II SAB/Łd 129/14

II SAB/Łd 129/14 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2014-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Grzegorz Szkudlarek
Jolanta Rosińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szpitala
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 149 par. 1 zd. 1 i 2, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2014 poz 782
art. 4 ust.1 pkt. 4, art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 4, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
art. 115 par. 19 i par. 13
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
Dz.U. 2013 poz 217
art. 5, art. 101, art. 102, . art. 103, art. 106 ust. 2 i 5
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 30 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. do załatwienia wniosku skarżącego D. S. z dnia [...] w zakresie udostępnienia danych personalnych osób wymienionych w protokołach pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. na rzecz skarżącego D. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 lipca 2014 r. D. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi D. S. wskazał, że wnioskiem z dnia 17 maja 2014 r. zwrócił się do Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji dotyczącej wykazu wszystkich kontroli zakończonych i będących w toku, przeprowadzonych w Szpitalu Powiatowym w R., w okresie od roku 2012 do dnia złożenia wniosku, w szczególności z oznaczeniem jednostki kontrolującej, przyczyny kontroli, zakresu objętego czynnościami kontrolnymi, czasu w jakim przeprowadzono kontrole. W dniu 13 czerwca 2014 r. skarżący otrzymał wykaz przeprowadzonych kontroli. W związku z tym, iż skarżący nie uzyskał żądanej informacji w wymaganym terminie, a co za tym idzie nie mógł sprecyzować jakie protokoły z kontroli go interesują, w dniu [...]skierował wniosek o udostępnienie informacji w postaci protokołów kontroli wynikających z wszystkich kontroli przeprowadzonych w Szpitalu Powiatowym w R. w roku 2014. W odpowiedzi, D. S. pismem z dnia 7 lipca 2014 r. otrzymał tylko część protokołów, a w tych, które zostały udostępnione zanonimizowane zostały dane pracowników Szpitala. Przesyłając kopie protokołów, Szpital wyjaśnił, że odnośnie pozycji 68, 70, 75, 77, 78 wykazu, który skarżący otrzymał w poprzedniej korespondencji, kontrolujący na dzień dzisiejszy nie przesłali wniosków kontroli. Natomiast nie odniósł się i nie wyjaśnił zupełnie przyczyn, dla których nie udostępnił protokołów oznaczonych pod pozycjami 80, 81, 82, 83, 84 mimo, że z udostępnionego wcześniej wykazu wynikało, że takie kontrole były przeprowadzane i z informacji, które skarżący posiada nieoficjalnie wynika, że przynajmniej część z nich została zakończona. W związku z brakiem udzielenia pełnej odpowiedzi na wniosek (w tym zanonimizowania danych bez wystarczającej podstawy prawnej) z dnia [...] skarżący pismem z dnia 10 lipca 2014 r. wezwał Dyrektora Szpitala do usunięcia naruszenia prawa poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie. Mimo wskazania terminu na usunięcie naruszenia prawa, Dyrektor Szpitala do dnia złożenia skargi nie uzupełnił żądanych informacji - pismo pozostało bez odpowiedzi. Zdaniem skarżącego udostępnienie informacji niepełnej przejawia się w przedmiotowej sprawie w kilku aspektach. Po pierwsze, w zakresie anonimizacji przesłanych protokołów, to mimo braku jakichkolwiek wyjaśnień Dyrektora w tym zakresie, przekazane protokoły nie zawierały imion i nazwisk, zarówno lekarzy i pielęgniarek, mimo że w tym przypadku nie podlegają ustawie o ochronie danych osobowych. Nie znajduje to uzasadnienia z uwagi na to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej dopuszcza w art 5 ust. 2 ograniczenie dostępu jedynie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy lub ochronę prawa do prywatności. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że w ustawie z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. nr 277, 1634) przewiduje się, że lekarz, który uzyskał prawo wykonywania zawodu (albo ograniczone prawo wykonywania zawodu), podlega wpisowi do rejestru prowadzonego przez właściwą okręgową lekarską, a Naczelna Rada Lekarska określi szczegółowy tryb postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty i prowadzenia rejestru lekarzy (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty). Z przepisów tych należy wywieść wniosek, że lekarze i pielęgniarki, niebędący funkcjonariuszami publicznymi, ale podlegający wpisowi do właściwego rejestru, nie mogą korzystać z ochrony danych w zakresie wykonywania przez nich swoich zadań (w szczególności dotyczy to imienia i nazwiska). W takim też zakresie prawo do prywatności jest wyłączone. Po drugie, do przesłanych protokołów nie załączono wymienionych w nich załączników, które stanowią ich integralną część. Skarżący zwrócił już na to uwagę w wezwaniu, które pozostało bez odpowiedzi Dyrektora. Na szczególną uwagę zasługuje w tej sprawie brak udostępnienia wyników/protokołów z kontroli wskazanych w pkt 80-84 wykazu, bez żadnego ustosunkowania się Dyrektora do tego faktu. W tym zakresie, nie ma mowy o udzieleniu informacji niepełnej, a o nieudzieleniu informacji w ogóle. Nadto Dyrektor nie wydał w ustawy o dostępie do informacji publicznej, co również potwierdza pozostawanie przez niego w bezczynności.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Szpitala Powiatowego w R. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że ustosunkowując się do wniosku skarżącego z dnia 17 maja 2014 r., pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje zostaną mu udostępnione do dnia 18 lipca 2014 r. z uwagi na konieczność przetworzenia znaczącej ilości danych. Pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. skarżący skierował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez udostępnienie żądanej informacji w terminie 3 dni od otrzymania wezwania. Pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. organ udostępnił skarżącemu informację w żądanym przez niego zakresie - przesyłając drogą mailową (zgodnie z żądaniem) wykaz kontroli i postępowań wyjaśniających począwszy od 01.01.2012 r. do dnia 19.05.2014 r. z uwzględnieniem w tym wykazie: jednostki kontrolującej, przyczyn kontroli, zakresu kontroli, czasu kontroli. Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został więc w pełni zrealizowany. Kolejnym pismem z dnia [...]wysłanym drogą mailową skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji w postaci "protokołów kontrolnych wynikających ze wszystkich kontroli przeprowadzonych w Szpitalu Powiatowym w R. w roku 2014. Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. Dyrektor Szpitala Powiatowego w R. przesłał skarżącemu protokoły kontrolne z kontroli przeprowadzonych w Szpitalu Powiatowym w R. Jednocześnie wskazał, że odnośnie pozycji 68, 70, 75, 77, 78 wykazu, który otrzymał skarżący pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. kontrolujący nie przesłali wniosków kontroli. Pismem z dnia 10 lipca 2014 r. skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wskazując że nie otrzymał pełnej odpowiedzi na złożony wniosek, w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji znajduje się wyjaśnienie dotyczące braku jedynie 5 protokołów, przekazane protokoły nie zawierały imion i nazwisk lekarzy i pielęgniarek, przesłane protokoły są niekompletne, nie zawierały załączników. Pismem z dnia 21 lipca 2014 r. doręczonym skarżącemu w dniu 23 lipca 2014 r., a stanowiącym odpowiedź na wezwanie skarżącego z dnia 10 lipca 2014 r. Dyrektor Szpitala Powiatowego w R., wskazał że wniosek o dostęp do informacji publicznej, który wpłynął drogą mailową na adres poczty Szpitala Powiatowego w R. został odebrany w dniu 3 czerwca 2014 r. i zrealizowany w dniu 7 lipca 2014 r., poprzez udostępnienie żądanej informacji. Odnośnie zarzutu postawionego w wezwaniu, iż skarżący nie otrzymał wszystkich protokołów Szpital ponownie poinformował, że w pięciu wskazanych przypadkach (pozycje 68, 70, 75, 77, 78 wykazu, który skarżący otrzymał w poprzedniej korespondencji) Szpital nie otrzymał jeszcze protokołów z kontroli. Jednocześnie skarżący został poinformowany, że pozycje od 80 do 84 wykazu obejmują postępowania wyjaśniające, które nie zakończyły się protokołami kontroli. Z kontroli wskazanej w pozycji 85 wykazu Szpital nie otrzymał protokołu kontroli. Odnosząc się do kwestii anonimizowania danych osobowych (imion i nazwisk) osób fizycznych - lekarzy i pielęgniarek w przesłanych skarżącemu protokołach Dyrektor wskazał, że jego zdaniem dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, zaś osobny katalog wartości chronionych zawierają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Dyrektor Szpitala Powiatowego w R. z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r. (I OSK 2499/13) wskazał, że imię i nazwisko mogą być informacją publiczną tylko wówczas, gdy dotyczą osób pełniących funkcje publiczne. Nie można tego interpretować rozszerzająco. Mając powyższe na względzie Szpital Powiatowy w R. udostępnił skarżącemu protokoły kontroli z anonimizacją imion i nazwisk osób, które nie pełnią funkcji publicznych - zatrudnionych w Szpitalu lekarzy i pielęgniarek, wykonujących funkcje usługowe. Wskazani w protokołach kontroli lekarze, pielęgniarki i pozostały personel medyczny są zatrudnieni w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi - Szpitalu Powiatowym w R., ale wykonują jedynie czynności usługowe w ramach świadczenia przez szpital usług medycznych, wykonując odpowiednio zawód lekarza, pielęgniarki, położnej, ratownika medycznego. Osoby te nie pełnią funkcji publicznych, a w konsekwencji nie są spełnione przesłanki ustawy do wyłączenia ochrony prywatności tych osób. Podanie skarżącemu imienia i nazwiska każdej z tych osób przy jednoczesnej wiedzy o miejscu zatrudnienia (Szpital, dany oddział Szpitala) pozwoliłoby skarżącemu na ich identyfikację. Mając na względzie powyższe Szpital Powiatowy w R. udostępnił skarżącemu protokoły kontroli z anonimizacją imion i nazwisk osób, które nie pełnią funkcji publicznych, w tym zatrudnionych w Szpitalu lekarzy i pielęgniarek, co czyni zarzut skargi bezzasadnym.
W dniu 29 października 2014 r. wpłynęło do tutejszego sądu pismo procesowe z dnia 20 października 2014 r., w którym skarżący powtórzył zarzuty skargi dodając, że z informacji uzyskanej od Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. podczas [...]sesji Rady Powiatu [...]co do kontroli z pozycji 75 wykazu wynika, że Dyrektor do dnia 6 maja 2014 r. zapoznał się z treścią protokołu z tej kontroli, który z niewiadomych przyczyn nie został udostępniony skarżącemu. Świadczy o tym zapis na stronie [...] protokołu [...]sesji Rady Powiatu [...], którego kopię skarżący załączył do pisma.
Na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że wszystkie protokoły pokontrolne, którymi dysponował organ zostały skarżącemu udostępnione. Dane lekarzy, pielęgniarek, położnych, ratowników medycznych zostały zanonimizowane, ponieważ osoby te pełnią funkcje usługowe. Osoby te wpisane są do rejestru lekarzy i położnych, gdyż podstawą ich zatrudnienia było złożenie stosownych dokumentów potwierdzających prawo do wykonywania zawodu. Organ nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji w zakresie tych danych osobowych, gdyż dokumenty udostępniono, a jedynie dokonano czynności materialno-technicznej polegającej na anonimizowaniu danych personalnych pracowników. Pełnomocnik oświadczył, że w konkretnym przypadku każda z osób hospitalizowanych ma wgląd do dokumentacji medycznej, która zawiera wykaz wszystkich czynności i procedur dokonanych w konkretnym przypadku ze wskazaniem kto daną czynność wykonał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo uzasadniona.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi D. S. jest bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 ustawy.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje, bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2115/13 – Lex nr 1460714).
W przekonaniu sądu Szpital Powiatowy w R., jako jednostka publicznej służby zdrowia, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Wobec powyższego Dyrektor Szpitala jako podmiot reprezentujący szpital na zewnątrz i administrujący jego działalnością z mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej, do której należy informacja o organizacji, przedmiocie działalności oraz treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a także informacji o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 u.d.i.p.).
W tej sprawie okolicznością niekwestionowaną przez strony postępowania jest fakt, że protokoły pokontrolne z wszystkich kontroli przeprowadzonych w Szpitalu Powiatowym w R. w roku 2014 stanowią informację publiczną i powinny podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p., o ile znajdują się w posiadaniu organu.
Spór sprowadza się jednak do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Dyrektor Szpitala prawidłowo udostępnił skarżącemu wspomniane wyżej protokoły kontroli ze zanonimizowanymi danymi osobowymi lekarzy i pielęgniarek, twierdząc, że wskazani w protokołach kontroli lekarze, pielęgniarki i pozostały personel medyczny są wprawdzie zatrudnieni w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi - Szpitalu Powiatowym w R., jednakże wykonują jedynie czynności usługowe w ramach świadczenia przez szpital usług medycznych, wykonując odpowiednio zawód lekarza, pielęgniarki, położnej, ratownika medycznego. Osoby te nie pełnią funkcji publicznych, a w konsekwencji nie są spełnione przesłanki ustawy do wyłączenia ochrony prywatności tych osób. Jednocześnie organ zaznaczył powołując się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10 - https://cbois.nsa.gov.pl).
Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).
Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Jednocześnie w orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że jeśli organ oceni, że informacja objęta wnioskiem nie ma charakteru informacji publicznej wówczas winien poinformować o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest w takiej sytuacji skarga na bezczynność organu.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Jeżeli zaś objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie.
W rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na który to przepis powołał się Dyrektor Szpitala Powiatowego w R. udzielając pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Z cytowanego wyżej przepisu wynika, że warunkiem jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie przez organ, że osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest lub nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Jeżeli zatem informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, wówczas organ nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenie określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zobowiązany jest do udzielenia informacji i podania tak jak w realiach tej sprawy imienia i nazwiska takiej osoby (lekarza, pielęgniarki itd.) oraz jej stanowiska służbowego. Natomiast ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jednakże w takiej decyzji powinno być bezsprzecznie i jednoznacznie wykazane, że żądana informacja nie dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji "osoby pełniącej funkcję publiczną", którym to zwrotem posłużył się ustawodawca w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Definicja taka znajduje się natomiast w art. 115 § 19 w zw. z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.). Osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Natomiast funkcjonariuszem publicznym jest: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, poseł, senator, radny, poseł do Parlamentu Europejskiego, sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, osoba pełniąca czynną służbę wojskową, pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.
Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy wyjaśnić trzeba, że lekarze i pielęgniarki mogą wykonywać swój zawód w ramach działalności leczniczej na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 217 ze zm.) oraz w przepisach odrębnych, po wpisaniu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, o którym mowa w art. 100 ustawy o działalności leczniczej. Działalność lecznicza lekarza i pielęgniarki w rozumieniu tej ustawy może być wykonywana w formie jednoosobowej działalności gospodarczej, w sposób określony w art. 5 tej ustawy. Dane zawarte w rejestrze w odniesieniu do lekarza i pielęgniarki wykonujących zawód w ramach działalności leczniczej określa art. 101 i art. 102 ustawy o działalności leczniczej i obejmuje między innymi imię i nazwisko lekarza bądź pielęgniarki. W świetle art. 103 tej ustawy działalność leczniczą można rozpocząć po uzyskaniu wpisu do rejestru, z zastrzeżeniem art. 104. Organami rejestrowymi są okręgowa rada lekarska właściwa dla miejsca wykonywania praktyki zawodowej lekarza - w odniesieniu do tych praktyk, a w odniesieniu do członków wojskowej izby lekarskiej - Wojskowa Rada Lekarska, oraz okręgowa rada pielęgniarek i położnych właściwa dla miejsca wykonywania praktyki zawodowej przez pielęgniarkę - w odniesieniu do tych praktyk. W myśl art. 106 ust. 2 i 5 wspomnianej ustawy rejestr prowadzi się w systemie teleinformatycznym. Podmiotem odpowiedzialnym za funkcjonowanie systemu teleinformatycznego rejestru jest jednostka podległa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia właściwa w zakresie systemów informacyjnych w ochronie zdrowia. Sposób prowadzenia rejestru i funkcjonowania systemu teleinformatycznego określają przepisy o systemie informacji w ochronie zdrowia. Organ prowadzący rejestr udostępnia systemowi informacji w ochronie zdrowia, o którym mowa w przepisach o systemie informacji w ochronie zdrowia, dane objęte wpisem do rejestru.
Zdaniem sądu pomimo tego, iż przywołane wyżej przepisy ustawy o działalności leczniczej nie stanowią o tym expressis verbis, to jak słusznie podkreśla się w piśmiennictwie przedmiotu, rejestr jest jawny i dostępny do wglądu dla osób trzecich. Owa jawność i dostępność pozwalają każdej zainteresowanej osobie sprawdzić treść wpisu do rejestru; osobami trzecimi zaś w rozumieniu przepisu są wszystkie inne osoby niż reprezentujące organ rejestrowy, podmiot tworzący SPZOZ albo sam podmiot leczniczy bądź inne uprawnione osoby lub instytucje. Jest to tzw. jawność zewnętrzna. Oczywiście, rejestr jest jawny i dostępny także dla osób reprezentujących np. SPZOZ lub jego podmiot tworzący, co wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. jawność wewnętrzna. Dostępność i jawność rejestru przejawia się również w tym, iż dane objęte wpisem są publikowane w internecie, każdy więc może bez większych przeszkód do nich sięgnąć (vide: Komentarz do art. 103 ustawy o działalności leczniczej. Maciej Dercz, publ. Lex). Dodatkowo zauważyć trzeba, że w ustawie z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (j.t. Dz. U. z 2011 r. nr 277, poz. 1634) przewiduje się, że lekarz, który uzyskał prawo wykonywania zawodu (albo ograniczone prawo wykonywania zawodu), podlega wpisowi do rejestru prowadzonego przez właściwą okręgową radę lekarską, a Naczelna Rada Lekarska określi szczegółowy tryb postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty i prowadzenia rejestru lekarzy (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty). Z przepisów tych należy więc wywieść wniosek, że lekarze i pielęgniarki, niebędący funkcjonariuszami publicznymi, ale podlegający wpisowi do właściwego rejestru, nie mogą korzystać z ochrony danych w rejestrze tym zawartych (w szczególności dotyczy to imienia i nazwiska). W takim też zakresie prawo do prywatności jest - zdaniem sądu - wyłączone. Podobne stanowisko w tej kwestii zaprezentował zresztą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 647/13 i II SA/Gd 648/13 (dostępne na stronie internetowej https:cbois.nsa.gov.pl).
W tej sprawie, o czym była mowa na wstępie rozważań spór co do zasady dotyczy anonimizacji w udostępnionych skarżącemu protokołach kontroli imion i nazwisk lekarzy i pielęgniarek. Na podstawie akt sprawy, a przede wszystkim w oparciu o treść udzielonej skarżącemu odpowiedzi na wniosek oraz udzielonej przez Dyrektora Szpitala odpowiedzi na skargę nie sposób ustalić, czy osoby, których imiona i nazwiska podlegały anonimizacji w rozważanych protokołach to lekarze i pielęgniarki i czy wszystkie te osoby podlegają wpisowi do rejestru, który o czym była wyżej mowa jest jawny i ogólnie dostępny dla wszystkich zainteresowanych, wobec czego nie ma do nich zastosowania ograniczenie przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie można także jednoznacznie ocenić, ile z tych osób to personel techniczny, administracyjny czy usługowy, a więc osoby, których dane podlegałyby ochronie prywatności, o ile osoby te nie zrezygnowałyby z tego prawa. Brak należytego wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii i co za tym idzie niepodjęcie w zależności od poczynionych ustaleń działań przewidzianych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, świadczy w przekonaniu sądu o bezczynności Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] w zakresie udostępnienia danych personalnych osób wymienionych w protokołach pokontrolnych. Innymi słowy, jeśli Dyrektor Szpitala ustali, że zanonimizowane dane personalne dotyczą lekarzy i pielęgniarek bądź też innych pracowników podlegających wpisowi do właściwego rejestru, wówczas winien udostępnić protokoły pokontrolne bez uprzedniej anonimizacji ich imion i nazwisk, chyba, że w przypadku tych osób zachodziłyby inne przesłanki wykluczające ich ujawnienie. W takiej sytuacji organ powinien podjąć rozstrzygnięcie w odpowiednim trybie, wydając decyzję administracyjną. Gdyby natomiast były to osoby pełniące funkcje publiczne to i tak ich dane personalne oraz stanowisko służbowe powinny zostać skarżącemu udostępnione, bowiem osoby te nie korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Z tych powodów sąd podzielił stanowisko skarżącego o bezczynności organu i orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a.
Jednocześnie sąd w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 149 par. 1 zd. 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Dyrektor Szpitala udostępnił skarżącemu protokoły pokontrolne, będąc jednak w błędnym przekonaniu, że dane personalne wszystkich osób wymienionych w tych protokołach (za wyjątkiem Dyrektora Szpitala), bez bliższego wyjaśnienia zajmowanych przez nie stanowisk służbowych i form świadczenia pracy na rzecz Szpitala podlegają anonimizacji ze względu na ochronę ich prywatności. Niewątpliwie organ ustosunkował się do wniosku skarżącego po upływie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednakże uchybienie to było nieznaczne, zwłaszcza gdy uwzględni się obszerność materiałów podlegających udostępnieniu.
W pozostałym zakresie skargę należało oddalić.
Nie znajdują bowiem uzasadnienia zarzuty skargi, że D. S. nie otrzymał załączników wymienionych w protokołach kontroli. W tej kwestii, Dyrektor Szpitala biorąc pod uwagę obszerność dokumentów podlegających udostępnieniu skarżącemu drogą elektroniczną, pismem z dnia 21 lipca 2014 r. (doręczonym wnioskodawcy w dniu 23 lipca 2014 r.) stwierdził, że przesłał skarżącemu wszystkie protokoły kontroli z załącznikami. Jednocześnie na wypadek, gdyby skarżący nie otrzymał któregoś z załączników poprosił o wskazanie, którego konkretnie załącznika nie otrzymał celem ponownego przesłania. Skarżący nie zareagował na pismo organu, pozostawiając je bez odpowiedzi.
Brak jest również podstaw do twierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności jeśli chodzi o udostępnienie protokołów kontroli wskazanych w punktach 80-84 wykazu, który skarżący uprzednio otrzymał. We wspomnianym wyżej piśmie z dnia 21 lipca 2014 r. Dyrektor Szpitala rzeczowo i logicznie wyjaśnił przyczyny nieudostępnienia protokołów kontroli wskazując, że pozycje od 80 do 84 wykazu obejmują postępowania wyjaśniające, które nie zakończyły się protokołami kontroli. Organ nie mógł więc udostępnić informacji publicznej, w tym wypadku protokołu pokontrolnego, którym de facto nie dysponował, jeśli nie było przeprowadzonej kontroli a postępowanie wyjaśniające. Jednocześnie Dyrektor podniósł, że z kontroli wskazanej w pozycji 85 wykazu Szpital nie otrzymał protokołu kontroli.
Nie znajduje również potwierdzenia zarówno w zgromadzonym materiale dowodowym jak i w załączonej przez skarżącego do pisma z dnia 20 października 2014 r. kopii protokołu nr [...]z dnia [...]sesji Rady Powiatu [...] zarzut, że Dyrektor Szpitala do dnia 6 maja 2014 r. zapoznał się z protokołem kontroli wskazanej pod pozycją 75 wykazu, którego z niewiadomych przyczyn nie udostępnił skarżącemu. Wnioski takie nie wynikają z lektury całego protokołu nr[...], ani tym bardziej ze strony 44, na którą powołał się skarżący.
Wobec powyższego sąd oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
k.ż.