II SAB/Bk 74/22

II SAB/Bk 74/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Andrzej Melezini /przewodniczący sprawozdawca/
Dariusz Marian Zalewski
Justyna Siemieniako
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2859/22 - Wyrok NSA z 2024-09-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par. 1 i 1a, art. 161 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. w Ł. bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w B. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z 8 lipca 2022 r. - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od W. na rzecz strony skarżącej O. w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 8 lipca 2022 r. O. (dalej także jako: "Organizacja") na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), wnioskowała za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres [...] o udostępnienie następującej informacji publicznej przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B.:
a) czy w okresie od 27 czerwca 2022 r. do 8 lipca 2022 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w B. otrzymał korespondencję od nadawcy – Krajowego Stowarzyszenia Dyrektorów WORD?
b) czy w okresie od 27 czerwca 2022 r. do 8 lipca 2022 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w B. otrzymał korespondencję od nadawcy – Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T.?
c) treści wszelkiej korespondencji otrzymanej z Krajowego Stowarzyszenia Dyrektorów WORD w przypadku, jeśli odpowiedź na pytanie zawarte w lit. a) jest twierdząca;
d) treści wszelkiej korespondencji otrzymanej z WORD T. w przypadku, jeśli odpowiedź na pytanie zawarte w lit. b) jest twierdząca.
W odpowiedzi organ pismem z [...] lipca 2022 r., [...], poinformował, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym nie udostępnił wnioskowanej informacji.
Pismem z 15 lipca 2022 r. Organizacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora WORD w B., wnosząc o: stwierdzenie bezczynności organu, udzielenie informacji publicznej przez podmiot zobowiązany we wnioskowanym zakresie; obciążenie kosztami postępowania sądowego podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zarzuca organowi naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak też podniosła, że organ w odpowiedzi na wniosek nie podał podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wnioskowana korespondencja stanowi dokumenty wewnętrzne komunikacji między poszczególnymi WORD, nie są to zaś dokumenty urzędowe (ostateczne).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność Dyrektora WORD w B. w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej. Spór docelowo zawęża się do odpowiedzi na pytanie, czy informacje zawarte w żądaniu o udostępnienie informacji publicznej mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Organ odmówił udzielenia informacji, stając na stanowisku, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej i poinformował skarżącego zwykłym pismem z dnia 14 lipca 2022 r. o negatywnym załatwieniu żądania w zainicjowanym przez skarżącego trybie.
Wskazać na wstępie należy, że podstawowym aktem podlegającym uwzględnieniu w sprawie jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach ten dostęp podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).
W judykaturze prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. Wydanie owych aktów przewidziane jest wszak na wypadek, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy ze wskazaniem przyczyn takiej oceny. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że formą obrony swojego stanowiska wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. np. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 roku, sygn. I OSK 405/10).
Tak więc sposób załatwienia wniosku przez organ w niniejszej sprawie, przy założeniu, że dotyczy on informacji nie mających waloru publicznej, należałoby uznać za prawidłowy. Rzecz w tym, że w ocenie Sądu, stanowisko organu w tym zakresie nie poddaje się kontroli sądowej, opiera się bowiem na arbitralnym stwierdzeniu organu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Wymaga podkreślenia kilka zasad ogólnych odnoszących się do reżimu udzielania informacji publicznej. Wskazano już wyżej, że powyższe prawo usankcjonowane jest rangą zasady konstytucyjnej, choć zaznaczyć trzeba, że nie ma ona jednak charakteru absolutnego. Niemniej jednak pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym, do której dostęp została zagwarantowany przez Konstytucję RP ma bardzo szeroki charakter. Biorąc pod uwagę definicję informacji publicznej zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz przykładowe wyliczenie w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacji posiadających przymiot publicznych, w orzecznictwie opowiedziano się za bardzo szerokim jej rozumieniem. Przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02).
Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.
Sąd nie przesądza o walorze żądanych informacji, stwierdza jedynie, że odpowiedź organu była niewystarczająca, bowiem trudno zapoznać się z motywami i jakimkolwiek stanowiskiem organu. Co prawda, organ podejmuje próbę wyjaśnienia zajętego stanowiska w odpowiedzi na skargę, jednak nie może ów akt konwalidować nieprawidłowego rozstrzygnięcia organu na dzień jego wydania.
Należy podkreślić, że organ w ogóle nie odniósł się do treści żądanych przez skarżącego informacji, okoliczności w których zostały wytworzone, tego czy i jakie środki zostały na to przeznaczone, ani też jaki był ich cel oraz przeznaczenie.
Organ zobowiązany – Dyrektor WORD w B., w ogóle tych kwestii nie rozważył, arbitralnie uznając, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Należy przypomnieć, że w świetle przepisów tej ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Za informację publiczną uważa się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (tak np. wyrok NSA z 25 marca 2022 r., sygn. III OSK 1188/21).
Wyłącznie jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie przez organ swojego stanowiska, zwłaszcza odmawiającego przyznania czy skorzystania przez stronę z przysługującego jej uprawnienia, może oprzeć się zarzutowi naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 3922/18). Arbitralne stanowisko organu co do charakteru żądanych informacji przez skarżącego nie poddaje się żadnej kontroli.
Biorąc powyższe pod uwagę organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku co spowodowało konieczność zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku, w zakreślonym terminie, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. O braku bezczynności w załatwieniu sprawy, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 207/19).
Jednocześnie, mając na względzie czynności organu, Sąd uznał, że zaistniała bezczynność podmiotu, którego działanie/zaniechanie obejmowało rozpoznawaną skargę, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Owo rażące naruszenie prawa charakteryzuje bowiem oczywistość tego naruszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy natomiast do czynienia jedynie z błędną, bądź odmienną wykładnią przepisów u.d.i.p., co nie sposób uznać za rażące naruszenie prawa. W sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność wynikała z błędnej kwalifikacji żądanej informacji, że bezczynność w niniejszej s[prawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł natomiast po myśli art. 200 P.p.s.a. Do kosztów tych zaliczono uiszczony wpis sądowy
w wysokości 100 zł
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.