II SAB/Bk 81/23

II SAB/Bk 81/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski /sprawozdawca/
Justyna Siemieniako
Marcin Kojło /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1054/24 - Wyrok NSA z 2025-03-25
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Justyna Siemieniako,, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
1. Pismem z dnia 10 lipca 2023 r., S. W. (dalej: "skarżący" bądź "strona") zwrócił się do Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR lub organ) o udzielenie informacji publicznej w zakresie tego, czy, a jeśli tak, to komu (imię, nazwisko, adres i numer PESEL) i w jakim wymiarze wypłacono dopłaty bezpośrednie na wskazane we wniosku działki ewidencyjne, stanowiące własność wnioskodawcy. Do wniosku dołączony został odpis pełnomocnictwa oraz odpis działu spadku.
2. Pismem z dnia 20 lipca 2023 r., znak StIPlO.0163.40.2023.AM, organ poinformował, że przepisy Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.i.p.") nie znajdują zastosowania w przypadku wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych przez właścicieli bądź współwłaścicieli działek. Jednocześnie, tym samym pismem, organ poinformował wnioskodawcę, że wniosek zostanie rozpatrzony pod kątem innych przepisów prawa obligujących Agencję do udostępnienia żądanych danych.
3. Pismem z dnia 21 lipca 2023r., znak SBIO.0162.1038.2023.RG, organ poinformował, że żądane przez wnioskodawcę dane stanowią dla ARiMR dane osobowe i wezwał go do podania podstawy prawnej, zobowiązującej ARiMR do udzielenia żądanej informacji.
4. Pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r. wnioskodawca podał podstawę prawną, tj. przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
5. W odpowiedzi, pismem z dnia 21 sierpnia 2023r., znak SB10.0162.1038.2023.RG, organ odmówił udostępnienia danych osobowych, wyjaśniając jednocześnie wnioskodawcy, powołując się na wyroki sądowe, dlaczego dla złożonego przez niego wniosku nie mają zastosowania przepisy wstawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie zawarte jest pouczenie, że z powodu odmowy udostępnienia informacji, wnioskodawcy przysługuje możliwość złożenia skargi do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z siedzibą w Warszawie. Zdaniem organu pismo nie jest decyzją administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznych.
6. W dniu 28 sierpnia 2023r. wpłynęły do Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR: pismo z dnia 25 sierpnia 2023 r. zatytułowane "Odwołanie" oraz pismo z dnia 22 sierpnia 2023 r. zatytułowane "Ponaglenie", które zostały przekazane do Prezesa ARiMR w Warszawie (dalej również: organ II instancji).
7. W odpowiedzi na powyższe pisma skarżący otrzymał pismo z dnia 5 września 2023 r., nr GP-WSWIP.0163.172.2023.SD, potwierdzające, że w przypadku złożonego wniosku nie mają zastosowania przepisy ustawy o udostępnienie informacji publicznej oraz pismo z dnia 18 września 2023 r., nr GP-WSW1P.0163.176.2023.SD, stwierdzające, że z uwagi na fakt, iż Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, wniesienie odwołania nie było możliwe. Skarżący ponownie otrzymał informację, że przysługuje mu prawo do złożenia skargi do Prezesa Urzędu Ochrony Danych osobowych z siedzibą w Warszawie.
8. Nie zgadzając się z powyższym, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Z treści skargi wynika, skarżący wnosi o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w odpowiednim terminie poprzez udostępnienie rzeczonych informacji albo wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia; stwierdzenie, że w zakresie rozpoznania wniosku organ dopuścił się bezczynności; zasądzenie od organu na rzez skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
9. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wyjaśnił, że przepisy u.i.p. nie znajdują zastosowania w przypadku wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych przez właścicieli/współwłaścicieli działek. W związku z powyższym, Dyrektor Podlaskiego OR ARiMR udzielił odpowiedzi, jako czynność materialno-techniczna, informującej o braku zastosowania przepisów tej ustawy w realiach rozpoznawanej sprawy oraz o tym, że wniosek zostanie rozpatrzony pod kątem innych przepisów prawa obligujących ARiMR do udostępnienia żądanych informacji - danych osobowych. Powołując się na orzecznictwo sądowodoadministracyjne organ wyjaśnił, że nie dopuścił się bezczynności i dlatego wniesiona skarga powinna zostać oddalona.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
4. W analizowanej sprawie Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w udostępnieniu informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.".
5. Z treści skargi wynika, skarżący wnosi o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w odpowiednim terminie poprzez udostępnienie rzeczonych informacji albo wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia oraz stwierdzenie, że w zakresie rozpoznania wniosku organ dopuścił się bezczynności.
Zauważyć trzeba, że pismem z dnia 21 sierpnia 2023r., znak SB10.0162.1038.2023.RG, organ I instancji odmówił udostępnienia danych osobowych. Skarżący zaskarżył to pismo a następnie skarżący otrzymał pismo Prezesa ARiMR w Warszawie z dnia 5 września 2023 r., nr GP-WSWIP.0163.172.2023.SD, potwierdzające, że w przypadku złożonego wniosku nie mają zastosowania przepisy ustawy o udostępnienie informacji publicznej oraz pismo z dnia 18 września 2023 r., nr GP-WSW1P.0163.176.2023.SD. Pismo to błędnie stwierdzało, że z uwagi na fakt, iż Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, wniesienie odwołania nie było możliwe. Skarżący ponownie otrzymał informację, że przysługuje mu prawo do złożenia skargi do Prezesa Urzędu Ochrony Danych osobowych z siedzibą w Warszawie. Nie zgadzając się z powyższym, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
W ocenie Sądu, pomimo błędnego pouczenia strony i błędnego rozumienia istoty wydanych pism przez organy obu instancji, procedura co do rozpoznania sprawy była prawidłowa, a organy nie pozostawały w bezczynności. Oba pisma zarówno organu I instancji z 21 sierpnia 2023 r., jak i pismo Prezesa ARiMR z 18 września 2023 były w istocie decyzjami odmawiającymi udzielenia informacji publicznej. Zawierały one wszelkie niezbędne elementy decyzji administracyjnych i jako takie należy je traktować. Z treści art. 107 § 1 k.p.a., wynika, że decydujące dla uznania, że pismo stanowi decyzję, jest zachowanie przez nie minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako tego rodzaju aktu prawnego. Należą do nich: oznaczenie organu administracji państwowej wydający akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.
W ocenie WSA w Białymstoku istotne jest również, by pismo noszące cechy decyzji rozstrzygało władczo i jednostronnie o prawach i obowiązkach indywidualnych jednostki. Te wszystkie elementy zawiera pismo zaskarżone w sprawie. Sąd uznał więc, że zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną, gdyż rozstrzyga w sposób wiążący, a także władczy i jednostronny o sytuacji prawnej Strony, odmawiając jej udzielenia żądanej informacji publicznej. Sąd wskazał, że sporne pismo pochodzące od właściwego organu, działającego jako organ władny w sprawie, zadecydowało o odmowie uprawnienia wnioskodawcy do uzyskania informacji. Nie jest to więc jedynie informacja o jakimkolwiek rozstrzygnięciu, lecz właśnie rozstrzygnięcie organu I i II instancji. Rozpatrywane pisma mają zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym.
W rezultacie strona miała prawo do wniesienia skargi do WSA i jej rozpoznania we właściwym trybie. Pomimo błędów proceduralnych zaistniałych w toku rozpoznania sprawy, nie miały wpływu na prawidłowość i istotę rozstrzygnięcia, a meritum obu decyzji jest prawidłowe.
6. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).
Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.
Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej lub podmiotów niebędących organami administracji publicznej, ale związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Chodzi tu zarówno o treść dokumentów bezpośrednio przez te organy / podmioty wytworzonych, jak i treść dokumentów, których ww. organy / podmioty używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli dokumenty te nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów.
Wedle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zgodnie z którą do udostępnienia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji.
7. W niniejszej sprawie niesporne jest, że Dyrektor oddziału ARiMR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w sprawach z zakresu swojej właściwości przedmiotowej jako organu.
Żądane przez skarżącego informacje tj. komu (imię, nazwisko, adres i numer PESEL) i w jakim wymiarze wypłacono dopłaty bezpośrednie na wskazane we wniosku działki ewidencyjne, stanowiące własność wnioskodawcy Informacje powyższe i udostępnienia ich w trybie przepisów u.d.i.p. prawo do informacji podlega jednak ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie sądu prawo do informacji publicznej podlega w niniejszej sprawie ograniczeniu ze względu na prywatność osoby lub osób, które mogły ewentualnie pobierać dopłaty do gruntu (działki ewidencyjnej) wskazanego we wniosku.
Prawo do prywatności, statuowane w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji RP. Przepis art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przez życie prywatne należy przy tym rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu (zob. P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Warszawa 2008, str. 114; wyrok SN – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 89/2002, OSNP 2003/18 poz. 426).
Prywatność jest pojęciem szerokim, niepoddającym się wyczerpującej definicji (zob. M. Nowicki "Wokół Konwencji Europejskiej", Warszawa 2009, str. 354; Zob. orzeczenie ETPC Costello-Roberts v. Wielka Brytania z 25 marca 1993 r., A. 247-C).
Z tego względu, zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie podaje się jedynie przykładowo, jak należy je rozumieć. Niewątpliwie prawo do prywatności ma charakter wolnościowy, gdyż zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. Często ujmuje się je też jako prawo do bycia pozostawionym w spokoju. Nikt nie chce bowiem, aby bez istotnego uzasadnienia ingerowano w jego życie. Ochronie podlega przy tym nie tylko prawo do poszanowania życia rodzinnego, osobistego, czci i dobrego imienia, ale i nienaruszalność mieszkania, informacje o stanie zdrowia, sytuacji finansowej, czy tajemnica korespondencji (v. wyrok TK z 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97, Lex nr 33147; wyrok TK z 24 czerwca 1997 r. sygn. K 21/96, Lex nr 29146; uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93, Lex nr 3943).
Udostępnienie informacji żądanej we wniosku skarżącego prowadziłoby w ocenie Sądu bezpośrednio lub pośrednio do ujawnienia informacji o osobie i o jej sytuacji finansowej, a tym samym naruszałoby jej prywatność. Powyższe odnosi się również do żądanych informacji w zakresie tego, czy, a jeśli tak, to komu (imię, nazwisko, adres i numer PESEL) i w jakim wymiarze wypłacono dopłaty bezpośrednie na wskazane we wniosku działki ewidencyjne, stanowiące własność wnioskodawcy.
10. Reasumując w ocenie Sądu w decyzji trafnie organy odmówiły udostępnienia żądanych informacji, co prawda nie powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale stwierdzając, że udostępnienie informacji dotyczących użytkownika działki ewidencyjnej wskazanej we wniosku stanowią nie informacje publiczną a informację w indywidualnych sprawach i stanowiłoby nieuprawnione naruszenie prawa do prywatności osób, których wskazane płatności dotyczą.
W ocenie Sądu w tych sprawach nie doszło również do bezczynności [...]
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kognicja sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
O bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902).
Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W tej sprawie organy nie pozostawały w bezczynności, w terminie odpowiadały na wszelkie pisma do niech kierowane, wyjaśniając powody dla których nie mogą udzielić informacji.
11. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.