II SAB/Łd 111/25

II SAB/Łd 111/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12 par. 1, art. 35 par. 1-3, par. 5, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 151, art. 154 par. 6, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Dnia 25 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2025 roku sprawy ze skargi W.F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wykonania nielegalnej instalacji odwodnieniowej na działce 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wydania aktu; 3. wymierza Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie grzywnę w wysokości 3000 (słownie: trzy tysiące) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego W.F. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Pismem z 6 czerwca 2025 r., które wpłynęło do organu 11 czerwca 2025 r., W.F. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wykonania przez A.K. nielegalnej instalacji odwodnieniowej na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] N. oraz podłączenia jej do rowu usytuowanego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] N. Zdaniem autora skargi, organ naruszył:
I. przepisy postępowania administracyjnego, które mają istotny wpływ na sprawę:
1. art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki oraz brak poinformowania strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, co skutkowało brakiem wydania decyzji w ustawowym terminie, zaś postępowanie zostało zainicjowane pismem W.F. z 12 sierpnia 2022 r.;
2. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób pobieżny, opieszały i nie zmierzający do załatwienia sprawy, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie jest na tyle skomplikowany aby prowadzić postępowanie przez niemal 3 lata, co doprowadziło do wystąpienia stanu przewlekłości postępowania, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.;
3. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez działanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa oraz nieudzielenie skarżącemu należytych i wyczerpujących informacji o przebiegu sprawy, jego statusie i podjętych przez organ działaniach, uzasadnionego podejrzenia o podejmowaniu działań utrudniających i uniemożliwiających uzyskanie informacji o przebiegu i stanie sprawy skarżącemu, uzasadnionego podejrzenia o wprowadzeniu skarżącego w błąd co do stanu sprawy, a w konsekwencji naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej;
II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie, przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w sytuacji gdy A.K. do dziś tj. do 6 czerwca 2025 r. nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 190 ust. 1 ustawy Prawo wodne, ani nie uzyskał legalizacji zamontowanego urządzenia wodnego, a zatem spełniły się przesłanki do zastosowania tego przepisu i wydania przez organ decyzji nakładającej na właściciela urządzenia wodnego obowiązku likwidacji urządzenia.
Wobec sformułowanych wyżej zarzutów strona skarżąca wniosła o:
1. zobowiązanie Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;
2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.;
3. wymierzenie Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Ł. grzywny w wysokości 15.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.;
4. przyznanie od Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. na rzecz skarżącego W.F. sumy pieniężnej w wysokości 7.500 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a.;
5. zasądzenie od Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. na rzecz skarżącego W.F. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 199 w zw. z art. 200 p.p.s.a.
6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 § 4 p.p.s.a.
Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:
1) wiadomości e-mail z 9 września 2024 r. na fakt przewlekłości postępowania, braku udzielenia informacji o stanie i przebiegu sprawy;
2) pisma z Zarządu Zlewni w Ł. z 18 listopada 2024 r. na fakt braku załączenia przez organ I instancji ww. wiadomości e-mail do akt sprawy, uzasadnionego podejrzenia o utrudnianiu postępowania w przedmiocie ponaglenia na przewlekłość postępowania i bezczynność organu;
3) pisma z Zarządu Zlewni WT Ł. z 21 maja 2025 r. na fakt przewlekłości postępowania, bezczynności organu, braku udzielenia informacji o terminie załatwienia sprawy, uzasadnionego podejrzenia o poświadczeniu nieprawdy przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. co do terminu wpływu akt sprawy WA.ZUZ.5.4218.13 8.2022.BM;
4) zwrotnego potwierdzenia odbioru z 13 stycznia 2025 r. na fakt wysłania 31 grudnia 2024 r. przez organ II instancji akt niniejszej sprawy do organu I instancji, odbioru przez Zarząd Zlewni WT Ł. akt spraw 13 stycznia 2025 r., uzasadnionego podejrzenia o poświadczeniu nieprawdy przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. co do terminu wpływu akt sprawy WA.ZUZ.5.4218.138.2022.BM.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, argumentując, że 12 sierpnia 2022 r. W.F. wystąpił do Zarządu Zlewni w Ł. z prośbą o podjęcie interwencji w związku z wykonaniem nielegalnej instalacji odwadniającej przez A.K. na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...] N. oraz podłączenie jej do rowu (po uprzednim odmulaniu do granicy z jego działką o nr ew. [...]) przechodzącego przez działki nr ew. [...], [...], [...], [...], co miało spowodować czasowe podtapianie działek nr ew. [...] i [...].
W związku z powyższym 2 września 2022 r. Kierownik z Nadzoru Wodnego w Skierniewicach przeprowadził wizję w terenie na ww. działkach, w wyniku której stwierdził, że na istniejącym rowie pomiędzy działkami nr. ew. [...] i [...] został zlokalizowany wylot instalacji odwadniającej o średnicy 100 mm oraz, że przedmiotowy rów nie figuruje w ewidencji urządzeń melioracji wodnych. Ponadto, na rowie przy granicy z działką nr ew. [...] zlokalizowano nowo wybudowany przepust o średnicy ok 300 mm (zalany wodą i niedrożny) i długości 3 m (pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...]). Przepust był niekompletny, bez ubezpieczeń i przyczółków oraz był prawdopodobnie wybudowany bez zachowania odpowiednich rzędnych.
Przedmiotowy przepust został wybudowany (2 lata wcześniej - według żony W.F. biorącej udział w wizji w terenie) przez A.K. oraz bez pozwolenia wodnoprawnego, jak stwierdzono po weryfikacji dokumentów w Nadzorze Wodnym w Skierniewicach. Z wizji w terenie 15 września 2022 r. została sporządzona notatka służbowa, która została przekazana do Zarządu Zlewni w Ł. 22 września 2022 r.
Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. przy piśmie z 28 września 2022 r. wezwał A.K. do przedłożenia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego tj. instalacji odwodnieniowej.
12 czerwca 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. zawiadomił strony, że w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie dotyczącej wykonania instalacji odwodnieniowej na dz. nr ew. [...], [...] oraz podłączenia jej do rowu przechodzącego przez dz. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], co ma powodować czasowe podtopienie dz. nr ew. [...] i [...] zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji w podmiotowej sprawie. Powołując się na art. 10 k.p.a. organ przed wydaniem decyzji umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.
20 czerwca 2023 r. drogą elektroniczną A.K. po zapoznaniu się z aktami sprawy, złożył wyjaśnienia w Zarządzie Zlewni w Ł. w przedmiotowej sprawie. Poinformował, że wykonał instalację odwodnieniową, ponieważ jego podwórze, na którym miał pomieszczenie gospodarcze było zalewane przy większych deszczach oraz oczyścił rów. Instalację odwodnieniową potraktował, jako instalację wewnętrzną znajdującą się na terenie, której jest właścicielem. Problem pojawił się gdy przy dużych opadach woda zatrzymywała się na przepuście działek nr ew. [...] i [...], gdzie znajdują się dwie zakopane rury 100 mm. Rury przestały być drożne i przepust stał się tamą dla przepływającej wody. W.F. - sąsiad A. K. na granicy swoich działek usypał tamę ziemną, która wstrzymała przepływ wody z kilkunastu hektarów gruntów, a do tego została wykonana niezgodnie z ustawą Prawo Wodne. A.K. argumentował też, że twierdzenie, iż wykonane przez niego instalacje odwodnieniowe odprowadzają takie ilości wody, że zalewają działki W.F. jest bezpodstawne, gdyż odcinek 100 metrów rury odwodnieniowej przyjmuje określaną ilość odbioru opadów. A.K. stwierdził że na dzień 31 grudnia 2022 odprowadzanie wody zostało zlikwidowane poprzez przecięcie rury i podłączenie jej do zbiornika wodnego zakopanego w gruncie, a w tej sprawie kontaktował się z Zarządem Zlewni w Ł.. Poinformował również, że w przedmiotowej sprawie toczyło się również zakończone już postępowanie, z powództwa cywilnego W.F., Urzędu Gminy N.
22 czerwca 2023 r A.K. przekazał Regionalnemu Zarządowi w Warszawie skan decyzji Wójta Gminy N. z 10 lutego 2022 r. znak: ROS.6331.2021.MW.
Wójt Gminy N. w drodze decyzji z 10 lutego 2022 r., znak: ROS.6331.2021.MW, po rozpatrzeniu wniosku W.F. z 26 lipca 2021 r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr ew. [...] i [...] w miejscowości N. nakazał w terminie do 31 grudnia 2022 r.:
1. A. K. - właścicielowi gruntów: działek nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie N., przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, powstałym po wykonaniu instalacji odwodnieniowej (drenażu podziemnego z rury poliestrowej) ww. działek tj. wykonanie instalacji do rozsączania nadmiarów wody przy pomocy kominków filtracyjnych i drenażu francuskiego, zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 do niniejszej decyzji;
2. W. F. - właścicielowi gruntów: działek nr [...] i [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, powstałym po wykonaniu tamy ziemnej na rowie [...] odprowadzającym nadmiar wód z przyległych działek, zgodnie z istniejącymi warunkami hydrogeologicznymi, tj. wykonanie instalacji do rozsączania nadmiarów wody przy pomocy kominków filtracyjnych i drenażu francuskiego, zgodnie z załącznikami nr 1 i nr 2 do niniejszej decyzji.
W związku z wydaniem powyższej decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. 14 listopada 2023 r. zwrócił się do Wójta Gminy N. z zapytaniem, czy zostało skontrolowane wykonanie obowiązków nałożonych na A.K. oraz W.F. W posiadanej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne bazie pozwoleń wodnoprawnych nie było pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych (zgodnie z decyzją Wójta Gminy N.) na terenach działek nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb N..
Pismem z 7 grudnia 2023 r. Wójt Gminy N. poinformował Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł., że w wyniku oględzin przeprowadzanych w terenie w miejscowości N. na działkach nr ew. [...], [...] oraz na działkach nr ew. [...], [...] ustalił, że:
- W.F. zlikwidował tamę ziemną usypaną na granicy działek nr ew. [...] i [...] na dawnym rowie [...] przy granicy z działką nr ew. [...], która blokowała naturalny spływ wody na tym terenie, czyli przywrócił stan poprzedni, przy pracach związanych z likwidacją tamy ziemnej usypanej na dawnym rowie, nie wykonał żadnych urządzeń wodnych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego;
- A.K. na działce nr ew. [...] wkopał nieszczelną beczkę, w której umieścił końcówkę rury melioracyjnej od instalacji odprowadzającej wodę z działki nr [...] i [...]. Opisane postępowanie można było uznać za dążenie do realizacji kominka filtracyjnego "A" zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy N. lecz wykonane urządzenie nie spełniało swojej roli. W tej sytuacji dla uniknięcia nadmiernej ingerencji w stosunki wodne, komisja zleciła rezygnację z dalszego realizowania kominków filtracyjnych i przywrócenie dawnych stosunków wodnych. W tym celu należało przeprowadzić nadmiar wody z działki nr ew. [...] bezpośrednio na działkę nr ew. [...], należącą do A. K.. Rozprowadzenie tych wód powinno przywrócić dawne stosunki wodne, bez wpływu na działki sąsiednie, w tym na działki nr ew. [...] i [...]. Według Wójta Gminy N., A.K. wykonując instalację odwodnieniową na działkach nr ew. [...] i [...] tj. drenaż podziemny z perforacją rury poliestrowej, której końcówka umieszczona jest w nieszczelnej beczce 200 litrowej powinien uzyskać pozwolenie wodnoprawne.
W związku z pismem Wójta Gminy N., Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. 4 stycznia 2024 r. wezwał A.K. do przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego lub innego dokumentu potwierdzającego legalność wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku ich braku o wystąpienie z wnioskiem o legalizację zgodnie z art. 190 ust. 1 ustawy Prawo Wodne w terminie 30 dni od dnia otrzymania.
W związku z brakiem odpowiedzi A.K., 13 maja 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. po raz kolejny wezwał go do przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego lub innego dokumentu potwierdzającego legalność wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku ich braku o wystąpienie z wnioskiem o legalizację urządzeń wodnych również w terminie 30 dni od dnia otrzymania powyższego wezwania.
W.F. reprezentowany przez adwokata A.C. (brak pełnomocnictwa dla w/w adwokata w aktach sprawy), 5 czerwca 2024 r. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. z wnioskiem o nałożenie w drodze decyzji obowiązku likwidacji urządzenia wodnego, w myśl art. 190 ust. 3 ustawy Prawo wodne - w przypadku braku przedłożenia przez A.K. pozwolenia wodnoprawnego lub innego dokumentu potwierdzającego legalność wykonania urządzenia wodnego lub w przypadku braku wystąpienia przez niego z wnioskiem o legalizację rozważenie podjęcia kroków prawnych zmierzających do nałożenia kary, o której mowa w art. 476 ust. 1 ustawy Prawo Wodne - w przypadku stwierdzenia prawdopodobieństwa naruszenia dyspozycji normy prawnej wynikającej z tego przepisu oraz o udzielenie bieżących informacji o przebiegu i stanie sprawy.
Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. nie ustosunkował się do pisma z 5 czerwca 2024 r.
27 czerwca 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Ł. z wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w formacie GML w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym.
Wobec nieotrzymania odpowiedzi na pismo z 5 czerwca 2024 r., aplikant adwokacki, z upoważnienia adwokata A. C. 9 września 2024 r. wystąpił do Zarządu Zlewni w Ł. o udzielenie informacji o działaniach podjętych w przedmiotowej sprawie, w szczególności czy została już wydana decyzja - brak ww. pisma w przekazanej dokumentacji.
Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. 23 października 2024 r. wystąpił do Urzędu Gminy w Ł. z prośbą o udzielenie informacji czy A.K. oraz W.F. wywiązali się z nakazów określonych w decyzji Wójta Gminy N.
13 stycznia 2025 r. do Zarządu Zlewni w Ł. wpłynęło postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 31 grudnia 2024 r., mocą którego organ uwzględnił podniesiony przez W.F. zarzut przewlekłości w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. w sprawie dotyczącej wykonania przez A.K. nielegalnej instalacji odwodnieniowej na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] N. oraz podłączenia jej do rowu usytuowanego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb N., jednocześnie stwierdzając, że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Ł. termin na rozpatrzenie sprawy do dnia 20 lutego 2025 roku.
Akta sprawy pomimo wielokrotnych próśb telefonicznych kierowanych do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wróciły do Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. dopiero 14 kwietnia 2025 r.
Na załatwienie sprawy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej ustalił prawie dwa miesiące. Akta sprawy wróciły do organu 14 kwietnia 2025 r. 21 maja 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. poinformował pełnomocnika W. F. o terminie wpływu akt sprawy oraz o niezwłocznym załatwieniu sprawy.
Postanowieniem z 10 czerwca 2025 r. znak: WA.ZUZ.5.4218.138.2022.BM (omyłkowo na końcu znaku wpisano BM zamiast WK) Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowienie wydane zostało w terminie dwóch miesięcy wyznaczonych na załatwienie sprawy przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Jednocześnie organ wskazał, że 10 lutego 2022 r. Wójt Gminy N. wydał decyzję zawierającą rozstrzygnięcie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości N.. Zatem sprawa została rozstrzygnięta na podstawie art. 234 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087), a egzekwowanie nałożonych obowiązków zarówno na A.K. jak i W.F. należy do Wójta Gminy N.
Organ odnosząc się do wniosków skarżącego postawionych skardze zaznaczył, że:
1) w związku z tym, że organ rozstrzygnął sprawę postanowieniem z 10 czerwca 2025 r., wniosek skarżącego o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie pozostaje nieaktualny i nie zasługuje na uwzględnienie,
2) jak stwierdził organ wyższego stopnia, przewlekłość postępowania organu pierwszej instancji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do poglądów judykatury organ stwierdził, że jako okoliczność łagodzącą należy przyjąć znaczną liczbę spraw wpływających do organu pierwszej instancji, co stanowi obiektywną trudność po stronie organu, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie nie stwierdził rażącego naruszenia prawa uznając, że zwłoka w załatwieniu sprawy nie jest spowodowana celowym unikaniem podejmowania czynności administracyjnych, bądź lekceważeniem praw strony domagającej się czynności organu I instancji, a na jej wystąpienie miały wpływ obiektywne trudności wpływające na prace. Powyższe świadczy o tym, że przewlekłość w tej sprawie nie miała miejsca z rażący naruszeniem prawa. Zatem wniosek skarżącego o stwierdzenie, że przewlekłość (czy jak pisze skarżący bezczynność) w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest chybiony i nie zasługuje na uwzględnienie.
3) w związku z powyższym wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Ł. grzywny w wysokości 15 000 zł jest i co do zasady i co do wysokości niezasadny. W sprawie nie zaistniała przewlekłość obarczona rażącym naruszeniem prawa, co warte podkreślenia organ wydał już w sprawie rozstrzygnięcie i w ten sposób zakończył postępowanie w sprawie.
4) w związku z wnioskiem skarżącego o zasądzenie od Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. sumy pieniężnej w wysokości 7 500 zł, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., organ stwierdził, że wniosek ten jest niezasadny. Skarżący nie uzasadnił wniosku. Art. 149 § 2 p.p.s.a. w swej treści nie zawiera odniesienia do zastosowania art. 154 § 7 p.p.s.a. Dyspozycja art. 154 § 7 p.p.s.a. daje możliwości jego użycia dopiero, gdyby organ nie wykonał wyroku Sądu uwzględniającego skargę na przewlekłości czy bezczynność postępowania, nadto dopiero po wskazanym w art. 154 § 1 p.p.s.a. wezwaniu i odpowiedniej skardze. W tych okolicznościach sprawy wniosek w tym zakresie jest przedwczesny i nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do wniosków dowodowych, o których dopuszczenie i przeprowadzenie wnosił skarżący, organ wskazał, że:
1) w zakresie wiadomości email - apl. adw. M.W. pozostawał w kontakcie telefonicznym z osobą prowadzącą sprawę, był również informowany, że w związku z tym, że nie przedłożono pełnomocnictwa do reprezentowania W.F. ani przez adw. A.C. ani aplikanta M.W. - nie można mu udzielić informacji o postępowaniu;
2) w zakresie pisma z Zarządu Zlewni w Ł. z 18 listopada 2024 r. - w piśmie tym poinformowano, że wydruk email z uwagi na brak pełnomocnictwa nie był załączony do akt sprawy, gdyż apl. adw. M.W. nie był uczestnikiem postępowania. Wydruk email z 9 września 2024 r. de facto znajduje się w aktach sprawy;
3) w zakresie pisma z Zarządu Zlewni w Ł. z 21 maja 2025 r. i zwrotnego potwierdzenia wpływu akt sprawy - postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ł. Gospodarki Wodnej w Warszawie W.RUZ.4222.16.2024.KR wpłynęło do Zarządu Zlewni w Ł. 13 stycznia 2025 r. bez akt sprawy, o czym świadczy prezentata na tym postanowieniu. Natomiast akta sprawy wpłynęły oddzielnie z Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie bez pisma przewodniego do Zarządu Zlewni w Ł. 14 kwietnia 2025 r. zarejestrowane pod RPW/7416/2025-1N (do Działu ZUZ 16 kwietnia 2025 roku), co potwierdzają oznaczenia wpływu na karcie poglądowej. Zatem podejrzenie skarżącego o poświadczeniu nieprawdy przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. co do terminu wpływu akt sprawy jest nieuzasadnione i nie trafione, co potwierdza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W związku z tym wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Dodać także należy, iż sprawa została załatwiona przez organ priorytetowo, w możliwie najszybszym terminie.
4) w zakresie zwrotnego potwierdzenia odbioru - postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie W.RUZ.4222.16.2024.KR wpłynęło do Zarządu Zlewni w Ł. 13 stycznia 2025 r. bez akt sprawy. Akta sprawy wpłynęły oddzielnie z Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, bez pisma przewodniego, do Zarządu Zlewni w Ł. 14 kwietnia 2025 r. zarejestrowane pod RPW/7416/2025-1N (do Działu ZUZ w dniu 16 kwietnia 2025 roku), co potwierdzają pieczątki wpływu na karcie poglądowej. Powtórzyć należy, że podejrzenie skarżącego o poświadczeniu nieprawdy przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. co do terminu wpływu akt sprawy jest nieuzasadnione i nie trafione, co potwierdza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W związku z tym wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
W dniu 22 września 2025 r. do akt sprawy wpłynęło pismo W.F. reprezentowanego przez adwokata z 18 września 2025 r., zatytułowane "REPLIKA na odpowiedź Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. na skargę", w którym skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z:
1) skanu koperty PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ł. na fakt numeru przesyłki rejestrowanej, daty nadania przesyłki zawierającej postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z 10 czerwca 2025 r., tj. nadania przesyłki 12 czerwca 2025 r.,
2) wydruku z e-monitoringu poczty polskiej przesyłki nr [...] na fakty: daty nadania przesyłki zawierającej postanowienie z 10 czerwca 2025 r., tj. nadania przesyłki 12 czerwca 2025 r. jeden dzień po dacie wpłynięcia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania;
3) wydruku z e-monitoringu poczty polskiej nr [...] na fakty: daty odbioru przez organ skargi na bezczynność i przewlekłość, wagi przesyłki;
4) pismo Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. z 1 lipca 2025 r. na fakt zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł., przekazania zażalenia wraz z aktami sprawy do organu wyższej instancji;
5) zrzutu ekranu z e-monitoringu poczty polskiej przesyłki nr [...] na fakty: daty doręczenia postanowienia uwzględniającego zarzut przewlekłości, wagi przesyłki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo uzasadniona.
Na wstępie wskazać należy, że Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja, o której stanowi art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W rozpatrywanej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest formalnie dopuszczalna, bowiem została poprzedzona ponagleniem i nie została wniesiona po zakończeniu postępowania w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Strona skarżąca przed wniesieniem skargi dopełniła tego wymogu formalnego. Ponaglenie na bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie) i przewlekłe prowadzenie postępowania złożone zostało pismem z 6 listopada 2024 r., które wpłynęło do organu administracji 13 listopada 2024 r. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania opatrzona datą 6 czerwca 2025 r., wpłynęła do organu 11 czerwca 2025 r.
Zgodnie z art. 83 § 1 p.p.s.a. oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.
W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że skarga W.F. wpłynęła do Sądu 6 czerwca 2025 r., o czym świadczy nadesłany przez stronę skarżącą dokument potwierdzenia nadania przesyłki za pośrednictwem Poczty Polskiej.
Przedmiotowa skarga opiewa na zarzut bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wykonania nielegalnej instalacji odwodnieniowej na działce.
Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a.") organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3a k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a., przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Jak wynika z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Okresy trwania tych zdarzeń procesowych dolicza się do daty upływu terminu załatwienia sprawy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Godzi się w związku z tym wyjaśnić, że pod pojęciem "bezczynności" należy rozumieć, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., niezałatwienie sprawy przez organ w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Obecne rozumienie bezczynności sprowadza się do ograniczenia jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się zatem do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienie sprawy w terminie. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Z kolei, pod pojęciem "przewlekłości postępowania" należy rozumieć, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzenie postępowania dłużej niż jest niezbędne do załatwienia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 (Lex nr 1228235) przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79).
W kontrolowanej sprawie zarzut bezczynności i przewlekłości dotyczy okresu od 12 sierpnia 2022 r., kiedy to wpłynął do organu wniosek W.F. z tej samej daty zatytułowany "Zgłoszenie". I choć organ, co wynika z dokumentacji aktowej nie zawiadomił stron postępowania w trybie art. 61 § 4 k.p.a. o jego wszczęciu, to w świetle nadesłanych Sądowi akt sprawy prowadził postępowanie, które zakończył wydaniem postanowienia z 10 czerwca 2025 r. znak: WA.ZUZ.5.4218.138.2022.BM, mocą którego odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania administracyjnego.
O prowadzeniu postępowania świadczyć mogą chociażby: zawiadomienie z 12 czerwca 2023 r. w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym dotyczącym wykonania instalacji odwodnieniowej (...) o zgromadzeniu materiału dowodowego dającego podstawę do wydania decyzji, możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem w terminie 7 dni od dnia doręczenie niniejszego zawiadomienia, pisma z 4 stycznia 2024 r. i 13 maja 2024 r. skierowane do A.K. czy też wniosek organu z 27 czerwca 2024 r. skierowany do Starostwa Powiatowego w Ł., w którym powołano się na postępowanie administracyjne dotyczące wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, prowadzone na podstawie art. 190 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1478).
W ocenie Sądu, choć aktualnie organ nie pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ zakończył postępowanie wydaniem postanowienia, to postępowanie w sprawie prowadził w sposób przewlekły w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jak wskazano wyżej organ zakończył postępowanie wydaniem 10 czerwca 2025 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zakończenie postępowania nastąpiło więc już po wniesieniu skargi przez W.F. do tutejszego Sądu, co miało miejsce 6 czerwca 2025 r. Co prawda, wydane przez organ rozstrzygnięcie (akt) ma charakter procesowy, a nie merytoryczny, nie zmienia to jednak faktu, że w dacie orzekania przez Sąd, wspomniane postanowienie z 10 czerwca 2025 r., co zresztą przyznała strona skarżąca w piśmie z 18 września 2025 r., funkcjonowało w obrocie prawnym. Co za tym idzie, z dniem 10 czerwca 2025 r., a więc po prawie 3 latach ustała bezczynność organu, która miała charakter kwalifikowany. Ponad wszelką wątpliwość sprawa nie została załatwiona w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Wobec tego, mając na względzie brzmienie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wedle którego sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, a w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy taki akt został wydany, cel skargi na bezczynność został osiągnięty, co czyni postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu bezprzedmiotowym. Z tego też względu postępowanie sądowe w tym zakresie jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Choć kontrolowane postępowanie zostało zakończone wydaniem 10 czerwca 2025 r. postanowienia, aktualna pozostała ocena, czy postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły i czy wspomniana przewlekłość przybrała formę rażącego naruszenia prawa.
Nie sposób nie zauważyć, że postępowanie w sprawie toczyło się przez niemal 3 lata. Chronologia czynności podejmowanych przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przedstawiona przez organ w odpowiedzi na skargę dowodzi, że w sprawie co do zasady została zlekceważona zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Lektura nadesłanych sądowi akt administracyjnych świadczy dobitnie o tym, że organ ani razu nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 36 § 1 i 2 k.p.a., co pozwoliłoby mu uwolnić się zarówno od zarzutu przewlekłości postępowania jak i bezczynności. Kolejne czynności podejmowane były przez organ w dużych odstępach czasu. Przykładowo pomiędzy pismem z 28 września 2022 r., mocą którego organ wezwał A.K. do przedłożenia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego tj. instalacji odwodnieniowej a zawiadomieniem stron z 12 czerwca 2023 r. o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim upłynęło prawie 9 miesięcy. Ponad 5 miesięcy upłynęło pomiędzy wezwaniami z 4 stycznia 2024 r. i 13 maja 2024 r. skierowanymi do A.K. do przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego lub innego dokumentu potwierdzającego legalność wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku ich braku o wystąpienie z wnioskiem o legalizację zgodnie z art. 190 ust. 1 ustawy Prawo wodne w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Prawie 4 miesiące upłynęły pomiędzy wystąpieniem przez organ 27 czerwca 2024 r. do Starostwa z wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze w związku z toczącym się postępowaniem a wystąpieniem 23 października 2024 r. do Urzędu Gminy w Ł. z prośbą o udzielenie informacji czy A.K. oraz W.F. wywiązali się z nakazów określonych w decyzji Wójta Gminy N.. Niemalże 6 miesięcy upłynęło pomiędzy wpłynięciem 13 stycznia 2025 r. do organu postanowienia z 31 grudnia 2024 r. uwzględniającego zarzut przewlekłości a zakończeniem postępowania poprzez wydanie 10 czerwca 2025 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Co więcej, akta sprawy dowodzą, że w okresie od 13 stycznia 2025 r. do 10 czerwca 2025 r. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, nie przeprowadzał i nie gromadził dowodów. W okresie od 13 stycznia 2025 r. do 14 kwietnia 2025 r. organ biernie oczekiwał na zwrot akt administracyjnych przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, który wydał postanowienie z 31 grudnia 2024 r.
Z powyższego jasno więc wynika, że postępowanie prowadzone było przez organ przewlekle i nieefektywnie, a nawet pozornie. Kolejne czynności podejmowane były w znacznych odstępach czasu. W kontrolowanej sprawie mając na względzie jej nieskomplikowany charakter stwierdzić trzeba, że czas trwania postępowania przekroczył rozsądne granice. Ponad wszelką wątpliwość organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do prowadzenia przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postępowania w sposób przewlekły, a wskazana przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, zwłaszcza te które nie mają uzasadnienia w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Rażące naruszenie prawa w odniesieniu do przewlekłości postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne, niezaprzeczalne i ma swoje źródło w podejmowaniu przez organ czynności, które dla rozstrzygnięcia sprawy pozbawione są znaczenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r., sygn. I OSK 2440/15). Sformułowanie "rażące" oznacza bowiem działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13 oraz z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2021 r., sygn. II OSK 1610/20).
Taka też sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Kontrolowane przez Sąd postępowanie nosi - jak trafnie argumentowała strona skarżąca w treści skargi - znamiona postępowania przewlekłego w stopniu rażącym, a rażący charakter stwierdzonej przewlekłości wynika z faktu znacznego przekroczenia terminów określonych w art. 35 k.p.a. Prowadząc postępowanie organ w sposób oczywisty (niewątpliwy, rażący) naruszył prawo, czego nie da się usprawiedliwić żadnymi wyjątkowymi okolicznościami związanymi z warunkami jego funkcjonowania. Nie usprawiedliwia takiego toku postępowania nawet znaczna liczba spraw wpływających do organu, na co powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, czy też oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych. Twierdzenie o znacznej liczbie spraw wpływających do organu bez wskazania konkretnych danych w tym zakresie, nie zmienia faktu, że organ winien tak zorganizować pracę podległych mu pracowników by prowadzone przezeń postępowania toczyły się zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, zdefiniowanymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Tak więc ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością. Tożsame stanowisko w tym zakresie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 stycznia 2019, II OSK 1177/18 - Lex nr 2624612; z 21 listopada 2018 r., II OSK 2916/18 - Lex nr 2616948; z 7 września 2016 r., I OSK 1345/16 - Lex nr 2167275; z 13 października 2015 r., II OSK 285/15 - Lex nr 1987175; z 14 listopada 2014 r., II OSK 1257/14 - Lex nr 1657906)
Biorąc pod uwagę akcentowany długi okres prowadzenia postępowania, a w szczególności okoliczności powyżej wskazane, które nie miały racjonalnych podstaw, zdaniem Sądu, przypisana działaniom organu cecha oczywistego i rażącego naruszenia zasady szybkości i sprawności postępowania, jest uzasadniona.
Odnosząc się na zakończenie rozważań do oceny zarzutów skargi wskazać trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok (...) na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy bezspornie zaś wynika, że postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 31 grudnia 2024 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji 13 stycznia 2025 r., o czym świadczy prezentata organu w datą 2025-01-13, 516/2025. Bezspornym jest również, że akta administracyjne zostały zwrócone organowi 14 kwietnia 2025 r., o czym świadczy z kolei RPW/7416/2025-1N, zamieszczone na karcie poglądowej akt administracyjnych.
Dodać wreszcie trzeba, że zgodnie z art. 14 § 1d k.p.a. pisma kierowane do organów administracji publicznej mogą być sporządzane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Do opatrywania ich podpisami i pieczęciami stosuje się przepisy § 1a i 1b. Według art. 14 § 1a k.p.a. zdanie 2 i następne pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Zgodnie z art. 14 § 1b k.p.a. sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem pism generowanych automatycznie i opatrzonych kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej. W przypadku pism generowanych automatycznie przepisów o konieczności opatrzenia pisma podpisem pracownika organu administracji publicznej nie stosuje się.
Zgodnie zaś z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.
Wskazać wreszcie trzeba, że zgodnie z art. 32 k.p.a. i art. 33 § 3 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.
W świetle powyższych unormowań stwierdzić trzeba, że - wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej - organ nie ma obowiązku udzielania odpowiedzi na e-maile kierowane do niego przez podmioty podające się za pełnomocników stron postępowania, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest stosownego pełnomocnictwa. Zupełnie inną kwestią, która nie podlega ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania, pozostaje okoliczność, czy organ powinien wezwać pełnomocnika do przedłożenia dokumentu umocowania.
Odnosząc się następnie do zawartych w skardze oraz w piśmie z 18 września 2025 r. wniosków o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 106 § 3 k.p.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wynika z przytoczonego przepisu, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego ma charakter fakultatywny i odnosi się tylko do dowodu z dokumentu. W rozpatrywanej sprawie Sąd mając na uwadze nadesłany wraz ze skargę i odpowiedzią na skargę materiał aktowy sprawy nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych zawartych w skardze. Analogicznie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o wnioski dowodowe zawarte w piśmie z 18 września 2025 r. Jak zostało to już dostrzeżone, Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, te zaś były wystarczające do oceny zasadności skargi. Ubocznie Sąd zwraca uwagę, że wydruki z e-monitoringu poczty polskiej nie posiadają wartości dowodowej i mają wyłącznie charakter poglądowy. Wreszcie nie sposób uznać je za dowód z dokumentu analogicznie zresztą jak zrzut z ekranu z e-monitoringu poczty polskiej.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O powyższym Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Ponieważ - jak wskazano wyżej - organ zakończył postępowanie wydaniem 10 czerwca 2025 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., na wniosek strony skarżącej Sąd, w punkcie 3 sentencji wyroku, orzekł o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter represyjno-dyscyplinujący. Celem jej wymierzenia jest zmobilizowanie organu do załatwienia danej sprawy oraz ugruntowania w nim przekonania o konieczności przestrzegania terminów procesowych na przyszłość. O potrzebie wymierzenia grzywny oraz jej wysokości decyduje Sąd orzekający, opierając rozstrzygnięcie w tym zakresie na całokształcie okoliczności danej sprawy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że grzywna w wymierzonej wysokości spełni zarówno cele o charakterze prewencyjnym, jak i represyjnym. Ustalając wysokość grzywny, Sąd miał na względzie rażący charakter bezczynności, która wprawdzie ustała na datę orzekania i przewlekłości postępowania. Należy przy tym zauważyć, że strona skarżąca wnosiła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 15 000 złotych. Ustawodawca do uznania sądu pozostawił ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pod warunkiem, że jej górna granica nie przekroczy wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzona grzywna w wysokości 3 000 zł zawiera się w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna w kwocie określonej w wyroku jest ponad wszelka wątpliwość adekwatna do stopnia naruszenia przez organ obowiązku ustawowego i jednocześnie spełni pozostałe cele, dla których została ustanowiona, dyscyplinując organ na przyszłość.
W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę o czym orzekł, jak w punkcie 4 sentencji wyroku. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyroki NSA z: 21 lutego 2018 r., I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15). Stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa jednak stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (vide: wyroki NSA z: 9 stycznia 2020 r., II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/165). Na gruncie rozpatrywanej sprawy taka obawa nie zachodzi. Organ zakończył postępowanie 10 czerwca 2025 r., czyniąc to po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu. Nadto Sąd miał na uwadze fakt, że wniosek strony skarżącej w tym przedmiocie nie zawierał żadnego uzasadnienia. W przekonaniu Sądu wymierzona organowi grzywna w dostatecznym stopniu zrealizuje funkcje dyscyplinująco-represyjną oraz prewencyjną, powstrzymując organ od naruszeń prawa w przyszłości. Z tego też względu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Zasądzona kwota 597 zł stanowi równowartość wpisu od skargi - 100 zł, wynagrodzenia adwokata - 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł.
dc