszczony jako dowód w sprawie. Już tylko na marginesie należy zauważyć, że biegli w niniejszej sprawie wnosili kilkakrotnie o przedłużenie terminu złożenia operatu ze względu na pojawienie się wielu wątpliwości związanych z kwestiami prawnymi, ewidencyjnymi oraz przeznaczeniem nieruchomości.
Po wydaniu decyzji przez organ II instancji od dnia 28.12.2023 r. Wojewoda przez ponad miesiąc nie podejmował żadnej czynności i dopiero pismem z dnia 12.02.2024 r. poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy do 30.04.2024 r., przy czym nowy biegły został powołany dopiero 28.03.2024 r., a operat szacunkowy dostarczył 15.04.2025 r., czyli po 13 miesiącach.
Następnie dopiero 8.05.2025 r. Wojewoda wniósł uwagi do operatu. W dniu 7.06.2025 r. biegły odpowiedział na uwagi i przedłożył nowy operat szacunkowy. W dniu 9.07.2025 r. Wojewoda wystąpił z uwagami do rzeczoznawcy.
Skarga do sądu została wniesiona 25 lipca 2025 r.
16. Chronologia przedstawionych wyżej zdarzeń uzasadnia, w ocenie Sądu, przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z ewidentną przewlekłością postępowania. Nie ulega wątpliwości, że organ podejmował działania zmierzające do załatwienia sprawy, niemniej jednak działania te były podejmowane w zbyt dużych odstępach czasu, terminy, załatwienia sprawy były przedłużane wielokrotnie, przy czym należy dostrzec, że – jak wskazano wyżej – zastrzeżenia budzi czas, o który każdorazowo przedłużano postępowanie. Czynności w ramach prowadzonego postępowania nie były podejmowane przez organ z pewnością zgodnie z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 K.p.a., czego jednym tylko z przykładów jest opisana powyżej sytuacja, gdy organ informuje o nowym terminie załatwienia sprawy pismem z dnia 12.02.2024 r., a biegłego powołuje dopiero półtora miesiąca później.
17. Przy ocenie czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa należy mieć całokształt okoliczności w sprawie, w tym wyjaśnienia Wojewody Łódzkiego, wedle których proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. Rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy oraz konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy materiału dowodowego powodował, że terminy ustawowe nie mogły zostać dochowane. Wpływ na długość prowadzonego postępowania miała też z pewnością liczba prowadzonych postępowań w analogicznych sprawach. Nie można nie zauważyć, że kwestia sposobu ustalenia wysokości odszkodowania wywoływała od samego początku (nawet jeszcze przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej), duże wątpliwości organu, co znalazło swój wyraz w wielu pismach kierowanych przez Wojewodę Łódzkiego na przykład do Ministra Infrastruktury (np. pisma z dnia 13 marca 2018 r., 16 kwietnia 2019 r., 21 czerwca 2019 r.). Analogiczne wątpliwości wyrażane również były przez rzeczoznawców majątkowych (por. np. pismo Wojewody z 31.03.2021 r.). oraz ich samorząd zawodowy. Wskazywano bowiem wielokrotnie na brak standardów i wytycznych pozwalających na określenie wysokości odszkodowania w tego rodzaju sprawach.
W ocenie Sądu, materiał zgromadzony w sprawie potwierdza, że brak jest podstaw do stwierdzenia celowości działania organu. Podkreślenia wymaga, że na długość prowadzenia postępowania wpłynęły zdarzenia niezawinione przez Wojewodę Łódzkiego takie jak np.: stan epidemii COVID-19 (20.03.2020 r. – 15.05.2022 r.), postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Łódzkiego z 28.10.2022 r. (trwało ok. 1 roku, 12.12.2022 r. – 28.12.2023 r.), czy też działania biegłego (05.2024 r. – 03.2025 r.).
Należy też mieć na uwadze, że strona skarżąca była ponadto aktywna w sprawie i występowała z pismami procesowymi, zarzutami w stosunku do sporządzonych operatów, składała własną dokumentację w sprawie (np. kontroperat z 14.03.2022 r.), do której musiał się odnieść biegły i organ, które to okoliczności miały niechybnie znaczenie z punktu widzenia długości prowadzonego postępowania. W sprawie 30.09.2022 r. przeprowadzono także rozprawę, a w dniu 28.10.2022 r. wydano pierwszą decyzję.
18. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi natomiast posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, w związku z tym dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków (por. np. wyrok NSA z 26.03.2024 r., III OSK 659/23). W orzecznictwie sądowym stan rażącej przewlekłości odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 8.12.2021 r., II OSK 2024/21). Orzeczenie o rażącej, czyli kwalifikowanej postaci przewlekłości jest zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Mając na uwadze przedstawiony wyżej całokształt okoliczności niniejszej sprawy, taki przypadek, zdaniem Sądu, nie wystąpił w niniejszej sprawie. Z tych też przyczyn Sąd orzekł, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1 sentencji wyroku).
19. Na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie Sąd nie otrzymał potwierdzenia wydania przez organ decyzji w sprawie, z tej też przyczyny – stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 2 sentencji wyroku).
20. Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter represyjno-dyscyplinujący. Celem jej wymierzenia jest zmobilizowanie organu do załatwienia danej sprawy oraz ugruntowania w nim przekonania o konieczności przestrzegania terminów procesowych na przyszłość. W tym miejscu podkreślenia jednak wymaga, że o potrzebie wymierzenia grzywny oraz jej wysokości decyduje sąd orzekający, opierając rozstrzygnięcie w tym zakresie na całokształcie okoliczności danej sprawy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że brak jest w realiach niniejszej sprawy podstaw do zasądzenia grzywny. Sąd uwzględnił obiektywnie skomplikowany charakter sprawy oraz fakt, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego.
21. Jak wskazano już wyżej, w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd może obok wymierzenia grzywny przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. O zasądzenie sumy pieniężnej wnosiła strona skarżąca, aczkolwiek swego żądania w żaden sposób nie uzasadniła. Sąd mając na uwadze realia niniejszej sprawy, pomimo uznania, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która to przewlekłość nie miała charakteru rażącego, nie znalazł podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej. W pierwszej kolejności należy bowiem podkreślić, że instytucja przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i jest pozostawiona uznaniu Sądu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. I OSK 2230/17). Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 651/21). Sąd wziął przy tym pod uwagę, że na czas trwania postępowania miały wpływ nie tylko okoliczności bezpośrednio zależne od organu, ale i inne okoliczności jak chociażby przedłużające się działania biegłych sporządzających opinie w sprawie, a także liczba prowadzonych przez organ postępowań w analogicznych jak niniejsza sprawa. Ponadto nie można nie dostrzec, że strona skarżąca – korzystając z przysługujących jej praw - brała aktywny udział w trakcie całego postępowania zajmując stanowisko w sprawie i kierując do organu liczne pisma, co też pośrednio miało wpływ na czas trwania całego postępowania. Ze względu na powyższe Sąd w powyższym zakresie oddalił skargę (pkt 3 sentencji wyroku).
22. O kosztach (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składają się: 100 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego - wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).
dc