II OSK 1206/22

II OSK 1206/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Żak
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 156/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-19
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Karczewa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SAB/Wa 156/21 w sprawie ze skargi H. W. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie wydania decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 156/21, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym skargi H. W. (dalej jako skarżący) na bezczynność Burmistrza [...] (dalej Burmistrz lub Organ) w przedmiocie wydania decyzji, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.) oraz art. 200 tej ustawy w pkt I. zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt II. stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...] w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. wymierzył Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; oraz w pkt IV. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący 22 września 2010 r. wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego w zakresie przetwórstwa tworzyw sztucznych wraz z zapleczem biurowym, socjalnym, technicznym i magazynowym, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] w K.. Burmistrz decyzją z 30 sierpnia 2011 r. nr 214/11 odmówił ustalenia warunków zabudowy. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 15 grudnia 2011 r., KOA/2843/Ar/11 utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. Rozpatrując wniesioną przez Skarżącego skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 309/12 oddalił skargę, jednak po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Skarżącego ostatecznym i prawomocnym wyrokiem z 6 lutego 2014 r., sygn.. akt II OSK 2149/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza.
Sprawa rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wróciła ponownie do Burmistrza.
Burmistrz jeszcze dwukrotnie wydawał decyzję odmowną a raz pozostawił wniosek skarżącego bez rozpatrzenia. W tym ostatnim przypadku skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza, która została uwzględniona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 496/17. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł.
Ostatnią z decyzji odmownych Burmistrza w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego była decyzja z 8 lipca 2020 r. Nr 130/2020, która w wyniku odwołania została decyzją SKO w Warszawie z dnia 15 października 2020 r. znak: KOA/2869/Ar/20 uchylona w całości a sprawa wniosku ponownie (trzeci raz) została przekazana do rozpoznania Burmistrzowi. Kolegium wskazało, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być to, że organ "nie był w stanie uznać, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do grupy przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. a co za tym idzie niejako automatycznie tj. bez zbadania parametrów przedsięwzięcia odstąpić od żądania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia". Kolegium wskazało, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu uzyskania dowodów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, de facto brak było rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Nakazano by organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium doręczyło decyzję wymienionym w załączniku stronom postępowania i Burmistrzowi. Burmistrz odebrał decyzję i akta sprawy 5 listopada 2020 r. (k. 873 akt adm.).
Wobec braku rozstrzygnięcia Burmistrza w przedmiocie przedmiotowego wniosku Skarżący wniósł "ponaglenie/zażalenie" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza. Kolegium postanowieniem z 27 maja 2021 r. nr KOA/1969/Ar/21, doręczonym skarżącemu 18 czerwca 2021 r., na podstawie art. 37 K.p.a. uznało je za nieuzasadnione. W ocenie Kolegium Burmistrz nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, gdyż podejmował działania mając na celu ustalenie aktualnych stron postępowania, zawiadamiał strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy.
Następnie w piśmie z 29 czerwca 2021 r. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w sprawie jego wniosku o wydanie z 22 września 2010 r. warunków zabudowy. W skardze przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania organu w szczególności czynności podejmowane przez organ od czasu zwrotu sprawy do ponownego rozpoznania po uchyleniu przez SKO w Warszawie decyzji Burmistrza z 8 lipca 2020 r. Wskazuje, że w zawiadomieniach z 22 stycznia 2021 r., 19 marca 2021 r. oraz 16 kwietnia 2021 r., organ powołuje się na skomplikowany charakter sprawy, a jako podstawę prawną nie rozpatrzenia sprawy w terminie wskazuje art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej oraz zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i art. 77 K.p.a. (obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego). Skarżący uważa powyższe twierdzenia organu za gołosłowne i nie mające nic wspólnego z zasadami, na które organ się powołuje, gdyż w rzeczywistości od dawna zachodzą przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślił, że obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie, ale od wielu lat nie pojawił się żaden nowy materiał dowodowy. Organ miał naprawdę dużo czasu, aby zapoznać się z istniejącymi dowodami.
Na uwzględnienie nie zasługiwała również argumentacja organu odnosząca się do "skomplikowanego charakteru sprawy", zważywszy m.in. na fakt, że sprawa była kilkakrotnie badana przez organy I i II instancji, jak również przez Sąd (wyrok z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 309/12 oraz wyrok z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 496/17).
Mając na uwadze treść art. 35 § 1 K.p.a. i art. 36 § 1 K.p.a. Skarżący wskazał, że sądy administracyjne uznają, że organ pozostaje w bezczynności wtedy gdy nie podejmuje żadnych czynności, gdy jego nieefektywne działania nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności, nie prowadzą do zakończenia postępowania, gdy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, prowadzących do wyłudzenia czasu trwania postępowania. Jego zdaniem takie okoliczności wystąpiły w jego sprawie.
Następnie skarżący podkreślił, że bezczynność organu wynika wyłącznie z jego postawy, jaką od wielu lat prezentuje będąc zdeterminowanym aby skarżący nie otrzymał decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący nie przyczynił się do tego stanu bowiem aktywnie uczestniczy w całym postępowaniu np. przekazał organowi interpretację GDOŚ w zakresie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium bezkrytycznie przyjęło wyjaśnienia Burmistrza pomijając znajdujące się w aktach sprawy dokumenty świadczące o bezczynności organu I instancji. Z dokumentów tych wynika, że Burmistrz [...] od wielu lat w trakcie toczącego się postępowania kieruje korespondencję do osób, które nie są i nigdy nie były stronami postępowania, na co skarżący wskazywał wielokrotnie w pismach składanych do organu. Znamienne jest, że organ od dawna ma tego świadomość, o czym świadczą dokumenty wytwarzane przez ten sam organ, związane z innymi postępowaniami toczącymi się w tutejszym urzędzie. Dokumenty (znajdujące się również w aktach przedmiotowego postępowania) to m.in.: decyzja o podziale nr 28/92 z 23 listopada 1992 r.; notatka służbowa ze spotkania w dniu 17 września 2013 r.; postanowienie Burmistrza [...] z 21 września 2018 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania z 23 września 2013 r., dotyczącego opodatkowania działek nr [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] – [...]. W powołanym powyżej postanowieniu organ stwierdził, że zgodnie z decyzją o podziale nr 28/92 z 1992 r. Gmina [...] w dniu 14 grudnia 1992 r., stała się właścicielem powyższych działek drogowych.
Ponadto z zawiadomień organu przedłużających termin rozpoznania sprawy wynika, że ilość stron postępowania (według organu) to ponad 30 osób, a liczba ta może jeszcze ulec zmianie, gdyż organ jest na etapie ustalania wciąż nowych stron postępowania.
Wskazując na całokształt postępowania administracyjnego w sprawie i postawę organu Skarżący uznał, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę, Burmistrz stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyjaśnił, że w dniu 14 maja 2021 r., wpłynęło ponaglenie inwestora w sprawie rozpatrzenia jego wniosku, dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Pismem z 18 maja 2021 r. organ przekazał ponaglenie wraz z aktami sprawy do SKO. W piśmie tym organ wyjaśnił, że na etapie zawiadomienia z 22 stycznia 2021 r., pismo zaadresowane do F. S. wróciło w dniu 22 lutego 2021 r., z adnotacją, że adresat wyprowadził się. Następnie w dniu 15 marca 2021 r., podjęto czynności związane z ustaleniem aktualnych danych osobowych wszystkich stron postępowania. W dniu 19 kwietnia 2021 r. ustalono aktualne adresy, oraz że jedna ze stron postępowania – L. W. zmarła. Kolejno, pismem z 27 kwietnia 2021 r., zwrócono się do S. W. i K. W. (potencjalnych spadkobierców) o dostarczenie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. W dniu 25 maja 2021 r., pismo z 18 maja 2021 r. zaadresowane do A. F. wróciło z adnotacją, że adresat wyprowadził się. Po ustaleniu adresu stronie ponownie wysłano pismo. W dniu 8 czerwca 2021 r. do tut. urzędu wpłynęło postanowienie SKO z 27 maja 2021 r., nr KOA/1969/Ar/21 (w którym na podstawie art. 37 K.p.a., uznano zażalenie inwestora za nieuzasadnione). Pismem z 19 lipca 2021 r., zawiadomiono strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Burmistrza [...] i orzekł jak w pkt od I do IV. sentencji wyroku.
Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Burmistrz [...] pozostawał w bezczynności lub prowadził w sposób przewlekły postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 22 września 2010 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy:
- SKO decyzją z 15 października 2020 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] Nr 130/2020 o warunkach zabudowy z 8 lipca 2020 r. i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;
- Burmistrz [...] (jako organ I instancji) podejmował różne czynności mające na celu ustalenie stron postępowania, ale z akt sprawy nie wynika, że wydał w sprawie jakiekolwiek rozstrzygnięcie.
Dalej Sąd zauważył, że w postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 K.p.a., ewentualnie w zasadnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 K.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.
Następnie Sąd przywołał art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. będący podstawą orzekania w sprawach ze skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania a także wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania i kiedy dochodzi do tego rodzaju uchybień.
Sąd zauważył, że sprawa skarżącego ma już swoja długą historię. Pierwotny wniosek skarżącego pochodzi bowiem z 22 września 2010 r. W przedmiotowym postępowaniu organy kilkukrotnie wydawały odmowną decyzję o warunkach zabudowy, a raz pozostawiły sprawę bez rozpatrzenia. Z kolei NSA w wyroku z 11 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 2149/12) wskazał, między innymi na to, że: "(...) za błędną w konsekwencji Sąd uznaje taką wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., wedle której na etapie ustalania warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej winien być prawnie uregulowany".
Zauważył, że zadaniem Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest jednak całościowa analiza przebiegu spornego postepowania ale jedynie jego "wycinek". Poprzednie bowiem etapy postepowania w zakresie badania bezczynności Burmistrza [...] zostały już bowiem ocenione przez WSA w Warszawie, który w wyroku z 11 kwietnia 2018 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 496/17) zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku z 22 września 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy - w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy a także stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...] w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 złotych.
Sąd w niniejszej sprawie rozpatrywał bezczynność organu w sprawie, w której Burmistrz [...] w wyniku uchylenia przez SKO decyzją z 15 października 2020 r. w całości decyzji Burmistrza [...] Nr 130/2020 o warunkach zabudowy z 8 lipca 2020 r. miał ponownie zająć się sporną sprawą (tj. ponownie ją rozpatrzeć i wydać odpowiednią decyzję w terminach wskazanych w K.p.a.). Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie takie "ponowne rozpatrzenie sprawy" do tej pory nie nastąpiło.
Należało zbadać czy Burmistrz [...] pozostawał w bezczynności w związku z niezałatwieniem sprawy (po uchyleniu decyzji przez SKO) w terminach wskazanych w K.p.a.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie Burmistrz [...] powoływał się na różne czynności podejmowane przez organ w celu rozpatrzenia sprawy (np. ustalanie danych osobowych stron postepowania, dostarczenie różnych dokumentów) i zawiadamiał o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy (ostatni termin do załatwienia sprawy został wskazany na 31 sierpnia 2021 r.). Jednak w ocenie Sądu fakt powiadamiania stron o nowym terminie załatwienia sprawy nie może oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. To nie usprawiedliwiało organu od zarzutu bezczynności.
Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby sprawa z wniosku skarżącego została załatwiona przez organ - Burmistrza [...].
Do bezczynności organu dochodzi wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o ich treści. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, jego działania oraz zaniechania w toku sprawy oraz stopień przekroczenia terminów, mają wpływ na ocenę czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 219/21). Sąd podkreślił, że skomplikowany charakter sprawy, występowanie stron o sprzecznych interesach, nie może usprawiedliwiać braku niezbędnej koncentracji czynności koniecznych do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Łd 18/21).
W związku z powyższym, Sąd zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z 22 września 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji).
Sąd uznał, że bezczynność ta miała miejsce z "rażącym naruszeniem prawa" (pkt II sentencji).
Sąd wyjaśnił, że w tym zakresie sąd działa w ramach pozostawionego składowi orzekającemu uznania. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 123/21). Następnie Sąd podał mające swe źródło w orzecznictwie przesłanki, których wystąpienie pozwala przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja zdaniem Sądu zaistniała w niniejszej sprawie. Decyzja SKO z 15 października 2020 r., w której zobowiązano organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo wyznaczenia terminów do załatwienia sprawy – do dnia wydania wyroku przez Sąd (19 stycznia 2022 r.) nie została podjęta.
Mając na uwadze okres bezczynności Burmistrza w wydaniu decyzji, a także jego rażący charakter, Sąd uznał, że konieczne jest wymierzenie Burmistrzowi [...] grzywny w kwocie 2000 zł (na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt III sentencji). Sąd wyjaśnił, że środek ten na gruncie niniejszej sprawy ma pełnić nie tylko funkcję represyjną, ale również funkcję prewencyjną, tj. ma na celu mobilizować Burmistrza [...] do podjęcia niezwłocznych działań w przyszłości. Odstąpienie w takim przypadku od orzeczenia grzywny wobec Burmistrza [...] mogłoby być również odebrane przez strony jako w istocie równoznaczne z tolerowaniem przez Sąd przedmiotowego bezprawnego stanu godzącego w prawa stron do niezwłocznego rozpoznania ich sprawy administracyjnej, a tym samym podważać zaufanie do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 Konstytucji). Równocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczające będzie orzeczenie grzywny w wysokości 2000 zł. (czyli nie w najwyższej wysokości). Należy przypomnieć, że grzywna ta może być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Sąd w realiach niniejszej sprawy za adekwatną grzywnę uznał grzywnę w wysokości 2000 zł. W jego ocenie kwota ta nie ma charakteru symbolicznego, a równocześnie wydaje się wystarczająca do ponownego zmotywowania organu w zakresie niezwłocznego załatwienia przedmiotowej sprawy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Burmistrz [...], zaskarżył go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy tj:
1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 t.j. z dnia 2017.11.28 - dalej zwaną S.a.) w zw. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej K.p.a.), poprzez błędne ustalenie zaistnienia stanu bezczynności organu, które miało ponadto charakter rażącego naruszenia prawa, podczas, gdy organ nie naruszył ww. przepisów i nie był bezczynny w niniejszej sprawie, a tym bardziej w sposób rażący, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 1 § 1 i 2 S.a., w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 36 K.p.a., przez niepełne, błędne i wybiórcze przedstawienie w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy, z pominięciem szeregu istotnych faktów, które w sposób jednoznaczny wskazywałyby, że organ nie był bezczynny w niniejszej sprawie, a w szczególności, że dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3. art. 1 § 1 i 2 S.a., w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 36 § 1 K.p.a., poprzez błędne ustalenie zaistnienia stanu bezczynności organu, które miało ponadto charakter rażącego naruszenia prawa, podczas, gdy organ nie naruszył ww. przepisów i nie był bezczynny w niniejszej sprawie, a tym bardziej w sposób rażący, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. art. 1 § 1 i 2 S.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 151 P.p.s.a.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżący kasacyjnie Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Domaga się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione argumenty mające zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadniać postawione wyżej zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Burmistrza [...] jest pozbawiona podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (dalej S.a.) w zw. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 36 § 1 K.p.a.
Wyjaśnić należy, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowano w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Definicje te zostały zamieszczone w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), w którym stanowi się, że "(s)tronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)".
W ocenie NSA, rozpoznającego sprawę z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Taką wykładnię art. 37 § 1 K.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w którym w zakresie nowelizacji powołanego przepisu wyjaśniono, że "(p)rzez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 K.p.a. Natomiast stan przewlekłości występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania". (Druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji.) Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy [podkreślenie NSA rozpoznającego sprawę], organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód".
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Burmistrz [...] otrzymując akta sprawy z SKO w Warszawie po uchyleniu jego decyzji z 8 lipca 2020 r. w celu ponownego rozpoznania sprawy w dniu 5 listopada 2020 r. powinien rozpoznać sprawę tj. ustalić czy planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym i wymogi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie wytyczne otrzymał od Kolegium i w tym kierunku powinno zmierzać jego postępowanie. Kolegium nie wymagało aby na nowo ustalić strony postępowania. Niemniej jednak Burmistrz z niewiadomych powodów skupia się w sprawie na tym aby ustalić aktualną listę stron postępowania i zawiadomić tak ustalone strony o wszczęciu postępowania, powodach przedłużenia terminów jego zakończenia i planowanych terminach jego zakończenia. Takie bowiem działania wskazuje uzasadniając brak swojej bezczynności. I tak Burmistrz przywołuje, że "na etapie zawiadomienia z 22 stycznia 2021 r., pismo zaadresowane do F. S. wróciło w dniu 22 lutego 2021 r., z adnotacją, że adresat wyprowadził się. Następnie w dniu 15 marca 2021 r., podjęto czynności związane z ustaleniem aktualnych danych osobowych wszystkich stron postępowania. W dniu 19 kwietnia 2021 r. ustalono aktualne adresy, oraz że jedna ze stron postępowania – L. W. zmarła. Kolejno, pismem z 27 kwietnia 2021 r., zwrócono się do S. W. i K. W. (potencjalnych spadkobierców) o dostarczenie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. W dniu 25 maja 2021 r., pismo z 18 maja 2021 r. zaadresowane do A. F. wróciło z adnotacją, że adresat wyprowadził się. Po ustaleniu adresu stronie ponownie wysłano pismo. W dniu 8 czerwca 2021 r. do tut. urzędu wpłynęło postanowienie SKO z 27 maja 2021 r., nr KOA/1969/Ar/21 (w którym na podstawie art. 37 K.p.a., uznano zażalenie inwestora za nieuzasadnione). Pismem z 19 lipca 2021 r., zawiadomiono strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy".
Wynika z tego, że Burmistrz od 5 listopada 2020 r. kiedy otrzymał akta sprawy pierwszą czynność podjął 22 stycznia 2021 r. Tą czynnością nie było ustalenie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ani nawet sporządzenie projektu analizy urbanistycznej ale informacja, że ustawowy termin rozpatrzenia sprawy nie zostanie dotrzymany gdyż sprawa jest skomplikowana i wymaga przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego a tym samym termin rozpatrzenia sprawy przesuwa się na 22 marca 2021 r. Na tym jednak nie koniec. Organ ustala aktualne dane osobowe właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestora ale nie ma to podstaw np. w wyznaczeniu obszaru oddziaływania inwestycji jak wymaga tego wspomniane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Gdy termin rozpatrzenia sprawy wyznaczony w trybie art. 36 ust. 1 K.p.a. zbliża się Burmistrz kolejny raz wystosowuje do stron zawiadomienia z 19 marca 2021 r. i z 16 kwietnia 2021 r. o treści tożsamej z poprzednim. Wskazuje nowe terminy rozpatrzenia sprawy odpowiednio na 19 kwietnia 2021 r. i 19 maja 2021 r. Z akt administracyjnych wynika niezaprzeczalnie, że Burmistrz od 22 stycznia do 19 marca 2021 r. poza wydrukiem informacji z ewidencji gruntów odnośnie ustalenia danych stron postępowania z 15 marca 2021 r. (które już przecież ustalono na wcześniejszych etapach postępowania od 2010 r.) nie zrobił nic co świadczyłoby lub zmierzało do ustalenia warunków zabudowy w kontekście art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W dniu 27 kwietnia 2021 r. kieruje pismo do potencjalnych spadkobierców strony L. W. z prośbą o nadesłanie aktu poświadczenia dziedziczenia. Następnie 14 maja 2021 r. otrzymuje ponaglenie skarżącego skierowane do SKO w Warszawie i odpowiada na nie pismem z 18 maja 2021 r. Do czasu rozpatrzenia ponaglenia przez SKO w sprawie nie dzieje się nic. Po odmownym rozpatrzeniu ponaglenia postanowieniem z 27 maja 2021 r., doręczonym 8 czerwca 2021 r. Burmistrz kolejny raz wystosowuje zawiadomienie z 19 lipca 2021 r. tożsame co do treści z poprzednimi zawiadomieniami o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy na 31 sierpnia 2021 r. Z powyższego jednoznacznie wynika, że Burmistrz nie podjął ani jednej czynności ukierunkowanej na ustalenie spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nawet wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość jego postępowania 12 lipca 2021 r. do Sądu nic w tym zakresie nie zmieniła.
Skoro Burmistrz od 5 listopada 2020 r. do wniesienia skargi na bezczynność 12 lipca 2021 r. nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do wydania rozstrzygnięcia a jedynie przesuwał wyznaczony przez siebie wcześniej termin rozpatrzenia sprawy zasłaniając się "skomplikowanym charakterem sprawy wymagającym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" to należy uznać, że niewątpliwie dopuścił się w sprawie bezczynności. Do chwili złożenia skargi nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy a termin ustawowy dla sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego z art. 35 § 3 K.p.a. został wielokrotnie przekroczony. Wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy w zgodzie z art. 36 § 1 K.p.a. to nie jest czynność zmierzająca do merytorycznego załatwienia sprawy o ustalenie warunków zabudowy.
W ocenie NSA, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej Burmistrz dopuścił się bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa i Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 149 § 1a P.p.s.a. Jak słusznie zauważył Sąd rażące naruszenie prawa w przypadku bezczynności zachodzi, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można uznać za unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Z przywołanych wyżej okoliczności wynika, że brak działania organu cechowała bezczynność w formie kwalifikowanej. Od 5 listopada 2020 r. do złożenia skargi na bezczynność w dniu 12 lipca 2021 r. (przez 8 miesięcy) organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie a nawet nie dokonał jakiejkolwiek czynności, która zmierzałaby do jej załatwienia zgodnie z wytycznymi Kolegium. Burmistrz unikał załatwienia wniosku strony naruszając jej podstawowe prawo do załatwienia jej sprawy szybko i z poszanowaniem wszelkich gwarancji procesowych i przepisów prawa. Chybiony jest tym samym zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a.
Wobec powyższego Sąd słusznie skorzystał z przysługującego mu prawa do wymierzenia grzywny w celu zmobilizowania organu do załatwienia sprawy. Grzywna w wysokości 2000 zł, zdaniem NSA, jest adekwatna do stwierdzonych wad postępowania i postawy organu. Nie można twierdzić, że wysokość ta jest niewspółmierna do zachowania organu. Nie ma też ona dowolnego charakteru. Sąd I instancji wyjaśnił powody wymierzenia grzywny w takiej wysokości i NSA uznaje je za uzasadnione okolicznościami sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4ustawy o COVID-19, orzekł jak sentencji.