II SAB/Bk 74/21

II SAB/Bk 74/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 7372/21 - Wyrok NSA z 2023-03-10
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1 i 2, art. 2, art. 6
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Burmistrza C. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...] kwietnia 2021 r. G. K. złożyła do Burmistrza C. wniosek o udzielenie informacji publicznej tj. na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 - dalej jako u.d.i.p.) wniosła o udostępnienie wydanego z up. Burmistrza C. na rzecz A. Sp. z o.o., zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] i poprosiła o przesłanie zaświadczenia drogą elektroniczną na wskazany przez nią adres e-mail.
W dniu [...] kwietnia 2021 r. Burmistrz C. w piśmie o znaku [...] udzielił odpowiedzi na w/w wniosek wskazując, że żądanie wydania zaświadczenia, w tym jego kopii, nie może być zrealizowane w trybie u.d.i.p. Organ wskazał, że zaświadczenie wydawane w trybie art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej jako k.p.a.) jest potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby, a żądanie wydania zaświadczenia może być wniesione przez osobę legitymującą się interesem prawnym lub której zaświadczenie takie powinno zostać wydane na podstawie przepisów prawa. Organ poinformował także skarżącą o innym trybie uzyskania informacji, o którą wnioskowała - wskazując, że informacji takiej może udzielić na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741; ze zm., dalej jako u.p.z.p.) i po dokonaniu opłaty skarbowej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej.
Skarżąca w dniu [...] lipca 2021 r. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza C. w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2021 r. wnosząc o uznanie, iż:
1. organ pozostaje w rażącej bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,
2. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a.,
3. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku w przedmiotowej sprawie,
4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Skarżąca w uzasadnieniu do skargi wskazała, że argumentacja organu, w zakresie niemożliwości udostępnienia żądanej informacji w trybie u.d.i.p. była błędna i stanowi naruszenie prawa. Podkreślić należy, iż u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ponadto w celu usunięcia wszelkich wątpliwości interpretacyjnych, ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. określił pojęcie informacji publicznej (katalog otwarty). W myśl tych przepisów, informacją publiczna jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należało zadaniem skarżącej przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wprowadzenie definicji legalnej "dokumentu urzędowego" w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwić precyzyjne stosowanie regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4a oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy skarżąca wskazała, iż zaświadczenie wydane na rzecz A., o którego udostępnienie ubiegała się skarżąca, spełnia bez żadnych wątpliwości wszystkie przesłanki do uznania go za informację publiczną i jest dokumentem urzędowym. Organ zatem w jej ocenie pozostaje w bezczynności, a bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania i stanowi rażące naruszenie prawa, zatem wniosek o wymierzenie organowi grzywny zasługuje na uwzględnienie.
Burmistrz C. w odpowiedzi na skargę nie zgodził się z argumentacją zawartą w skardze. Na wstępie wyjaśnił, że zgodnie z przepisami u.d.i.p. w sytuacji złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ może zachować się w sposób trojaki. Po pierwsze może udostępnić żądaną informację, a udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną. Po drugie, w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, może odmówić udostępnienia informacji publicznej - np. na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy). Odmowa udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odbywa się poprzez wydanie przez organ decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia żądanej informacji. Co więcej, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Po trzecie zatem, w sytuacji, w której organ stwierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy lub jest taką informacją publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien jedynie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295; z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, LEX nr 78063; z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07, LEX nr 470867). Tak też w istocie postąpił Organ w niniejszej sprawie - stwierdzono bowiem, że przepisy u.d.i.p. nie będą właściwe do rozpoznania przedmiotowej sprawy.
Organ podkreślił, że zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2020 r., którego treści skarżąca żąda udostępnienia, zostało wydane zainteresowanemu podmiotowi, po dokonaniu opłaty skarbowej i po wykazaniu przez ten podmiot interesu prawnego w trybie art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. W ocenie organu zatem treść tych zaświadczeń nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., ponieważ dostęp do ich treści powiązany jest bezpośrednio z legitymowaniem się przez podmiot wnioskujący interesem prawnym (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) lub istnieje przepis prawny wymagający urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) - brak takiego interesu lub podstawy w przepisach prawa uniemożliwia uzyskanie zaświadczenia lub też jego kopii. W związku z powyższym, nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji w trybie u.d.i.p. - ze względu na odrębny tryb przewidziany w art. 217 § 1 i 2 k.p.a. dla uzyskiwania zaświadczeń. Stanowisko podobne zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Co więcej, uzyskanie treści takiego zaświadczenia w trybie u.d.i.p. mogłoby stanowić również obejście prawa, mające na celu uzyskanie stosownego zaświadczenia - czy też jego kopii - bez obowiązku uiszczania opłaty skarbowej. Organ podkreślił także, że istnieją inne prawnie dopuszczalne możliwości uzyskania stosownych informacji przez Skarżącą. Może się to odbyć na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Ponadto, uchwały Rady Miejskiej w C. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. są udostępnione publicznie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy C. - na stronie internetowej https://bip.C.pl/ - również tam można uzyskać wszelkie informacje, które zawarte są także w treści zaświadczenia, o które wnioskowała skarżąca.
Końcowo organ podkreślił, że wniosek skarżącej wpłynął do organu [...] kwietnia 2021 r., a organ udzielił odpowiedzi na wniosek po 4 dniach, tj. [...] kwietnia 2021 r. - nie może być zatem mowy o bezczynności organu. Organ wykazał się również starannością w zakresie pouczenia skarżącej o alternatywnych możliwościach uzyskania żądanych przez nią informacji - w sytuacji braku możliwości ich udostępnienia w trybie u.d.i.p. Końcowo podkreślił także, że strona skarżąca nie wyczerpała wszelkich środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi bowiem nie zostało wniesione ponaglenie. To uchybienie formalne skutkować powinno zatem odrzuceniem skargi ze względu na jej niedopuszczalność.
Podsumowując rozważania, organ podkreślił, że nie dopuścił się bezczynności, bowiem bez zbędnej zwłoki - w ciągu 4 dni - zareagował na wniosek złożony przez skarżącą, wskazując przy tym zgodnie ze stanem prawnym, że żądana informacja nie może zostać udostępniona w trybie u.d.i.p., a także wskazał alternatywną możliwość uzyskania żądanej informacji - powołując się na przepisy u.p.z.p., co powinno skutkować oddaleniem skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej powoływanej jako: "P.p.s.a."), sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, że w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie [...], a przepis art. 53 § 2b P.p.s.a. określa, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie, do którego odwołuje się art. 53 § 2b P.p.s.a., jest przewidzianym na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, środkiem zwalczania bezczynności organów administracji oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Stanowi o tym wprost art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność w udostepnieniu informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, również tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Dlatego też skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona ponagleniem.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Burmistrza C. w zakresie rozpoznania wniosku G. K. z dnia [...] kwietnia 2021 r., złożonego na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 - dalej jako u.d.i.p.), w którym wnosiła o udostępnienie wydanego z up. Burmistrza C. na rzecz A. Sp. z o.o., zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...], tj. wydania jego kopii. W zakresie tym organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r.
Na samym początku należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącą ze skargą w przedmiocie rozparzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Podkreślić należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz C. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2016 r. II SAB/Łd 259/16, LEX nr 2187962).
Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. (I OSK 1177/12, Lex nr 1265660): " Z bezczynnością organu na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia tylko wtedy gdy organ posiadając określoną informację nie udostępnienia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia’’. Ponadto okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny.
Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13, CBOSA). Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej.
W niniejszym postępowaniu, skarżąca upatruje bezczynność organu, wskazując, że nie udzielono jej informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia 26 kwietnia 2021 r. r., tj. nie wydano kopii zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] wydanego z up. Burmistrza C. na rzecz A. Sp. z o.o., a dotyczącego jak wskazuje organ – o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z akt sprawy, organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie 14-dniowym ([...] kwietnia 2021 r.), o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. bezzwłocznie poinformował skarżącą, że zaświadczenie zostało wydane w trybie art. 217 k.p.a., a strony wykazała swój interes prawy w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Na tej podstawie organ wskazał, że wydanie kopii zaświadczenia nie może być zrealizowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto poinformował o innym trybie uzyskania informacji, o którą wnioskowała skarżąca wskazując, że informacji takiej może udzielić na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741; ze zm., dalej jako u.p.z.p.) i po dokonaniu opłaty skarbowej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej.
Mając na uwadze przedmiotem wniosku tj. wydanie kopii zaświadczenia przedłożonego na rzecz innego podmiotu w zakresie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że uregulowane postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony. Składają się na nie wyłącznie czynności materialno - techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide wyrok NSA z 16 września 2005 r., II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006/2/64, wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r., I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 oraz z 21 listopada 2008 r., III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918).
Z kolei przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (vide wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r. wyżej powoływany).
Udzielenie informacji publicznej w zakresie wydanego zaświadczenia, co do którego postępowanie toczyło się w oparciu o przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. związane było z wykazaniem przez osobę ubiegającą się o nie swojego interesu prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadku, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. - organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Reasumując, wydanie zaświadczenia w oparciu wyżej wskazane regulacji polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna.
W przedmiotowej sprawie nieznany jest interes prawny wykazany przez podmiot, który uzyskał to zaświadczenie. Podkreślić bowiem należy, że jeśli chodzi o treść zapisów planów miejscowych należy rozróżnić dwie sytuacje. Pierwsza, w której organ, działając w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a., wydaje zaświadczenie o treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonując prostego przeniesienia zapisów planu do zaświadczenia (inaczej mówiąc: cytuje plan). Druga, gdy organ dokonuje wykładni jego zapisów i zamieszcza jej rezultat w zaświadczeniu lub też gdy odmawia wydania zaświadczenia z uwagi na niezgodność wyprowadzonych w drodze wykładni zapisów planu z treścią żądania. W postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. możliwa i dopuszczalna jest tylko i wyłącznie sytuacja opisana jako pierwsza. Powyższe prowadzi do wniosku, że zawarte w art. 218 § 1 k.p.a. sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy wykładać w sposób ścisły. Poza zakresem przedmiotowym tego pojęcia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny.
W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że tryb uzyskania informacji żądanej przez stronę w zakresie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na zasadzie regulacji szczególnej w stosunku do przepisów k.p.a., wyłącza - w zakresie, w jakim istnieje możliwość wydania wyrysów i wypisów planów miejscowych i studiów uwarunkowań - możliwość wydawania w tym przedmiocie zaświadczeń w trybie art. 217 i 218 k.p.a. (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14.06.2018 r. II SA/Sz 434/18, LEX nr 2514039).
Przedstawienie tej problematyki było konieczne z uwagi na charakter wnioskowanego żądania i odniesienia tej problematyki do art. 1 ust. 1 i 2 i art. 2 u.d.i.p. Wprawdzie nie znane są okoliczności wydawania przedmiotowego zaświadczenia, a zatem trudno się ustosunkować do okoliczności prawidłowości wystawienia zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2020 r., którego treści Skarżąca żąda udostępnienia. Niewątpliwie jednak jak trafnie wskazał organ zostało ono wydane zainteresowanemu podmiotowi w jego indywidualnej sprawie, po dokonaniu opłaty skarbowej i po wykazaniu przez ten podmiot interesu prawnego w trybie art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. Treść takiego zaświadczenia nie podlega zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p., ponieważ dostęp do jego treści powiązany jest bezpośrednio z legitymowaniem się przez podmiot wnioskujący interesem prawnym (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) - brak takiego interesu lub podstawy w przepisach prawa uniemożliwia uzyskanie zaświadczenia lub też jego kopii. W związku z powyższym, nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji w trybie u.d.i.p. - ze względu na odrębny tryb przewidziany w art. 217 § 1 i 2 k.p.a. dla uzyskiwania zaświadczeń. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a m.in. w wyroku NSA z 20/09.2018 r. I OSK 1359/18, LEX nr 2554828, w którym wskazano, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie".
Trafnie przy tym wskazuje organ, że uzyskanie treści takiego zaświadczenia w trybie u.d.i.p. mogłoby stanowić również obejście prawa, mające na celu uzyskanie stosownego zaświadczenia - czy też jego kopii - bez obowiązku uiszczania opłaty skarbowej, ale także przy obejściu art. 30 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Przepis ten przyznaje powszechne prawo podmiotowe w kwestii możliwości uzyskania informacji planistycznych, w zakresie wskazanym w tym przepisie. Skarżąca zatem, w oparciu o cytowany przepis, mogła również domagać się uzyskania wyrysu lub wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w zakresie interesującej ją nieruchomości, nie mając jednocześnie obowiązku wykazywania swego interesu prawnego w żądaniu otrzymania wskazanych dokumentów, jak to uczynił podmiot, który uzyskał zaświadczenie.
Ponadto, uchwały Rady Miejskiej w C. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. są udostępnione publicznie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy C. - na stronie internetowej https://bip.C..pl/ - również tam można uzyskać wszelkie informacje, które zawarte były w treści przedmiotowego zaświadczenia, o które wnioskowała skarżąca. Podkreślić zatem należy, że skarżąca powołując się w skardze na konstytucyjne prawa, nie wykazała, że zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2020 r. stanowiło treść i postać dokumentu urzędowego w zakresie informacji o sprawach publicznych, a dotyczyło konkretnego podmiotu i jego interesu prawnego. Nadto informacje w nim wskazane mogły być stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. uzyskane przez skarżącą na podstawie przepisów innych ustaw odmiennie określających zasady i tryb dostępu do tych informacji (art. 30 u.p.z.p.), czy też na zasadzie odrębnego trybu przewidzianego w art. 217 § 1 i 2 k.p.a. dla uzyskiwania zaświadczeń, po wykazaniu interesu prawnego. Uprawnienie bowiem do uzyskania zaświadczenia, o żądanej treści, przysługuje zatem nie "każdemu", a tylko temu, kto wykaże zaistnienie przesłanek z art. 217 § 2 k.p.a. Inne rozumienie tego przepisu, a zatem wydanie kopii zaświadczenia wydanego innemu podmiotowi w jego indywidualnej sprawie byłoby obejściem przepisów, zarówno art. 217 k.p.a., ale także i art. 30 u.p.z.p.
Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną są uregulowane inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji, i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak gdzie dana sprawa jest uregulowana tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym wypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski: Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie. Poznań- Wrocław 2007, s. 64-65). Innymi słowy, w razie wątpliwości wykładnia winna, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jego ograniczenie. Taka też linia dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dlatego NSA w wyroku z dnia I OSK 1463/15 podkreślił, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, ale osiągalne są w innym trybie. Jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym Sąd w niniejszym składzie w całości podziela przytoczony przez organ pogląd, że jeśli wnioskowana informacja publiczna jest publicznie dostępna, to podmiot zobowiązany nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, lecz informuje wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z tą informacją podaną do publicznej lub powszechnej wiadomości w inny sposób. W tym zakresie organ wskazał, iż o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie można dowiedzieć się poprzez wniosek z art. 30 u.p.z.p., poprzez uchwałę Rady Miejskiej w C. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. udostępnioną publicznie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy C., czy też wniosek o wydanie zaświadczenia, ale po wykazaniu interesu prawnego. Jeśli bowiem informacja jest dostępna w sposób regulowany określoną procedurą, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy stosować tę procedurę, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powyższego uznać należało, że Burmistrz C., jako organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu żądania skarżącej z dnia [...] kwietnia 2021 r., a odpowiedzi udzielił w zakreślonym terminie.
Z powyżej wskazanych powodów sąd uznał, że skarga okazała się niezasadna, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji, skoro organ nie dopuścił się bezczynności, brak było podstaw do zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej oraz orzekania czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1, § 1a p.p.s.a.). Skutkiem powyższego brak także podstaw do wymierzenia organowi grzywny, jak tego domagała się skarżąca (art. 149 § 2 p.p.s.a.).