II SAB/Łd 64/23

II SAB/Łd 64/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1577
art. 10 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 8, art. 12 par. 1, art. 35 par. 1 i par. 3, art. 36 par. 1 i par. 2, art. 37 par. 1, art. 38, art. 63 par. 1, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 5 pkt 2, art. 53 par. 2b, art. 54 par. 2, art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 października 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023 roku sprawy ze skargi T. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie w sprawie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego 1.stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2.stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3.umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie do rozpatrzenia odwołania z dnia 31 lipca 2022 r.; 4.wymierza Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych. ał
Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 marca 2023 roku T. A. (dalej także: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: ZUS) w przedmiocie świadczenia wychowawczego, znak sprawy: 010070/680/2885552/2022, postępowanie: 322899423.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż decyzję odmawiającą przyznania mu świadczenia otrzymał dopiero po 4 miesiącach i 14 dniach od złożenia stosownego wniosku. Skarżący podkreślił, że zwracał się telefonicznie do ZUS o wyjaśnienie przyczyn opóźnienia wydania rozstrzygnięcia, jednak nie otrzymał żadnej wiążącej informacji, słyszał jedynie, że sprawa jest w toku.
Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 28 lipca 2022 r. Skarżący złożył od niej odwołanie w dniu 31 lipca 2022 r., jednak do dnia złożenia skargi nie zostało ono rozpatrzone, pomimo wniesienia kilku ponagleń.
W konsekwencji skarżący wniósł o "skuteczne rozstrzygnięcie decyzji przez ZUS i ukaranie winnych tej sytuacji, zgodnie z przepisami prawa".
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS w Warszawie wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż T. A. w dniu 14 marca 2022 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko A. A. We wniosku zaznaczono, że wnioskodawca jest rozwiedziony. Do wniosku załączony został wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi XII Wydział Cywilny Rodzinny z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt [...]. Punkt 2 ww. wyroku stanowi o powierzeniu wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką A. J. A. obojgu rodzicom oraz ustalono, że miejscem zamieszkania dziecka będzie miejsce zamieszkania matki J. Ż. – A. W związku z faktem, że do ww. wniosku dołączono załącznik (wyrok rozwodowy), sprawa została wyłączona z obsługi automatycznej i skierowana do obsługi ręcznej do pracownika Centrum Świadczeń dla Rodzin (CSR).
Jak następnie stwierdził w odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, z danych posiadanych przez CSR wynika również, że w dniach 9 marca 2022 roku oraz 30 czerwca 2022 roku z wnioskiem o świadczenie wychowawcze na ww. dziecko, na ten sam okres świadczeniowy, wystąpiła również matka dziecka – J. S. Prawo do świadczenia zostało przyznane matce dziecka, o czym została ona poinformowana w dniu 28 lipca 2022 r. W tym stanie rzeczy, po rozpatrzeniu wniosku T. A., w dniu 28 lipca 2022 r. organ wydał decyzję znak: 010070/680/2885552/2022, postępowanie 322899423, o odmowie prawa do świadczenia, wskazując, że skarżący nie sprawuje opieki faktycznej nad dzieckiem.
Skarżący w dniu 31 lipca 2022 r. złożył odwołanie od tej decyzji, w którym podniósł, że nie zgadza się z jej treścią, wnosząc o przyznanie połowy świadczenia. Skarżący podniósł, że sprawuje opiekę nad dzieckiem w porównywalnych okresach czasu co matka. Ponadto wskazywał, że ZUS wydając decyzję błędnie ustalił, że nie sprawuje on opieki faktycznej nad dzieckiem oraz nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Do odwołania nie załączono żadnych dowodów na wykazanie faktów, do których skarżący się odwołał.
Z uwagi na brak realizacji odwołania, T. A. w dniu 19 września 2022 r. i 25 października 2022 r. zgłaszał interwencje za pośrednictwem Centrum Obsługi Telefonicznej (COT). Następnie w dniu 5 grudnia 2022r. T. A. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 roku Sąd odrzucił skargę, sygn. akt II SA/Łd 40/23 (postanowienie prawomocne od dnia 02 marca 2023 r.)
Jak następnie stwierdził w odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, niezależnie od toczącego się postępowania przed Sądem podjęte zostało postępowanie w sprawie wniesionego odwołania. Ustalono, że w sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które nie zostało przeprowadzone w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia 28 lipca 2022 r., tj. w zakresie dotyczącym ustalenia, który z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem oraz z którym z nich dziecko faktycznie zamieszkuje, tj. okoliczności wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dn. 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1577; dalej także: ustawa). Zgodnie bowiem z ww. przepisem świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, Natomiast w myśl art. 5 ust. 2a ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. We wnioskach zgłoszonych przez rodziców oraz dołączonej do nich dokumentacji brak jest bowiem informacji w ww. zakresie, w tym w szczególności informacji o adresie zamieszkania dziecka, brak jest także dokumentów potwierdzających naprzemienny charakter opieki nad dzieckiem.
Jak następnie stwierdził w odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, w dniach 3 stycznia 2023 r., 5 stycznia 2023 r. i 13 kwietnia 2023 r. skierowano wezwania do T. A. o złożenie wyjaśnień dotyczących charakteru i sposobu sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym dotyczących łożenia na jego utrzymanie oraz o nadesłanie dokumentu potwierdzającego fakt jego zamieszkiwania z dzieckiem, a także dokumentu potwierdzającego fakt, że opieka rodziców nad dzieckiem ma charakter naprzemienny. Odpowiedzi na ww. wezwania skarżący udzielił za pośrednictwem COT kolejno 10 stycznia 2023 r. i 4 maja 2023 r., nie przedłożył jednak żadnych nowych dokumentów wskazujących, że zmieniły się zarządzenia sądu dotyczące opieki nad dzieckiem. Wezwanie o złożenie wyjaśnień dotyczących charakteru i sposobu sprawowania opieki nad dzieckiem i łożenia na jego utrzymanie oraz miejsca zamieszkania dziecka skierowano również do matki dziecka. J. S. nie udzieliła odpowiedzi.
W oparciu o zebraną w sprawie dokumentację decyzją Prezesa ZUS z dnia 13 czerwca 2023 r. utrzymano w mocy decyzję CSR z 28 lipca 2022 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia. Ustalono bowiem, że brak jest podstaw do uchylenia ww. decyzji, ponieważ zgodnie z zapisami wyroku rozwodowego z 16 maja 2014 r. wydanego przez Sąd Okręgowy w Łodzi (sygn. akt XII C 1644/13) miejsce zamieszkania dziecka ustalono przy matce. W sytuacji gdy wyrokiem sądowym ustalono miejsce zamieszkanie dziecka przy jednym z rodziców, a w sprawie brak jest orzeczonej opieki naprzemiennej, należy przyjąć, że to ten rodzic sprawuje opiekę faktyczną nad dzieckiem. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Natomiast zgodnie z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku zbiegu prawa rodziców dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.
Jak następnie stwierdził w odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, w dniu 13 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi została złożona skarga na przewlekłość postępowania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w związku z nie rozpatrzeniem odwołania T. A. z dnia 31 lipca 2022 r. Skarga została przekazana do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 17 marca 2023. Jednakże pracownik Centrum Świadczeń dla Rodzin błędnie uznał, iż jest to koleje pismo dotyczące skargi już przekazanej do Sądu.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ Prezes ZUS zwrócił uwagę, iż do chwili obecnej T. A. nie złożył ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), tj. ponaglenia zawierającego co najmniej: oznaczenie organu, który pozostaje w bezczynności, oznaczenie strony postępowania, oznaczenie sprawy, podanie numeru sprawy, oznaczenie organu, do którego wnoszone jest ponaglenie. Ponaglenie powinno zawierać uzasadnienie oraz powinno być podpisane w sposób przewidziany przepisami prawa. W konkretnym przypadku za ponaglenie o jakim mowa powyżej nie może być uznana wiadomość przesłana drogą e-mail do Centrum Obsługi Telefonicznej (COT), gdyż nie jest podpisana w sposób przewidziany przepisami prawa. Ponadto zgodnie z art. 13a ust. 7 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze lub osoba pobierająca świadczenie wychowawcze wnosi do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pisma wyłącznie w postaci elektronicznej na swoim profilu informacyjnym. Tym samym, wskazując na treść art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), skarga powinna być odrzucona, bowiem w konkretnym przypadku jest niedopuszczalna.
Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, w ocenie Prezesa ZUS należało stwierdzić, że postępowanie w sprawie odwołania z przyczyn technicznych zostało podjęte z opóźnieniem, co skutkowało przewlekłością postępowania, jednakże nie miała ono charakteru rażącego naruszenia prawa.
W konsekwencji Prezes ZUS wniósł jak w petitum odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym
w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 934/14, LEX nr 1667851, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Natomiast o przewlekłości postępowania administracyjnego możemy mówić wówczas, gdy postępowanie w sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W doktrynie wskazuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011/6, s. 33). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 marca 2023 r., IV SAB/Wr 646/22, LEX nr 3506962, CBOSA).
O terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym stanowią przepisy art. 35 – 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Doprecyzowanie powyższego znajduje się w przepisie art. 35 § 3 k.p.a., w myśl którego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W przypadku gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie przysługuje prawo do wniesienia ponaglenia, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż ponaglenie również jest podaniem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2023 r., II SAB/Łd 67/22, LEX nr 3490968, CBOSA), zatem odnoszą się do niego wszystkie wymagania, dotyczące podań. Z przepisów k.p.a. wynika, że ponaglenie można wnieść wyłącznie w sposób właściwy dla podania, a więc korzystając z przewidzianych przepisami prawa możliwości, tak co do formy, jak i sposobu złożenia. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1577 ze zm.) (dalej: ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: organ I instancji). Natomiast jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie treści skargi ustalił, że skarga ta dotyczy przewlekłości postępowania odwoławczego prowadzonego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: Prezes ZUS, organ II instancji).
Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18, LEX nr 2520783, CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w niniejszej sprawie, skarżący prowadził z organami (organem I i II instancji) wszelką korespondencję (złożenie wniosku, złożenie odwołania) za pomocą konta w systemie teleinformatycznym ZUS. Zdaniem Sądu już pierwszą wiadomość, wysłaną przez skarżącego pod adresem Prezesa ZUS po złożeniu odwołania, a więc przesłaną w dniu 19 września 2022 r. należy potraktować jako ponaglenie. Zostało ono bowiem wniesione za pośrednictwem systemu teleinformatycznego ZUS. Ponadto nawet jeśli organ ocenił, iż powyższe ponaglenie zawiera braki formalne (zostało wniesione w niewłaściwej formie, czy też nie zawiera podpisu), powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych ponaglenia (podania). Tymczasem organ pozostawił powyższe ponaglenie bez odpowiedzi, co skutkowało wysłaniem przez skarżącego kolejnego ponaglenia w dniu 25 października 2022 r. (również za pośrednictwem systemu teleinformatycznego ZUS). Również to ponaglenie nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją organu. Pierwszą wiadomość organ przesłał skarżącemu dopiero w dniu 3 stycznia 2023 r. Ostatnie ponaglenie przed złożeniem skargi T. A. wysłał w dniu 20 lutego 2023 r., wskazując iż nierozpatrzenie sprawy w ciągu 14 dni skutkować będzie złożeniem skargi na przewlekłość postępowania. Wszystkie wymienione wyżej ponaglenia zawierały uzasadnienie, czego wymaga art. 37 § 2 k.p.a. Ponadto każdemu ponagleniu skarżącego towarzyszy informacja (wygenerowana przez za pośrednictwem systemu teleinformatycznego ZUS lub przez pracownika organu) wskazująca dane skarżącego, w tym jego imię i nazwisko oraz adres. Przepis art. 63 k.p.a. nie wymaga przy tym podpisu dla podań wnoszonych za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym. Dlatego też zdaniem Sądu, argumentacja organu w odpowiedzi na skargę o braku w niniejszej sprawie ponaglenia jest niezasadna, zaś skarżący dochował wszelkich wymogów, które skutkują koniecznością merytorycznego rozpoznania skargi. Skoro organ nie uznał za celowe wyjaśnienia swoich wątpliwości, jeśli takie faktycznie miał, i nie wezwał strony do uzupełnienia braków formalnych ponaglenia to na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie może już czynić stronie zarzutów w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2023 r., I OSK 2051/22 LEX nr 3557300, CBOSA).
Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność lub przewlekłość organu (por. postanowienie NSA z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, LEX nr 1081061, CBOSA), co oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, LEX nr 2345709, CBOSA; por. także wyrok NSA z dnia 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19, LEX nr 3284755, CBOSA). Jak stwierdził jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 7 marca 2022 r. "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." (uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, ONSAiWSA 2022, nr 3, poz. 34).
Jak wynika z akt sprawy, skarga została wniesiona wcześniej (skarga wpłynęła w dniu 17 marca marcu 2023 r. do Prezesa ZUS), niż nastąpiło wydanie decyzji przez organ II instancji (13 czerwca 2023 r.). Biorąc powyższe pod uwagę należy zatem stwierdzić, iż postępowanie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania jest dopuszczalne, a skarga nie podlega odrzuceniu.
Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość, jak ma to miejsce w rozstrzyganej sprawie, nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał z uwagi na wydanie żądanego aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Pomimo niemożności w tym zakresie uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie do wydania decyzji i konieczności umorzenia postępowania nic nie stoi na przeszkodzie w zakresie procedowania co do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji. W takich sytuacjach skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny, czy Prezes ZUS dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, należy jeszcze raz podkreślić, iż przewlekłe prowadzenie postępowania w judykaturze traktowane jest jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przewlekłość wynika z opieszałych, niesprawnych i nieskutecznych działań organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W tej samej kategorii należy także postrzegać nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (np. dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 1142/22, LEX nr 3483906, CBOSA).
Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że:
Wnioskiem z dnia 14 marca 2022 r. T. A. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego z uwagi na opiekę nad córką A. A. Decyzja odmowna została wydana w dniu 28 lipca 2022 r. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji w dniu 31 lipca 2022 r. W dniach 19 września i 25 października 2022 r. skarżący wysłał organowi II instancji ponaglenia.
W dniu 13 grudnia 2022 r. do organu II instancji wpłynęła przekazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skarga T. A. na decyzję z dnia 28 lipca 2022 roku. Organ II instancji w dniu 9 stycznia 2023 r. sporządził odpowiedź na powyższą skargę, załączając do niej wydruki dokumentów z systemu teleinformatycznego. W dniu 29 marca 2023 r. do organu wpłynął odpis prawomocnego orzeczenia w sprawie o sygn. II SA/Łd 40/23 wraz z aktami sprawy.
W dniu 3 stycznia 2023 r. organ II instancji zwrócił się do skarżącego o przekazanie szerszych informacji w zakresie sposobu sprawowanej przez niego opieki nad dzieckiem, zaś pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. organ poinformował skarżącego i wdrożył postępowanie wyjaśniające, mające na celu dokonanie ustaleń niezbędnych do ponownego rozpatrzenia prawa do świadczenia wychowawczego na córkę. W ramach tego postępowania organ zwrócił się więc do skarżącego o złożenie wyjaśnień dotyczących charakteru i sposobu sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym dotyczących łożenia na jego utrzymanie i zaspokojenia jego potrzeb, a także o nadesłanie dokumentu potwierdzającego fakt, że dziecko zamieszkuje z wnioskodawcą oraz dokumentu potwierdzającego fakt, że opieka rodziców nad dzieckiem ma charakter naprzemienny. Organ wezwał skarżącego do przekazania powyższych informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania.
Pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. T. A. zwrócił się do organu II instancji o sprecyzowanie, w jaki sposób i formie ma złożyć żądane wyjaśnienia oraz jakich dokumentów organ od niego oczekuje. Ponadto wskazał, iż postępowanie organu ma na celu jedynie przedłużenie postępowania.
W dniu 20 lutego 2023 r. skarżący wysłał do organu kolejne ponaglenie.
Organ II instancji odpowiedział skarżącemu pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r. wskazując, iż dokumentem potwierdzającym sposób sprawowania opieki nad dzieckiem oraz miejsce zamieszkania jest orzeczenie sądowe, którym sąd określił zasady sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym ustalił miejsce zamieszkania dziecka. Mając na uwadze zapisy wyroku rozwodowego sygn. akt XII C 1644/13 organ zwrócił się do skarżącego o nadesłanie orzeczenia sądowego zmieniającego sposób opieki i miejsce zamieszkania dziecka określony w ww. wyroku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.
Skarżący odebrał powyższe wezwanie w dniu 27 kwietnia i odpowiedział na nie pismem z dnia 4 maja 2023 r., jednak nie nadesłał żądanych dokumentów.
Decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r. znak sprawy: 010070/680/2885552/2022 postępowanie: 322899423 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem Sądu powyższe okoliczności wskazują, iż Prezes ZUS prowadził postępowanie przewlekle. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. Jak słusznie podkreślił A. Wróbel "Celem omawianej zasady jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, a zatem omawiana zasada realizuje również postulat niezawodności postępowania administracyjnego (niezawodności wydania decyzji). Niezasadne powstrzymywanie się przez organ od wydania decyzji lub uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy narusza art. 12 § 1." (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 12). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.
Zdaniem Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ZUS miało także miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2023 r., I OSK 2051/22, LEX nr 3557300). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze trwało bowiem ponad 10 miesięcy. Pierwsze pismo Prezes ZUS wysłał skarżącemu dopiero w dniu 3 stycznia 2023 r., po dwóch wniesionych przez skarżącego ponagleniach. Zdaniem Sądu nie może być usprawiedliwieniem dla pięciomiesięcznego milczenia okoliczność, iż organ II instancji stwierdził konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podkreślić należy, iż ostatecznie decyzja została wydana w dniu 13 czerwca 2023 r., organ znacznie przekroczył termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a., ani razu przy tym nie stosując dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a., a więc nie informując skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, przyczynach zwłoki, nie pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zdaniem Sądu postępowania organu nie usprawiedliwia również fakt, iż jednocześnie toczyło się postępowanie sądowe ze skargi T. A. na decyzję organu I instancji wydaną w niniejszej sprawie. Wszak organ II instancji podkreśla w odpowiedzi na skargę, iż akta prowadzone są w formie elektronicznej, zatem organ nie był pozbawiony możliwości prowadzenia postępowania odwoławczego z uwagi na przesłanie akt do sądu. Samo postępowanie wyjaśniające, prowadzone przez organ II instancji w niniejszej sprawie, nie było skomplikowane. Czynności organu ograniczyły się do wysłania skarżącemu trzech pism. Żadnego usprawiedliwienia dla przewlekłego prowadzenia postępowania nie mogą stanowić również "przyczyny techniczne", o których pełnomocnik organu wspomina w ostatnim akapicie odpowiedzi na skargę.
Sąd biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zasadniczą przesłanką wymierzenia grzywny organowi w oparciu o powołany wyżej przepis jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący ponad 10 miesięcy czekał na wydanie decyzji, a organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co wykazano wyżej. Zdaniem Sądu ze względu na powyższe uzasadnione jest nałożenie na Prezesa ZUS grzywny w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma na celu nie tylko przymuszenie, czy też dyscyplinowanie organów, ale celem jej jest także działanie o charakterze prewencyjnym, gdyż ma zapobiegać bezczynności lub opieszałości organów w załatwianiu spraw w przyszłości. Wymierzając grzywnę w kwocie 3000 zł, Sąd wziął pod uwagę fakt, że rażące przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ZUS musi spotkać się z napiętnowaniem tego zaniechania, tak aby nie miało ono miejsca w przyszłości.
Sąd zwraca także uwagę, że odpowiedź Prezesa ZUS na skargę wpłynęła do tutejszego sądu w dniu 21 czerwca 2023 r., podczas gdy skarga wpłynęła do ZUS oddział w Białymstoku w dniu 17 marca 2023 r. Powyższe stanowi naruszenie art. 54 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym organ powinien przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Powyższe naruszenie nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie
w niniejszej sprawie.
Sąd zważył, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania podmiot zobowiązany załatwi sprawę i dokona czynności, co do których prowadził postępowanie w sposób przewlekły, zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem już zobowiązać organu do czynności, która została w momencie orzekania dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1431/12, LEX nr 1367263, CBOSA). W niniejszej sprawie organ II instancji decyzją z dnia 13 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Natomiast, odnosząc się do żądania skargi w zakresie ukarania winnych (w domyśle: pracowników) przewlekłości postępowania, Sąd stwierdza, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują tego rodzaju rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 38 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Z kolei przepis art. 5 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Z powyższego wynika, że sąd administracyjny nie jest władny do orzekania w zakresie odpowiedzialności pracownika w związku z przewlekłością prowadzenia postępowania.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd uznał, że Prezes ZUS w Warszawie prowadził postępowanie przewlekle, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.
Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie
do rozpatrzenia odwołania z dnia 31 lipca 2022 r.
Sąd wymierzył Prezesowi ZUS w Warszawie grzywnę orzekając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
es