II SAB/BK 90/23

II SAB/Bk 90/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski /przewodniczący/
Justyna Siemieniako /sprawozdawca/
Marcin Kojło
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Łomża w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 5 sierpnia 2023 r. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Białymstoku wpłynął e-mail J.M. (dalej jako: "skarżący") w sprawie udostępnienia drogą elektroniczną projektu stałej organizacji ruchu na ul. [...] w Ł. leżącej w ciągu drogi krajowej Nr [...].
GDDKIA Oddział w Białymstoku przekazał przedmiotowy wniosek zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta Łomża celem jego rozpatrzenia.
Pismem z 18 sierpnia 2023 r., nr WIT.1431.95.2023, Prezydent Miasta Łomża, w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem w sprawie udzielenia informacji publicznej w ww. zakresie poinformował, że Urząd Miejski w Łomży nie posiada elektronicznej wersji SOR wskazanej lokalizacji.
Wiadomością e-mail z 22 sierpnia 2023 r., skierowaną do Urzędu Miejskiego w Łomży, skarżący stwierdził, że pismo z 18 sierpnia 2023 r. nie stanowi załatwienia jego wniosku zgodnie z przepisami. Z treści korespondencji nie wynika, czy organ posiada projekt organizacji ruchu dla wskazanej drogi, ale w postaci innej niż elektroniczna, czy też organ nie posiada w ogóle takiego projektu. Jedynie brak projektu w jakiejkolwiek postaci zwalnia organ z obowiązku udostępnienia, natomiast jeśli organ posiada ten projekt w wersji np. papierowej, to ma obowiązek przekształcenia go do postaci elektronicznej i udostępnienia. W związku z tym skarżący oczekuje załatwienia wniosku zgodnie z przepisami.
W odpowiedzi na powyższe, Prezydent Miasta Łomża pismem z 5 września 2023 r. wskazał, że Urząd Miejski w Łomży nie jest w posiadaniu wersji elektronicznej PSOR wskazanej lokalizacji, ani też wersji papierowej. Organizacja ruchu na Placu [...]. była wykonywana przed 19 sierpnia 1999 r. W stosunku do dróg wybudowanych przed tą datą zarządca drogi nie miał obowiązku sporządzania projektów stałej organizacji ruchu. W związku z tym organ nie posiada PSOR dla tej ulicy. Wskazał, że w przypadku ewentualnej przebudowy lub remontu, PSOR zostanie wykonany i wprowadzony.
Skarżący mailem z 9 listopada 2023 r. zwrócił się do organu o przesłanie zwrotnie mailem:
- informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na Pl. [...] w Ł. w ciągu DK[...] od 11 września 2023 r.,
- elektronicznej wersji dokumentów (lub ich treści) wytworzonych, otrzymanych lub wysłanych w związku z tymi działaniami.
Pismem z 26 listopada 2023 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w Łomży – 27 listopada 2023 r.), strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łomża w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzuciła organowi naruszenie:
1. art. 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2. art. 10 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.
W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 9 listopada 2023 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę, strona wskazała, że termin na załatwienie jej wniosku z 9 listopada 2023 r. upłynął po 14 dniach, czyli 23 listopada 2023 r. Do dnia wniesienia skargi Prezydent nie zareagował na wniosek w żaden sposób. W związku z tym na dzień sporządzania skargi Prezydent Miasta Łomży pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem strony, Prezydent jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządzającego ruchem oraz zarządcy dróg publicznych, z wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad położonych na terenie miast na prawach powiatu. Zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką są działania w zakresie organizacji ruchu.
W odpowiedzi na skargę (data pisma – 4 grudnia 2023 r.) organ wskazał, że odpowiedzi na złożone wnioski w trybie u.d.i.p. dotyczące organizacji ruchu na PI. [...] w ciągu DK[...] zostały przesłane wnioskodawcy 21 sierpnia oraz 5 września 2023 r. Organ dodał, powołując się na orzecznictwo, że w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero przejaw działalności organu zwalnia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. Znamion informacji publicznej nie posiadają wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów, jak również polemika z dokonanymi ustaleniami w sprawie. Informacja publiczna odnosi się do faktów, a wnioskiem o jej wydanie może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Prezydent zaznaczył, że skarżący nie wnosił ponaglenia do organu zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").
W odpowiedzi na wiadomość skarżącego z 9 listopada 2023 r., pismem z 7 grudnia 2023 r. organ wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w piśmie z 5 września 2023 r. Jednocześnie poinformował, że w kwestii usprawnienia ruchu w obrębie Placu [...] podejmowane są działania mające na celu stworzenie koncepcji rozwiązań w zakresie zmiany, modyfikacji organizacji ruchu. Po ustaleniu przyjętych rozwiązań skarżący zostanie niezwłocznie poinformowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna i podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Art. 52 § 2 p.p.s.a. stanowi, że "Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje instytucji ponaglenia lub zażalenia na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Ustawa ta jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego Kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), lub odmowy jej udostępnienia w formie bezdecyzyjnej (w sytuacji nieposiadania żądanej informacji, lub gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także w wypadku odesłania wnioskodawcy na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do innego trybu udostępniania informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania.
Zatem skuteczne złożenie skargi na bezczynność nie wymagało poprzedzenia jej ponagleniem. Jego brak w sprawie nie stał na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu sprawy.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa, ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. O bezczynności można mówić również w sytuacji, gdy organ nie będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej nie informuje o tym wnioskodawcy w wyznaczonym ustawą terminie stosownym pismem.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Przedmiot informacji publicznej podlegającej udostępnieniu został uregulowany w drodze otwartego katalogu w art. 6 u.d.i.p.
Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta Łomża jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Co do zasady należy również stwierdzić, że informacje dotyczące działań w przedmiocie organizacji ruchu stanowią informację publiczną.
O ile jednak wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi, o tyle wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z 16 grudnia 2004 r., IV SA/Wr 241/04 (LEX nr 836583) wyjaśnił, że informacja tylko wtedy ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia. Na kanwie rozpoznanej przez ten sąd sprawy przyjęto, że takich cech nie ma projekt uchwały organu spółdzielni mieszkaniowej. Projekt uchwały do czasu jej uchwalenia nie jest bowiem aktem wiążącym kogokolwiek i nie wywiera żadnych skutków, ani prawnych, ani innych, w życiu publicznym. Nie można więc przyjąć, że projekt uchwały stanowi informację publiczną istniejącą i będącą w posiadaniu organu.
W doktrynie wyrażono również pogląd, że od dokumentów urzędowych odróżnić należy tzw. dokument wewnętrzny, tj. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu (zob. E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej..., s. 29). Dokumenty mające charakter wewnętrzny służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (tak w wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, LEX nr 1264898; podobnie w wyrokach NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12, LEX nr 1242950 oraz z 17 października 2013 r., I OSK 1105/13, LEX nr 1556928).
Skarżący w piśmie z 9 listopada 2023 r. wnioskował o udzielenie informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na Pl. [...] w Ł. w ciągu DK[...] od 11 września 2023 r., a także o elektroniczną wersję dokumentów (lub ich treści) wytworzonych, otrzymanych lub wysłanych w związku z tymi działaniami.
Sąd stwierdza, że jeżeli organ uznaje, że kwestie mieszczące się w zakresie wnioskowanych informacji znajdują się na etapie uzgadniania poglądów czy stanowisk, analizy wariantów działania, brak jest podstaw do przyjęcia, że informacja ta podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjąć należy, że informacje takie nie są informacją publiczną.
Co do zasady organ zobowiązany jest jednak o tym, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, ewentualnie o tym, że nie jest w jej posiadaniu poinformować wnioskodawcę pismem.
W niniejszej sprawie organ do dnia złożenia skargi do sądu o wspomnianej okoliczności skarżącego nie zawiadomił, tj, nie odpowiedział wprost na wniosek z 9 listopada 2023 r. Uczynił to dopiero po dniu wniesieniu skargi. Z tego powodu jednak bezprzedmiotowym było zobowiązanie do załatwienia wniosku skarżącego. Załatwienie sprawy przez podmiot zobowiązany w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wyłącza bowiem możliwość zobowiązania tego podmiotu do dokonania tej czynności, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy w dniu orzekania.
Zasadniczo, jeżeli na dzień wniesienia skargi podmiot zobowiązany do działania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostaje w bezczynności, sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
W tej sprawie Sąd uznał jednak, że stwierdzenie bezczynności nie znajduje uzasadnienia.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w ustawowo ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie właściwego aktu albo nie podjął stosownej czynności.
Organ, do którego wnioskodawca skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien go rozpatrzyć co do zasady w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Organ dysponuje również możliwością przedłużenia terminu do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, w takim przypadku podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ o powodach opóźnienia skarżącego nie informował, a 14-dniowy termin mijał 23 listopada 2023 r. W dniu 26 listopada 2023 r. skarżący zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne.
Oceniając, czy w sprawie wystąpiła bezczynność sąd miał na uwadze to, że w ciągu trzech miesięcy skarżący trzykrotnie wystąpił do organu - Prezydenta Miasta Łomża - o udzielenie informacji publicznej. Każdorazowo wnioski dotyczyły organizacji ruchu na ul. [...] w Ł. leżącej w ciągu drogi krajowej Nr [...].
Prezydent dwukrotnie udzielał informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z 18 sierpnia 2023 r. poinformował, że Urząd Miejski w Łomży nie posiada elektronicznej wersji SOR wskazanej lokalizacji. Następnie, odpowiadając na wniosek z 22 sierpnia 2023 r. pismem z 5 września 2023 r. wskazał, że "Urząd Miejski w Łomży nie jest w posiadaniu wersji elektronicznej PSOR wskazanej lokalizacji. Urząd nie jest również w posiadaniu wersji papierowej. Organizacja ruchu na Placu [...] była wykonywana przed 19 sierpnia 1999 r. W stosunku do dróg wybudowanych przed tą datą zarządca drogi nie miał obowiązku sporządzania projektów stałej organizacji ruchu. W związku z tym organ nie posiada PSOR dla tej ulicy. W przypadku ewentualnej przebudowy lub remontu, PSOR zostanie wykonany i wprowadzony".
Kolejne żądania sformułowane w piśmie z 9 listopada 2023 r. jawią się jako kontynuacja poprzednich żądań, do których w zasadzie odnosiły się już odpowiedzi organu w pismach z 18 sierpnia i 5 września 2023 r. Już z tych pism można bez trudu wnioskować, że organ nie zajmuje się aktualnie organizacją ruchu na ul. [...] w Ł. i nie posiada odnośnie tej kwestii dokumentów, które może udostępnić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wymiana korespondencji pomiędzy organem a skarżącym wskazuje, że organ nie jest w posiadaniu informacji w interesującej skarżącego kwestii, która miałaby walor informacji publicznej. Jednocześnie nie można stwierdzić, aby uchylał się on od udzielenia skarżącemu odpowiedzi. Dwukrotnie odpowiedział skarżącemu, zachowując termin wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę wskazał, że w kwestii usprawnienia ruchu w obrębie Placu [...] podejmowane są działania mające na celu stworzenie koncepcji rozwiązań w zakresie zmiany, modyfikacji organizacji ruchu. Organ zapewnił przy tym, że po ustaleniu przyjętych rozwiązań skarżący zostanie niezwłocznie poinformowany.
W ocenie Sądu, postawa organu w tej sprawie w żaden sposób nie uzasadnia stwierdzania, że organ jest bezczynny, ani dyscyplinowania go z uwagi na niepodejmowanie przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej działań.
Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Jednocześnie jednak ustawowe pojęcie sprawy publicznej, rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Przyjąć zatem należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
W ocenie sądu, w tej sprawie nie można uznać, aby jednostka została pozbawiona prawa do uzyskania informacji o działalności organu władzy publicznej. Nie został też w żaden sposób zniweczony cel, jakim jest zagwarantowanie transparentności działania władzy publicznej. Strona uzyskała wiedzę, że niemożność uzyskania zawnioskowanej informacji wynika z przyczyn obiektywnych – braku w tym temacie materiałów, które podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z powyższych przyczyn Sąd uznał skargę za niezasadną i z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.