II SAB/Łd 101/22

II SAB/Łd 101/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Magdalena Sieniuć
Michał Zbrojewski
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 182/23 - Wyrok NSA z 2024-10-15
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1592
art. 14
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
J.G. zaskarżyła bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów.
W treści skargi wskazała, że skargę wnosi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, to znaczy prowadzonej bieżącej korespondencji z organem, w tym wniesionym ponagleniu, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r., poz. 735). Skarżąc wyjaśniła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, postanowieniem z 6 października 2021 r. stwierdziło że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu złożonego w dniu 5 marca 2020 r. przez J.G. wniosku, stwierdzając jednocześnie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązało Prezydenta Miasta Łodzi do rozpatrzenia tego podania w sposób określony w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia mu niniejszego postanowienia wraz z aktami sprawy. W konsekwencji zdaniem skarżącej Prezydent Miasta Łodzi był zobowiązany do rozpatrzenia podania w sposób określony w przepisach k.p.a., zatem pozostawanie ponownie złożonego podania bez rozpatrzenia, gdzie jako podstawę prawną wskazano powtórnie art. 64 § 2 k.p.a., stanowi w ocenie strony jawne naruszenie obowiązków nałożonych postanowieniem Kolegium, poprzez nierozpatrzenie sprawy we wskazanym terminie jak również w sposób niezgodny z przepisami. Skarżąca podkreśliła, że do dnia złożenia przedmiotowej skargi, nie została poinformowana co do przyczyn oraz środków zapobiegawczych bezczynności podjętych przez Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiotowej sprawie. Dlatego też, w ocenie skarżącej Prezydent Miasta Łodzi nie zrealizował w żadnym w aspekcie treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Ponadto nie była informowana co do powodów niezałatwienia sprawy w terminie, która to informacja powinna zawierać szczegółowe dane co do podjętych czynności przez organ, w tym wskazania terminu podjęcia danej czynności, jej charakteru, jak również przyczyn jakie zaistniały, które to uniemożliwiły załatwienie tejże sprawy w ustawowym terminie, a ponadto przewidywanego terminu załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 5 sierpnia 2022 r.) organ wyjaśnił, że wniosek strony pozostał bez rozpoznania ze względu na braki formalne tj. brak przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji legalizacyjnej). Przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r., poz. 1592 ze zm.) precyzyjnie wskazuje jakie wymagania winien spełniać wniosek posiadacza odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy o odpadach uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów i który obowiązany był, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., przedłożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji.
W trakcie postępowania wezwano skarżącą do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji legalizacyjnej), zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy, wyznaczając stosowny termin do dokonania wskazanej czynności. Prezydent Miasta Łodzi podkreślił także, iż samo przedłożenie wniosku, zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej uprawniało przedsiębiorcę do prowadzenia działalności na podstawie dotychczas posiadanego zezwolenia zatem brak zawiadomienia strony o późniejszym terminie rozpatrzenia wniosku, zgodnie z art. 36 k.p.a. nie wywołało żadnych negatywnych skutków dla skarżącej. Niezawiadomienie strony w tym trybie wynikało z ilości prowadzonych postępowań (wszyscy przedsiębiorcy chcący kontynuować działalność byli zobowiązani do dnia 5 marca 2020 r. przedłożyć stosowny wniosek, a rozpatrzenie każdego poszczególnego wniosku wiązało się z przeprowadzeniem szczegółowej procedury wyjaśniającej). W ocenie organu skarżąca, składając wniosek miał świadomość obowiązującego prawa (w piśmie z 5 marca 2020 r. powołał się na ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw), jednak z góry założył, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na to, iż we wcześniejszych latach wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, nie było wymagane. Organ podkreślił, że wcześniejsze przepisy prawa nie pozwalały organom na badanie tej przesłanki zatem organ nie mógł wtedy odmówić na tej podstawie wydania przedmiotowego zezwolenia, jednakże posiadanie decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest od 2004 r., zatem skarżąca powinna była przed rozpoczęciem takiej działalności uzyskać przedmiotową decyzję, a w chwili obecnej, zgodnie z obowiązującym prawem, przekazać ją jako załącznik do wniosku. W ocenie organu strona mogła brać czynny udział w sprawie, ale ograniczyła się do udzielenia odpowiedzi na wezwanie oraz napisania pisma stanowiącego ponaglenie, a następnie skargi. Mogła też w procedurze legalizacyjnej przeprowadzić postępowanie wynikające z przepisów architektoniczno-budowlanych, a tym samym uzupełnić brak formalny stanowiący przeszkodę do wydania zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów przez Prezydenta Miasta Łodzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.". Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
W niniejszej sprawie J.G. zaskarżyła bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów. Przy czym bezspornym jest, że taki wniosek skarżąca złożyła 5 marca 2020 r. nie załączając do niego decyzji o warunkach zabudowy. Taka decyzja mimo stosownego wezwania organu nie została dotychczas przez skarżącą złożona.
Przypomnieć zatem należy, iż ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592), cytowaną dalej także w skrócie jako "u.z.o.") nałożono na posiadaczy odpadów, którzy przed dniem wejścia w życie tej ustawy uzyskali zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, obowiązek dostosowania do nowych wymogów i złożenia wniosku o zmianę decyzji uwzgledniającego wskazane wymagania. W pierwotnym brzmieniu przepis art. 14 ust. 1 ustawy przewidywał dwunastomiesięczny termin na dopełnienie obowiązku wystąpieniu z wnioskiem o zmianę dotychczas posiadanej decyzji, jednak przepisem art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, termin ten przedłużony został do dnia 5 marca 2020 r.
Zatem w myśl art. 14 ust. 1 i 2 pkt 7 u.z.o. posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji (...), zaś do wniosku zobowiązany był dołączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544), w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane.
Z kolei zgodnie z art. 14 ust. 4 u.z.o. jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa.
Wskazane regulacje prawne zawarte w art. 14 ust. 1 i 2 u.z.o. to przepisy mające konkretne cele. Mianowicie ich skutkiem miało być uzupełnienie obowiązujących zezwoleń i pozwoleń o dane dotyczące magazynowania odpadów oraz o dane dotyczące zabezpieczenia roszczeń wykonania zastępczego między innymi dotyczących usunięcia odpadów i ich zagospodarowania we wskazanym przez ustawodawcę terminie. Uzupełnienie zezwolenia powodowało jego automatyczne podtrzymanie, natomiast bierność zainteresowanego podmiotu wygaśnięcie takiego zezwolenia. Z brzmienia tych przepisów jasno zatem wynika, iż obowiązkiem przedsiębiorców gospodarujących odpadami było uzupełnienie posiadanych zezwoleń pod rygorem ich utraty (wygaśnięcia), przy czym jak wskazał NSA w postanowieniu z 24 maja 2022 r., III OW 204/21 (powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl) "wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, która stała się bezprzedmiotowa, następuje z mocy prawa i nie jest wydawana w tym przedmiocie żadna decyzja (art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2018 r., poz. 1592)".
Dodać należy, że jak wskazuje się w doktrynie "Czasami ustawodawca stosuje mechanizm "wygaszania" (pozbawiania mocy) obowiązującej pewnych grup decyzji administracyjnych bezpośrednio, z mocy prawa, w związku z wprowadzaniem nowych regulacji prawnych. W przepisach przejściowych zamieszcza normy pozbawiające mocy prawnej określone decyzje ostateczne. (...) W takich przypadkach mamy do czynienia z materialnoprawnym wygaśnięciem decyzji, które nie podlega stwierdzeniu w trybie art. 162 § 1 k.p.a." (M. Kamiński, Materialnoprawne wygaśnięcie i proceduralne... (w:) Kodyfikacja postępowania administracyjnego..., s. 263 i n.; Andrzej Matan, Komentarz do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).
Z powyższego wynika, że w regulacji materialnego prawa administracyjnego uprawnienia, jak i obowiązki nie są kształtowane wyłącznie w formie decyzji, ale także następuje to z mocy prawa. Taka sytuacja ma również miejsce w przypadku utraty mocy zezwoleń o których stanowi art. 14 ust. 1 u.z.o. Przepis art. 14 ust. 4 u.z.o. wprost wskazuje, że skutkiem złożonego wniosku o zmianę zezwolenia, który zawiera braki jest wygaśniecie dotychczasowego zezwolenia z mocy prawa. W tej sytuacji, w ocenie sądu żadna norma prawa nie daje podstaw do dodatkowego rozstrzygania w tym zakresie decyzją administracyjną. Nie jest nią także art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ przepis ten wyraźnie odnosi się do sytuacji, kiedy decyzja stała się bezprzedmiotowa, nie zaś gdy wygasa z mocy prawa (por. w tym względzie argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 10 października 2017 r., II OSK 315/16).
Wobec tego wskazać należy, że postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie wnioskiem skarżącej z 5 marca 2020 r. mogło się zakończyć w dwojaki sposób: po pierwsze zmianą posiadanego zezwolenia/względnie odmową zmiany (art. 14 ust. 7 – 8 u.z.o), po wtóre, wygaśnięciem decyzji z mocy prawa na podstawie art. 14 ust. 4 u.z.o. W tym drugim przypadku organ stosownym zawiadomieniem informuje wnioskodawcę o tym, że dotychczasowe zezwolenie na podstawie art. 14 ust. 4 u.z.o. wygasło. Takie zawiadomienie z 9 sierpnia 2021 r. znajduje się w aktach sprawy, a jest ono skutkiem nieprzedłożenia przez skarżącą wymaganej przepisami decyzji o warunkach zabudowy. Wspomniane zawiadomienie było efektem niewypełnienia przez skarżącą kolejnego wezwania z 5 maja 2021 r. do uzupełnienia wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów, na które skarżąca odpowiedziała pismem z 26 lipca 2021 r., przy czym kolejny raz nie złożyła wymaganej decyzji kontestując stanowisko organu. Zdaniem Sądu Prezydent Miasta Łodzi, informując zawiadomieniem z 9 sierpnia 2021 r. stronę o wygaśnięciu z mocy prawa posiadanego zezwolenia załatwił wniosek skarżącej z 5 marca 2020 r., a tym samym nie dopuścił się bezczynności, przy czym raz jeszcze należy podkreślić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wygaśnięciem decyzji z mocy samego prawa, bez konieczności wydania w tym zakresie dodatkowych aktów przez organy administracji.
Bez wpływu na powyższe pozostaje argumentacja, co do słuszności, bądź jej braku w zakresie formalnego pozostawienia przez organ wniosku skarżącej bez rozpoznania i stosownego powiadomienia jej o tym fakcie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, iż dla zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 4 u.z.o. nie jest konieczne pozostawienie podania (wniosku) bez rozpatrzenia, gdyż pozostawienie wniosku bez rozpoznania oraz wygaśnięcie z mocy prawa decyzji w trybie art. 14 ust. 4 u.z.o., a następnie poinformowanie strony o tym fakcie przez stosowne zawiadomienie pokrywają się zakresowo. Rozpatrywana sprawa, jak już wskazano została załatwiona w oparciu o przepis szczególny, to jest art. 14 ust. 4 u.z.o. W ocenie Sądu wymagania, o których mowa art. 14 ust. 4 u.z.o. (czyli wymagania określone w art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.z.o.) nie są i nie mogą być brakami formalnymi podania (wniosku), o których mowa w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. Są to bowiem wymogi szczególne wniosku, których niespełnienie (także nieuzupełnienie) skutkuje wygaśnięciem z mocy prawa dotychczasowego zezwolenia na podstawie art. 14 ust. 4 u.z.o. Inna interpretacja byłaby nieracjonalna i powodowała kolizje różnych trybów, których zasadniczy aspekt dotyczy tych samych kwestii, mianowicie spełnienia przez wniosek wymogów wskazanych w art. 14 ust. 1, ust. 2 lub ust. 3 u.z.o. Wymogi te są w tych przepisach szczególnych rozumiane w sposób formalny i zarazem merytoryczny, o czym ewidentnie świadczy skutek przewidziany w art. 14 ust. 4 u.z.o., którego celem jest wymuszenie aktualizacji wniosku i dostosowanie go do aktualnie obowiązujących wymogów w zakresie przetwarzania odpadów, co jest istotą sprawy. Jeśli bowiem wymogi te nie są spełnione, to wskazane w tym przepisie przewidziane przez ustawodawcę konsekwencje są o wiele dalej idące niż te wynikające z art. 64 k.p.a., a polegają one na wygaśnięciu decyzji, czyli odebraniu stronie prawa do zbierania i przetwarzania odpadów. Tymczasem celem przepisu art. 64 § 2 k.p.a. jest doprowadzenie sprawy do etapu umożliwiającej nadanie sprawie biegu. Generalnie przepis, ten ma dotyczyć wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. W konsekwencji w ocenie sądu w realiach niniejszej sprawy zbędne było stosowanie trybu przewidzianego art. 64 § 2 k.p.a.
Reasumując, zdaniem Sądu Prezydent Miasta Łodzi, zawiadomieniem z 9 sierpnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 14 ust. 4 u.z.o., informując skarżącą o wygaśnięciu z mocy prawa posiadanego przez skarżącą zezwolenia, z uwagi na to, iż złożony przezeń wniosek z 5 marca 2020 r. na spełniał wymogów ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, załatwił wniosek skarżącej z 5 marca 2020 r. W konsekwencji nie można temu organowi postawić zarzutu bezczynności w przedmiocie rozpoznania tegoż wniosku.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.
is