II SAB/Bk 83/22

II SAB/Bk 83/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Andrzej Melezini /przewodniczący/
Justyna Siemieniako /sprawozdawca/
Małgorzata Anna Dziemianowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2898/22 - Wyrok NSA z 2024-09-26
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. A. na bezczynność Burmistrza Miasta S. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta S. do załatwienia wniosku M. A. z dnia [...] listopada 2021 r. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Burmistrza Miasta S. na rzecz skarżącego M. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 12 sierpnia 2022 r. M. A. (zwany dalej "skarżącym") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Burmistrza Miasta S. polegającą na niezałatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że skarżący M. A. w dniu 29 listopada 2021 r. złożył do Burmistrza Miasta S. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Udostępnienie miało polegać na podaniu informacji o wykształceniu Burmistrza (licencjackie, wyższe), jaki kierunek i na jakiej uczelni Burmistrz ukończył oraz kiedy miało to miejsce. We wniosku skarżący wskazał na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2015 r., I OSK 634/14 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 249/14.
Wobec braku odpowiedzi na wskazany wniosek, pismem z 16 grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza o wyjaśnienie przyczyn zwłoki.
W związku z brakiem reakcji również na to pismo, skarżący 5 stycznia 2022 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta S..
W odpowiedzi na pismo Kolegium, Burmistrz Miasta S. w piśmie z [...] lutego 2022 r. poinformował organ, że nie jest administratorem danych ujętych we wniosku skarżącego. Wobec powyższego nie może istnieć opieszałość w zakresie, w jakim prawo nie nakłada na organ obowiązków.
W piśmie z [...] maja 2022 r. skierowanym do Burmistrza Miasta S, skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej i podkreślił, że zadane przez niego pytania stanowią informację publiczną.
Pismem z [...] czerwca 2022 r. Burmistrz Miasta S. odpowiedział skarżącemu, że jego roszczenie jest bezzasadne. Burmistrz nie zajmuje się rekrutację na funkcję burmistrza, lecz zajmuje się tym Państwowa Komisja Wyborcza.
W dniu [...] lipca 2022 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. pismo, w którym przedstawił sytuację i zwrócił się o wskazanie dalszej drogi postępowania w sprawie.
Postanowieniem z [...] lipca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpoznało ponaglenie i uznało, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego (pkt 1), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zobowiązał Burmistrza Miasta S. do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (pkt 3), zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (pkt 4).
W tych okolicznościach M. A. skierował do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza. Wskazując na brak udzielenia mu informacji i niewykonanie przez Burmistrza postanowienia Kolegium z [...] lipca 2022 r., zażądał zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, obciążenia go kosztami postępowania i nałożenia kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Burmistrza, postanowienie Kolegium zostało wydane bez podstawy prawnej i jest obarczone błędem kompetencyjnym. Organ stwierdził, że informacja o wykształceniu, w formacie innym niż przewidziany ustawą wymóg w procedurze wyborczej, nie ma charakteru informacji publicznej, lecz jest to indywidualna i osobista informacja osobowa, kwalifikująca się do kategorii danych osobowych wymagających szczególnej ochrony. Nie ma ona żadnego wpływu na funkcjonowanie społeczności samorządowej pomiędzy wyborami. Zaznaczył, że Urząd Miasta S. nie dysponuje formalnymi informacjami o wykształceniu Burmistrza Miasta S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona. Została ona rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329). Zgodnie z tym przepisem, w trybie uproszczonym może być rozpoznana sprawa, w której przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.
Kontroli Sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Nie budzi też wątpliwości Sądu, że żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. obejmuje żądanie udostępnienia informacji o charakterze publicznym.
Prawo dostępu do informacji publicznej stanowi publiczne prawo podmiotowe. W myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy. Informacja publiczna dotyczy przy tym sfery faktów, powinna bowiem zaistnieć, być faktem, aby mogła być udzielona.
Przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu w trybie umawianej ustawy, zawiera art. 6 u.d.i.p. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ustawodawca nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu osób określonych w powyższym przepisie, objęte mogą być informacją publiczną. W piśmiennictwie podkreśla się, że w informacjach o organach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje na temat tych wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowiązków. Obowiązek udzielenia informacji obejmuje więc m.in. dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbową, sposób, a nawet moment nawiązania stosunku służbowego. Wyłączeniu podlegają tylko te osoby, które wykonują czynności o charakterze usługowym (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 77).
Obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa.
Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, dlatego też podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest także osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zaś takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny.
Wobec powyższych rozważań przyjąć należy, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W konsekwencji, jak przyjmuje się w orzecznictwie, do zakresu tak rozumianej informacji publicznej niewątpliwie można zaliczyć informacje zarówno o imieniu i nazwisku osoby pełniącej funkcję publiczną, jak i posiadanym wykształceniu, w tym o kierunkach studiów, jakie ukończyły osoby pełniące funkcje publiczne, uczelni, na której studia ukończyły czy dacie ukończenia studiów. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że informacje o kierunku studiów ukończonych przez osoby sprawujące funkcje publiczne, odzwierciedlają poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., II SAB/Wa 739/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2017 r., II SA/Kr 1349/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 124/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że informacją publiczną będą informacje o wykształceniu pracowników, którzy pełnią funkcje publiczne, a także informacje o pracownikach zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych, o ile według pragmatyk służbowych w DPI są zatrudnieni pracownicy mający taki status. Wyjaśnił przy tym, że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu naboru na stanowiska urzędnicze i transparentność działania organów w tym zakresie. Zatem wiedza o wykształceniu osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych może być jednym z przejawów kontroli społecznej funkcjonowania administracji.
Dodatkowo należy zauważyć, że informacja o kandydatach na wolne stanowiska urzędnicze, zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, jest informacja publiczną. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 530), takim pracownikiem może być osoba, która:
1) jest obywatelem polskim, z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3;
2) ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych;
3) posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru (takim zaś pracownikiem, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, jest w urzędzie gminy burmistrz) lub powołania może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Wynika stąd, że burmistrz musi wykazać się kwalifikacjami zawodowymi wymaganymi do wykonywania swojej pracy.
Odnosząc się do stanowiska Burmistrza należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ustawodawca uznał zatem, że ochrona prywatności osób fizycznych doznawać winna ograniczenia w przypadku, gdy osoby te sprawują funkcje publiczne. W wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30) Trybunał Konstytucyjny orzekając, że przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz, że nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, stwierdził między innymi, że tak samo jak w przypadku innych konstytucyjnych praw i wolności, ochrona prywatności i autonomia informacyjna nie mają charakteru absolutnego, między innymi ze względu na potrzeby życia w zbiorowości. Zdaniem Trybunału, przewidziany w tym przepisie obowiązek ujawnienia informacji o sobie, stanowiąc ograniczenie autonomii informacyjnej, [został ustanowiony] w granicach zgodnych z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, zgodnie z którą wszelkie ingerencje w prywatność muszą mieć na uwadze jej ochronę jako dobra konstytucyjnie chronionego i zasady konstytucyjne wskazujące na granice i przesłanki, jakie muszą być zachowane na wypadek ingerencji. Uzasadniając to stanowisko Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w odniesieniu do osób ubiegających się lub pełniących funkcje publiczne, prawo do ochrony prywatności podlega istotnemu ograniczeniu. O ile bowiem sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż potocznie przyjęte) objęta jest pełną prawną ochroną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym "usprawiedliwionym zainteresowaniem".
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że żądane przez wnioskodawcę informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. W związku z tym wniosek skarżącego z dnia 29 listopada 2021 r. podlegał rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.
W sprawie niniejszej bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bezspornie wystąpiła. Skarżący kilkakrotnie zwracał się do Burmistrza o udostępnienie żądanych informacji. Z kolei Kolegium stwierdziło w postanowieniu z [...] lipca 2022 r., że Burmistrz dopuścił się bezczynności, zobowiązując do załatwienia sprawy i wyznaczając ku temu stosowny termin. Mimo to, Burmistrz konsekwentnie odmawiał udostępnienia informacji, utrzymując, że nie mieszczą się one w kategorii informacji publicznej.
Początek biegu termin do udzielenia informacji należało liczyć od 30 listopada 2021 r. Tak liczony termin 14-dniowy upływał 13 grudnia 2021 r. Burmistrz ani w tym terminie, ani po złożeniu skargi do sądu, nie udzielił żądanej informacji. Zatem Burmistrz pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego, gdyż w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p, nie udostępnił informacji publicznych żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] listopada 2021 r., jak również nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia.
Tymczasem zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązują w tym zakresie terminy: bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub termin dwumiesięczny z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przy wystąpieniu warunków z tego przepisu (jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie wynikającym z ust. 1 tego przepisu). Niewątpliwie więc organ nie odpowiedział na wniosek skarżącej ani niezwłocznie, ani w terminie 14-dniowym liczonym od 30 listopada 2021 r., jak również nie poinformował w tym czasie o przyczynach spóźnienia. Do chwili wyrokowania, a więc ze zwłoką blisko 1 roku wniosek skarżącego nie został załatwiony.
W takiej sytuacji Sąd, w punkcie 1 wyroku, zobowiązał organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie, co wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Należało orzec wprost o wystąpieniu bezczynności i jej charakterze, która – zdaniem sądu – była rażąca (orzeczenia w punkcie 2 i 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.). Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W sprawie niniejszej organ nie udzielił informacji pomimo braku uzasadnionych przyczyn, co było przedmiotem oceny w decyzji SKO, a skład orzekający podziela ich trafność. Długotrwałość i uporczywość niedziałania organu jest powodem oceny charakteru bezczynności jako rażącego. Okoliczności sprawy wskazują, że zaniechanie było celowe, co musi się spotkać z negatywną oceną. Rolą organu jest zapewnienie takich możliwości technicznych i organizacyjnych, aby ustawowe obowiązki w zakresie dostępu do informacji publicznej były realizowane terminowo. W tym przypadku Gmina posiada informację o wykształceniu Burmistrza, a niechęć do ujawnienia tej informacji w odniesieniu do Burmistrza, który jest osobą publiczną, przeczy istocie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z wyżej wskazanych powodów, mając na uwadze charakter bezczynności, wystąpiły podstawy do wymierzenia organowi grzywny w kwocie 500 złotych. Wysokość grzywny ma być dolegliwością za wyjątkowy stopień zaniechania a także ma mieć charakter prewencyjny. Należy przy tym zaznaczyć, że wysokość grzywny oscyluje w dolnej granicy możliwości jej wymiaru. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. orzeczono o grzywnie w punkcie 4 wyroku.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu uiszczony przez stronę skarżącą wpis w kwocie 100 zł.-