IV SAB/Gl 4/04

IV SAB/Gl 4/04 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-04-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Stanisław Nitecki
Szczepan Prax
Wiesław Morys /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: NSA Szczepan Prax WSA Stanisław Nitecki Protokolant: referent stażysta A. Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi A.P. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej A w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: o d r z u c i ć s k a r g ę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...]r. A.P. zwróciła się do Zarządu oraz Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej A o udostępnienie informacji obejmującej w szczególności kalkulację wysokości opłat czynszowych, liczbę członków spółdzielni, liczbę pracowników spółdzielni, skład jej organów, wynagrodzenie osób sprawujących w nich funkcje wraz ze wszystkimi składnikami, wydatki na ich podróże służbowe, ilość rad osiedla, wysokość zadłużenia spółdzielni, liczbę członków zalegających z opłatami, i na jaką kwotę, wielkość zaciągniętych kredytów. Wskazała, iż jest członkiem spółdzielni i wobec ustalenia istnienia pewnych nieprawidłowości, chce uzyskać wiarygodne i pełne dane.
Spółdzielnia A w piśmie z dnia [...]r. podała, iż odpowiedź na większość zadanych pytań znajduje się w dokumentacji spółdzielni, pozostałe zaś można uzyskać uczestnicząc w zebraniach jej organów. Wskazano, iż spółdzielnia liczy [...] członków, stąd niepodobna udzielać wszystkim wyjaśnień dotyczących działalności tego podmiotu.
Żądania zawarte w przywołanym na wstępie piśmie A.P. ponowiła w pismach z dnia [...]r. skierowanych do tych samych organów. W pismach datowanych na [...]r. i [...]r. Rada Nadzorcza i Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej A ustosunkowały się częściowo do podniesionych zarzutów, udzielając jednocześnie odpowiedzi na zadane pytania, poza wynagrodzeniem i innymi świadczeniami pobieranymi przez pracowników i osoby pełniące funkcje w organach spółdzielni. Żądanie uzupełnienia informacji w tym zakresie zawarte w piśmie z dnia [...]r. spotkało się z odmową ujawnioną w piśmie z dnia [...]r., w którym zarząd spółdzielni powołał się na niedopuszczalność udzielenia tych informacji wynikającą z przepisów chroniących dobra osobiste.
W skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze, datowanej na dzień [...]r., skarżąca domagała się zobowiązania organów spółdzielni A do udzielenia jej informacji, o jakie wnosiła w cytowanych powyżej pismach, w szczególności odnośnie wynagrodzeń osób pełniących funkcje w organach spółdzielni. Sformułowała nadto szereg zarzutów przeciwko działalności niektórych spośród tych osób.
W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie prezentując pogląd, iż spółdzielnie mieszkaniowe nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, chyba że wykonują zadania finansowane środkami Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego. W odniesieniu do spółdzielni A taka sytuacja nie zachodzi. Spółdzielnia mieszkaniowa jest zrzeszeniem jej członków powołanym dla zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, zaś jej majątek jest majątkiem prywatnym, a nie publicznym. Przeto skoro spółdzielnia nie wykonuje zadań publicznych i nie dysponuje majątkiem publicznym, nie może być zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Natomiast członkowie spółdzielni mają zagwarantowane prawem środki dla kontroli działalności jej organów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... i art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy.
W drugim rzędzie należy podnieść, że wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej, a więc orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym. Z kolei przepis art.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ustawa ta normuje postępowanie w opisanych powyżej sprawach oraz w innych sprawach, do których jej przepisy się stosuje. Szczegółowe ramy właściwości sądów administracyjnych zakreśla m.in. przepis art.3 tejże ustawy. W §1 pkt 8 stanowi on, iż sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w pkt 1-4. Chodzi zatem o bezczynność w sprawach z zakresu administracji publicznej, w których wydawane są decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4).
Skarżąca domaga się zobowiązania zaskarżonej spółdzielni do udostępnienia informacji publicznej, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej, bo w takiej formie następuje uwzględnienie żądania w tej materii. O skuteczności skargi na bezczynność można mówić wówczas, gdy właściwy podmiot nie wykonuje w terminie nałożonego nań prawem obowiązku. Przy czym bezczynność ma miejsce zarówno w razie braku działania, jak też w razie odmowy podjęcia czynności czy wydania aktu (tak Jerzy Świątkiewicz w Komentarzu do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Białystok 1999 r., str.107). W myśl art.149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zakres żądania teoretycznie zatem mieści się w przytoczonych granicach, co więcej, przeciwnik skargi - jak się wydaje - w istocie nie uwzględnił żądania skarżącej w całości. Mimo to jednak merytoryczne rozpoznanie skargi, będącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, nie mogło nastąpić.
Zagadnieniem wstępnym jest bowiem to, czy żądanie skarżącej odpowiada przedmiotowo i podmiotowo uregulowaniom przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198). Taki zarzut postawiła Spółdzielnia Mieszkaniowa w Z. W ocenie obecnego składu Sądu jest on uzasadniony, ponieważ właściwość jego otwiera się wyłącznie wówczas, gdy strona domaga się udostępnienia danych stanowiących informacją publiczną, żądanie skierowała do podmiotu, który jest zobowiązany do jej udzielenia i dysponuje tą informacją. Tylko ze spełnienia wszystkich tych przesłanek można wyprowadzić właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy dotyczącej działania czy bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej. W tym miejscu dostrzec wypadnie pewną niespójność regulacji art.1 cytowanej ustawy ustrojowej, który stanowi o kontroli działalności administracji publicznej, a przepisem art.1 ustawy proceduralnej, który rozszerza kognicję sądów administracyjnych w porównaniu z ostatnio przywołanym przepisem o inne sprawy, do których przepisy te stosuje się z mocy innych ustaw. Prymat ustawy ustrojowej nad ustawą proceduralną jest oczywisty. Rodzi się zatem wniosek o ograniczeniu właściwości sądów administracyjnych do zagadnień publicznoprawnych szczegółowo sprecyzowanych w treści stosownych przepisów. W przekonaniu obecnego składu Sądu kwestie nie mieszczące się w tym zakresie pojęciowym nie podlegają kognicji tychże sądów, o czym szerzej poniżej.
Z ograniczeniem właściwości sądów administracyjnych do zakresu spraw publicznoprawnych korelują przepisy cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Już sam tytuł owego aktu prawnego wskazuje, iż ma on zastosowanie do kwestii noszących znamiona publicznych, których przeciwieństwem są sprawy niepubliczne (prywatne). Jego charakter precyzuje art.1, który w ust.1 powiada, iż w rozumieniu ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę informacja publiczna jest nie tylko informacją o sprawach publicznych, ale także informacją, która podlega udostępnieniu przez podmiot wskazany w jej przepisach. Przyjmuje się bowiem, iż udzielenie informacji publicznej ma miejsce w razie kumulatywnego spełnienia trzech wymienionych już powyżej przesłanek. Przepis art.4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, określa władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przykładowo wymieniając je w pięciu punktach, a nadto w art.4 ust.2 związki zawodowe i ich organizacje oraz partie polityczne. Zdaniem Sądu spółdzielnia, której bezczynność zaczepia skarga, nie mieści się w treści definicji podmiotu zobowiązanego zamieszczonej w art.4 ust.1. Bezspornie nie jest bowiem władzą publiczną, generalnie nie wykonuje także zadań publicznych. Powszechnie za władzę publiczną uznaje się organy państwowe bądź samorządowe, bądź inne podmioty sprawujące w ich imieniu, funkcje publiczne. Jako wykonywanie zadań publicznych traktuje się działalność organizatorską podejmowaną w interesie zbiorowym, kierowaną na zewnątrz, służącą kształtowaniu i normowaniu stosunków społeczno-gospodarczych, w odpowiednich formach działania (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 659-660/02, niepublikowany). Za błędne uznać należy włączenie spółdzielni mieszkaniowych do kategorii podmiotów wymienionych w art.4 ust.1 pkt 5 cytowanej ustawy. Wedle jego brzmienia do udostępniania informacji publicznej są obowiązane podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (dalsza część tego przepisu, jak też przepisy art.4 ust.1 pkt 1-4 w oczywisty sposób nie odnoszą się do spółdzielni nie ma więc potrzeby ich omawiania). Spółdzielnia mieszkaniowa, jakkolwiek reprezentuje inne osoby, jak też ewentualnie jednostki organizacyjne, to w założeniu nie reprezentuje osób ani jednostek wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Tymczasem w przywołanym przepisie, jak się wydaje, chodzi o wykonywanie zadań publicznych bądź dysponowanie majątkiem publicznym przez podmioty czy jednostki reprezentowane, nie zaś podmiot reprezentujący (zresztą niespójnie z treścią ust.1 art.4 omawianej ustawy). Odmiennego przytoczonego powyżej w tej materii stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, a za nim również niektórych przedstawicieli doktryny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie absolutnie nie podziela. Pogląd zaliczający spółdzielnie mieszkaniowe do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej po myśli art.4 ust.1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SAB 113/02 (niepublikowany), nie został w zasadzie w żaden sposób uzasadniony, przeto trudno z nim polemizować. Właśnie dlatego należy go uznać za gołosłowny i nie wymagający obszerniejszego wywodu. Szerokie rozumienie zarówno dostępu do informacji, jak też władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne (także jako podmiotów realizujących władzę publiczną, bądź gospodarujących mieniem komunalnym i majątkiem Skarbu Państwa), jak to słusznie dostrzegał Naczelny Sąd Administracyjny (p. przykładowo wyrok z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, niepublikowany), nie może oznaczać dowolności i pomijania jednoznacznych uregulowań prawnych.
Sam tylko fakt realizacji podstawowego celu działalności spółdzielni mieszkaniowych, często prowadzonego na gruntach należących do mienia komunalnego bądź państwowego, nie może przemawiać za zaliczeniem ich do podmiotów wykonujących zadania użyteczności publicznej, czy też zadania publiczne albo dysponujących majątkiem publicznym. Jak głosi art.1 ust.1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) spółdzielnie mieszkaniowe są powoływane w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin przez dostarczanie im lokali mieszkalnych. Sprecyzowanie celów spółdzielni mieszkaniowych zamieszczone zostało w ust.2 tego przepisu. W żadnym jego punkcie nie twierdzi się o wykonywaniu zadań publicznych ani o dysponowaniu majątkiem publicznym. Co prawda w przeszłości praktyką było współdziałanie Państwa w realizacji tych celów, wszak po pierwsze aktualna sytuacja w tej materii uległa radykalnej zmianie, a mienie spółdzielni nie stanowi już tzw. własności społecznej, po wtóre trudno uznać za realizowanie zadań publicznych bądź dysponowanie majątkiem publicznym wykonywanie uprawnień wynikających z ograniczonego prawa rzeczowego, a jeszcze bardziej użytkowania wieczystego, które jest zbliżone do prawa własności, nawet na nieruchomości samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Podobnie należy ocenić korzystanie z kredytów pochodzących nawet z banków państwowych albo wreszcie z dotacji czy innej formy pomocy udzielanej członkom spółdzielni mieszkaniowych przez Państwo, szczególnie w aktualnym stanie prawnym. Na marginesie wypadnie stwierdzić, iż skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona spółdzielnia znajdowała się w takiej sytuacji, nadto nie domagała się udostępnienia informacji należących do tego zakresu. Stosowane jako przepisy ogólne w stosunku do przepisów przywołanej ostatnio ustawy w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowej przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848) w żadnym fragmencie również nie stawiają spółdzielni na równi z podmiotami wykonującymi bądź reprezentującymi osoby wykonujące zadania publiczne albo dysponującymi majątkiem publicznym bądź reprezentującymi osoby takim majątkiem dysponującymi. W art.3 ustawa ta stanowi natomiast wyraźnie, iż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. To oni decydują więc o sposobie jego wykorzystania w drodze współdziałania; rezygnując z pomocy zewnętrznej (państwa, gminy) w realizacji celów, jakie stawiają powołując do życia daną spółdzielnię (por. wywód Piotra Zakrzewskiego w: Majątek spółdzielni, Warszawa 2003, str.25 i nast.). Wedle ustawodawcy majątek publiczny oznacza mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym, i tak należy je oceniać (zob. Tomasz R. Aleksandrowicz w: Komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2002, str.91-92). W opinii obecnego składu Sądu spółdzielnie mieszkaniowe z zasady takim majątkiem nie dysponują ani nie reprezentują osób nim dysponujących. Po pierwsze nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art.5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz.148 ze zm.), po wtóre nie są podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu art.6 tej ustawy. Na marginesie, inaczej przedstawia się sytuacja Polskiego Związku Działkowców, który wedle Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. wyrok z dnia 26 listopada 2002 r., sygn. akt II SAB/Kr 69/02, ONSA z 2003 r., nr 4, poz.145) należy do kręgu podmiotów objętych przepisem art.4 ust.1 pkt 5 ustawy o dostępie od informacji publicznej. Bowiem w świetle brzmienia art.2 ust.2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r. Nr 85, poz.390 ze zm.) pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej. Dalsze przepisy tej ustawy stanowią, iż usytuowane są one na gruntach przekazanych w nieodpłatne użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przez gminy lub Skarb Państwa. Regulacja ta jest odmienna od przywołanej regulacji dotyczącej spółdzielni, w tym spółdzielni mieszkaniowych, bo po pierwsze przepisy stosownych ustaw nie zastrzegają kategorycznie działalności ich na tego rodzaju gruntach, nadto status spółdzielni, szczególnie w zakresie majątkowym, jest odmienny od statusu pracowniczych ogrodów działkowych. Przeto, w ocenie obecnego składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niepodobna rozciągnąć przytoczonej konkluzji, nawet gdyby ją podzielić, na grunt "spółdzielczy", a więc na grunt niniejszej sprawy.
W konsekwencji przytoczonych wywodów przyszło dojść do przekonania, iż spółdzielnie mieszkaniowe nie są podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, gdyż nie są władzą publiczną ani innym podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art.4 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198); z zasady nie należą do kategorii podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 5 tej ustawy. Z ostrożności należy przy tym wskazać, iż nie można wykluczyć zaliczenia ich do ostatnio wymienionej kategorii podmiotów, wszak tylko wówczas gdyby zostało wykazane, że istotnie reprezentują wskazane osoby lub jednostki organizacyjne. W niniejszej sprawie tak się nie stało. Jeżeli więc żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało skierowane do podmiotu, który nie jest obowiązany do zadośćuczynienia mu, to brak jest spełnienia jednej z wymaganych kumulatywnie przesłanek pozwalających na jego uwzględnienie. Skutkiem tego niepodobna twierdzić, by przedmiotem niniejszej sprawy było żądanie udzielenia informacji publicznej, a więc by do głosu przyjść miały przepisy cytowanej ustawy z dnia 6 września 2001 r.. A w takiej sytuacji wyłączona jest kognicja sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. W tym miejscu godzi się podkreślić, iż obecny skład Sądu podziela argumentację, wedle której taki stan rzeczy nakazuje odrzucenie skargi, jako przekraczającej granice właściwości sądu administracyjnego, a więc opowiadającej się przeciwko oddaleniu skargi. To bowiem może nastąpić jedynie w przypadku merytorycznego jej rozpoznania, które z powodu niewłaściwości jest wyłączone. Oparcie dla tego stanowiska znajduje się w niektórych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. niepublikowane postanowienia z dnia 15 maja, sygn. akt II SA 943/02, z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt II SAB 80/02). Na marginesie rzeczą podmiotu, do którego skierowano żądanie w tej materii jest wyjaśnienie w piśmie, iż żądanie nie podlega załatwieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Na koniec należy nadmienić, iż - jakkolwiek materia sprawy nie należy do materii publicznoprawnej, a osoby pełniące funkcje w organach spółdzielni mieszkaniowych nie są osobami publicznymi - członkowie tych spółdzielni nie są pozbawieni możliwości kontroli działalności spółdzielni i jej organów, albowiem przepisy cytowanych ustaw, i nie tylko, zawierają - jak rzadko kiedy - szereg możliwości i instytucji, z których można skorzystać dochodząc uzyskania wiadomości będących przedmiotem żądania skarżącej. Nie ma przy tym całkowitej racji Spółdzielnia Mieszkaniowa A twierdząc, iż wynagrodzenie osób będących pracownikami spółdzielni czy wykonujących funkcje w jej organach jest objęte tajemnicą czy jest chronione przepisami o ochronie dóbr osobistych, a nawet przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Jest tak bowiem jedynie w odniesieniu do osób trzecich, natomiast spółdzielca ma prawo wiedzieć jak wydawane są m.in. jego pieniądze. Spółdzielnia przecież jest tworem jej członków i utrzymuje się generalnie z ponoszonych przez nich opłat i innych świadczeń. Dlatego konieczne jest współdziałanie członków i organów spółdzielni. Rozpowszechnianie tych danych jest już zupełnie inną kwestią.
Jednakowoż na gruncie przedmiotowej ustawy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie sposób dochodzić racji w kwestii objętej żądaniem skargi, gdyż nie ma ona charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z tej przyczyny, na zasadzie art.58 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę tę należało odrzucić.