II SAB/Łd 128/25

II SAB/Łd 128/25 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 6, art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 9 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 października 2025 roku sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej M.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 31 lipca 2025 roku, pod pozycją [...]. dc
Uzasadnienie
M. K. zaskarżyła bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci:
- przesłania odpisu "donosu" skierowanego do organu, w wyniku którego doszło do podjęcia zamiaru wszczęcia kontroli wobec skarżącej w sprawie o wskazanym znaku,
- przesłania odpisu "donosu" skierowanego do organu, w wyniku którego doszło do wszczęcia kontroli wobec skarżącej zakończonej protokołem kontroli z [...] lutego 2024r.
Skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie, że organ w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności;
2. zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w postaci przesłania odpisu wyżej wskazanych donosów, ewentualnie w formie zanonimizowanej;
3. zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśniła, że 6 czerwca 2025 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. zawiadomił skarżącą o zamiarze wszczęcia kontroli w związku z koniecznością przeprowadzenia kontroli sanitarnej interwencyjnej w zakresie warunków wytwarzania, przechowywania i wprowadzania do obrotu produktów kosmetycznych, warunków sanitarnohigienicznych, oceny dokumentacji i oznakowania produktów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, w tym rozporządzenia (WE) nr 1223/2009 dotyczącego produktów kosmetycznych oraz ustawy z dnia 4 października 2018 r. o produktach kosmetycznych.
Wcześniej, tj. [...] lutego 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w Ł. przeprowadził kontrolę interwencyjną i jak wynika z protokołu kontroli miała ona miejsce w związku ze złożonym zawiadomieniem. Dotyczyła nieprawidłowości higieniczno-sanitarnych oraz nieprawidłowości dotyczących działalności produkcyjnej. Przytoczoną podstawą prawną było naruszenie wyżej wspominanego rozporządzenia 1223/2009 dotyczącego produktów kosmetycznych. W trakcie kontroli nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości.
W związku z powyższym 12 czerwca 2025 r. skarżąca wniosła o przesłanie wyżej wskazanych odpisów "donosów" celem weryfikacji ich treści, w tym czy te dokumenty były złożone przez tego samego skarżącego.
W ocenie skarżącej szczątkowe informacje udzielone przez organ w piśmie z 26 czerwca 2025 r nie czynią zadość żądaniu dostępu do informacji publicznej. Skarżąca nie otrzymała odpisu żądanych dokumentów, nie uzyskała też danych identyfikujących podmiot składający te pisma, chociażby w formie zanonimizowanej umożliwiającej jedynie zidentyfikowanie czy oba donosy pochodziły od tego samego podmiotu. W związku z czym nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, iż w jakikolwiek sposób zostałyby naruszone przepisy RODO, regulujące kwestię zasady ochrony danych osobowych.
W odpowiedzi na skargę Powiatowego Inspektora Sanitarny w Ł. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w treści wniosku z 12 czerwca 2025 r. skarżąca zażądała przekazanie odpisu "donosu" skierowanego do PPIS w Ł. wskazującego na nieprawidłowości związane z działalnością firmy prowadzonej przez skarżącą. Uzasadniając żądanie wskazano na treść art. 6, art. 9, art. 11 k.p.a.
W odpowiedzi wskazano, iż w ocenie organu tzw. "donos" jak to określiła skarżąca jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. Przepis ten stanowi, że przedmiotem skargi może być m.in. naruszenie praworządności lub interesów skarżących. Przepis art. 225 § 1 k.p.a. stanowi, że nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku albo z powodu dostarczenia materiału do publikacji o znamionach skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych. Zatem organ jest zobligowany do ochrony interesów autora skargi. Podkreślono, że w całej korespondencji dotyczącej firmy skarżącej pojawia się termin "skarga" związana z nieprawidłowościami w firmie skarżącej. Przepisy art. 6, art. 9, art. 11 k.p.a. nie mogą w ocenie organu dotyczyć sytuacji, gdy żądanie strony mogłoby godzić w interesy osoby która zgłosiła nieprawidłowości. Skarżąca nie wskazała czy i w jaki sposób dane autora tzw. "donosu" dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec tego podanie danych autora pisma wskazującego na nieprawidłowości nie kwalifikuje się jako informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto organ wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, że skarżąca na tej podstawie określiłaby tożsamość osoby zgłaszającej nieprawidłowości ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Ponadto sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Jednakże zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Jednocześnie podkreślić należy, że w uchwale 7 sędziów z 22 czerwca 2020r., II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
Z kolei jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 października 2021 r., III OSK 3789/21, powyższa uchwała pozostaje wiążąca również dla sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na zasadzie art. 269 p.p.s.a., bowiem znajduje swoje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy w chwili wniesienia skargi do sądu organ udostępnił żądaną informację publiczną i w związku z tym nie pozostaje już w bezczynności, a jednocześnie w takiej sytuacji nie jest wydawana decyzja administracyjna. Jak podkreślano w powyższej uchwale z 22 czerwca 2020 r., zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc jak w rozpoznawanej sprawie udostępnienie żądanej informacji publicznej. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Czyni to koniecznym dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi. W ocenie NSA zwrot mówiący o przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu skargi, którym posłużono się w analizowanej uchwale, należy rozumieć, jako inną przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka, zdaniem NSA, również stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność przez sąd administracyjny, o której mowa w uchwale z 22 czerwca 2021 r., II OPS 5/19. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 grudnia 2021 r., III OSK 7055/21 wskazał, że: "Stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przestaje w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie, chociażby nawet uczynił to po wymaganym terminie. Na gruncie u.d.i.p. nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten, uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej".
Zdaniem sądu stanowisko to - per analogiam - odnosi się do sytuacji, kiedy organ, przed wniesieniem skargi na bezczynność poinformuje wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, nie posiada żądanej informacji, bądź też poinformuje wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji. Wyjaśnić także należy, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej".
Bezspornie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i jak wynika z akt niniejszej sprawy organ administracji odpowiedział na wniosek skarżącej jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu.
W ocenie sądu dane objęte wnioskiem skarżącej nie noszą waloru informacji publicznej. W konsekwencji, skoro organ zareagował na wniosek skarżącej, udzielając odpowiedzi nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności w dostępie do informacji publicznej.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., III OSK 317/21). Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jednak nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej.
Z uwagi na treść przedmiotowego wniosku wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, który sąd w pełni podziela, że anonimy nie są objęte treścią art. 6 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z 28 lutego 2018 r., I OSK 2100/17; z 19 lipca 2019r., I OSK 273/18; wyrok WSA w Szczecinie z 11 maja 2005 r., II SAB/Sz 78/04). W przywołanych wyrokach wskazano, że anonimem jest niepodpisane pismo skierowane do organu, którego autor celowo nie chce ujawnić swojej tożsamości. Anonim nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ nie pochodzi od organu państwowego oraz nie zawiera podstawowej informacji statuującej dokument w rozumieniu prawnym - podpisu osoby, która go sporządziła. Nie jest zatem również dokumentem prywatnym.
W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie ugruntowane jest ponadto stanowisko, że dokumenty prywatne nie są informacją publiczną, nawet jeśli znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i w jakimś stopniu dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bo w związku z nią zostały zgromadzone (por. wyroki NSA z: 11 maja 2006 r., II OSK 812/05 oraz I OSK 189/11). Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub jakiej czynności oczekuje podmiot składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. Informacja publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ. Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.
Dodatkowo w orzecznictwie wskazuje się, że treść skargi (zawiadomienia) nie jest dokumentem dotyczącym informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie mieści się bowiem w żadnej z kategorii zakreślonej w art. 6 u.d.i.p. Zawarta w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. definicja legalna dokumentu urzędowego może być odczytywana wyłącznie przez pryzmat art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tej ustawy, z których wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, a więc jedynie informacja o sprawach publicznych, mająca walor "danych publicznych", w tym takich, które przyjęły kształt "dokumentów urzędowych", a w szczególności obejmująca "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", a także "dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających" (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 października 2024 r., II SAB/Bk 99/24).
Wobec powyższego, w ocenie sądu, dokumenty, o które wnosiła skarżąca we wniosku z 12 czerwca 2025 r. nie stanowią informacji publicznej. Treść "donosu", zawiadomienia (skargi) w wyniku którego doszło do podjęcia zamiaru wszczęcia kontroli PPIS, względnie doszło do wszczęcia kontroli nie jest dokumentem dotyczącym informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.,
Skoro przedmiot żądania nie stanowił informacji publicznej, organ miał obowiązek poinformować wnioskodawcę, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej.
Nastąpiło to w piśmie z 26 czerwca 2025 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej.
Jako że skarga została złożona po udzieleniu tej odpowiedzi należało stwierdzić, że jest ona niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym postanowienia.
O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.
dc