II SAB/Bk 73/23

II SAB/Bk 73/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Anna Dziemianowicz /przewodniczący/
Marcin Kojło /sprawozdawca/
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
658
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w G. na bezczynność Starosty Siemiatyckiego w przedmiocie wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 14 lipca 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP B. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej powoływana jako Spółka, skarżąca) zwróciła się do Starosty Siemiatyckiego (dalej powoływany jako Starosta, organ) z wnioskiem o wydanie uproszczonych wypisów z rejestru gruntów dot. nieruchomości położonych na terenie miasta S., ob. S., działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], opierając interes prawny w dostępie do danych na art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840 ze zm., dalej jako: "ustawa o ochronie zabytków") w zw. z § 10, 13 i 14 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie rejestru zabytków (Dz.U. z 2021 r. poz. 56 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie MKiDN").
Pismem z 1 sierpnia 2023 r., doręczonym skarżącej 7 sierpnia 2023 r., Starosta zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, tj. do przedstawienia dokumentów potwierdzających istnienie interesu prawnego oraz umożliwiających jego weryfikację w celu uzyskania żądanych danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków powiatu siemiatyckiego. Starosta wskazał, że art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz § 10, 13 i 14 rozporządzenia MKiDN nie stanowią podstawy do wydania żądanej dokumentacji.
W dniu 11 sierpnia 2023 roku, spółka udzieliła odpowiedzi za pośrednictwem platformy ePUAP, wskazując, że organ błędnie uważa, że podane przepisy nie stanowią podstawy do wydania żądanych dokumentów, przez co narusza art. 6
w zw. z art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 2
z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221 ze zm., dalej jako: p.p.) i art. 22 Konstytucji RP. W załączeniu Spółka przedłożyła załącznik
z przekazanej wiadomości mailowej, zawierający zlecenie prac nr [...]/2023, na podstawie której Spółka realizuje usługę, co do której potrzebne są wypisy uproszczone z rejestru gruntów. W tym samym piśmie Spółka zawarła ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. z warunkowym jego wycofaniem, jeśli organ załatwi sprawę w terminie przewidzianym na przekazanie ponaglenia tj. wynikającym
z art. 37 § 4 k.p.a.
Pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r., doręczonym stronie 17 sierpnia 2023 r., Starosta zawiadomił, że sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym
w art. 35 § 3 k.p.a. ze względu na konieczność uzupełnienia wniosku tj. przedstawienie dokumentów potwierdzających istnienia interesu prawnego oraz wskazał przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy do dnia 8 września 2023 r. Pismem z dnia 16 sierpnia 2023 r., doręczonym stronie 21 sierpnia 2023 r., organ zawiadomił o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Natomiast pismem
z dnia 18 sierpnia 2023 r. za pośrednictwem ePUAP Starosta poinformował, że pozostawia złożone ponaglenie bez rozpoznania, powołując się na treść art. 37 § 3a k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 sierpnia 2023 r. skarżąca zaskarżyła bezczynność Starosty w przedmiocie złożonego wniosku z 14 lipca 2023 r., zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36
§ 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy
w postępowaniu.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ w dalszym ciągu nie rozpatrzył wniosku Spółki o wydanie uproszczonych wypisów z rejestru gruntów, przekraczając miesięczny termin do rozpatrzenia sprawy. Według Spółki sprawa nie była na tyle skomplikowana, by wymagała wszczęcia postępowania wyjaśniającego, szczególnie, że w przekonaniu strony wniosek spełniał wymogi formalne. Zdaniem skarżącej przedłożyła ona stosowne wyjaśnienia w przedmiocie interesu prawnego
i przedłużenie prowadzonego postępowania przez organ było nieuzasadnione.
Podniesiono, że w sposób nieuprawniony Starosta zaniechał przekazania ponaglenia organowi II instancji, orzekając o pozostawieniu do rozpoznania, co zdaniem Spółki nie należało do kompetencji Starosty. Spółka dodała, że pismo
o pozostawieniu bez rozpoznania wystosowano już po zakończeniu postępowania,
a jedynym pismem wydanym już po zakończeniu zbierania materiału dowodowego winna być decyzja orzekająca w sprawie.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty do wykonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 200 zł, przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości, jak i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ powtórzył twierdzenia podnoszone w dotychczasowych pismach
w sprawie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał, że skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, gdyż ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania jako wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a.
Wskazano ponadto, że w dniu 31 sierpnia 2023 r. Starosta wydał decyzję nr GG.6621.189.2023 o odmowie wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów nieruchomości zlokalizowanych na terenie miasta S., oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w ob. [...] S.
Z pismem z 20 października 2023 r. Starosta przedłożył decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
z 18 października 2023 r. znak GK-II.7221.57.2023.IW, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty z 31 sierpnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności szerszego wyjaśnienia wymagała kwestia dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność. W myśl art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W § 2 tego przepisu wskazuje się, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponadto stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Z powyższych przepisów wynika więc, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wcześniejsze wniesienie środka prawnego w postaci ponaglenia. W rozpoznawanej sprawie w dniu 11 sierpnia 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie, które jednak zostało pozostawione bez rozpoznania przez Starostę na podstawie art. 37 § 3a k.p.a., o czym organ poinformował stronę pismem z 18 sierpnia 2023 r. Z powołanego przez organ przepisu wynika, że organ prowadzący postępowanie pozostawia bez rozpoznania ponaglenie wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych.
Uwzględniając te okoliczności sąd doszedł jednak do wniosku, że nierozpoznanie ponaglenia nie miało wpływu na dopuszczalność skargi.
W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że sposób załatwienia ponaglenia przez właściwy organ nie ma żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt
II OSK 2772/21, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W szczególności należy podnieść, że obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 243/20).
Podnieść też należy, że jak wskazał NSA w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podobnie w uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 NSA stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym
w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Powyższa sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem na dzień wniesienia skargi – 29 sierpnia 2021 r. – nie została jeszcze wydana decyzja organu I instancji, do czego doszło dwa dni później – 31 sierpnia 2023 r., a ostateczna decyzja została wydana przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 18 października 2023 r.
Nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi zgodnie z wnioskiem organu, jednocześnie fakt, że skargę na bezczynność złożono przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie oznacza jej zasadności. Należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy
w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Obowiązujące organ terminy załatwiania spraw są następujące (art. 35 k.p.a.): bez zbędnej zwłoki w przypadku spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu
o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 1 i 2); nie później niż w ciągu miesiąca,
a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w przypadku spraw wymagających postępowania wyjaśniającego (§ 3).
Stosownie do treści art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a, zaś w myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania
z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy
z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Zgodnie z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1); ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r.
II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r. II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. I OSK 934/14; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r.
I OSK 974/19). Dla stwierdzenia czy organ pozostaje w bezczynności nie mają zatem znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie.
Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej
w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy
w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych
w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (zob. np. wyrok NSA
z dnia 25 maja 2018 r. II OSK 1420/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2009 r. II SAB/Bk 43/05).
Skarga na bezczynność pełni zatem funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Ocenę, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, należy przeprowadzić uwzględniając sposoby i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w ocenie sądu nie można było mówić o bezczynności organu na jakimkolwiek etapie sprawy zainicjowanej wnioskiem Spółki. Należy przede wszystkim podkreślić, że skarżąca, wskazując w skardze na nieskomplikowany charakter sprawy wydania wypisów
z rejestru gruntów pomija istotny fakt, że za działaniami Starosty w sprawie stała potrzeba stwierdzenia czy Spółka legitymuje się interesem prawnym do uzyskania żądanych wypisów.
Działania organu w toku postępowania koncentrowały się na kwestii wykazania przez Spółkę interesu prawnego w dostępie do rejestru z uwagi na treść art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako: p.g.k.). Nie można zatem mówić
o braku działań po stronie organu. Organ nie działał też w sposób opieszały, a przy tym w kolejnych kierowanych do strony pismach wyjaśniał swoją ocenę
w przedmiocie spornej w sprawie kwestii interesu prawnego, co ostatecznie znalazło swoje odzwierciedlenie w kończącej postępowanie administracyjne w I instancji decyzji z 31 sierpnia 2023 r. wydanej już w dwa dni po wystosowaniu skargi do tut. sądu i około 1,5 miesiąca od złożenia wniosku przez Spółkę, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy ocenić za dostateczne z punktu widzenia zasady szybkości postępowania.
Uznając, że we wniosku z 14 lipca 2023 r. interesu prawnego nie wykazano,
a zatem, że istnieje przeszkoda w załatwieniu wniosku zgodnie z żądaniem, Starosta pismem wystosowanym 1 sierpnia 2023 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego i wezwał do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Kolejne działania organu w postępowaniu, tj. pisma z 11 i 16 sierpnia 2023 r., stanowiły konsekwencję stwierdzenia przez ten organ braku wykazania interesu prawnego przez stronę skarżącą. Nie można zatem mówić o zaniechaniu organu,
a co najwyżej o działaniach nieodpowiadających oczekiwaniom i stanowisku strony.
Należy podkreślić jednak, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest to czy Starosta właściwie ocenił wniosek Spółki i czy w toku sprawy interes prawny
w dostępie do żądanych danych rzeczywiście nie został wykazany. To mogłoby bowiem podlegać ocenie sądu w przypadku zaskarżenia decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 18 października 2023 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 31 sierpnia 2023 r.
W ramach skargi na bezczynność sąd nie bada sprawy merytorycznie, nie ocenia istoty sprawy i trafności wydawanych rozstrzygnięć. W szczególności w orzecznictwie podkreśla się, że w ramach skargi na bezczynność organu sąd nie może rozstrzygać kwestii dotyczących posiadania lub nieposiadania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, zagadnienie to nie jest objęte zakresem przedmiotowym skargi na bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 228/21).
W ramach niniejszej sprawy z punktu widzenia ewentualnej bezczynności, skoro według organu nie doszło do wykazania interesu prawnego to podjęte zostały działania niezbędne i adekwatne względem takiej konkluzji.
Należy zauważyć, że przed upływem wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. miesięcznego terminu do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego organ prawidłowo zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. wystosował zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał termin załatwienia sprawy do 8 września 2023 r., a następnie przed upływem tego terminu wydał rozstrzygnięcie w sprawie.
Wobec powyższego organ nie dopuścił się bezczynności. Działania organu odznaczały się wystarczającym stopniem skoncentrowania. Postępowanie zostało zorganizowane w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie, bez przekroczenia terminów ustawowych.
Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na wniosek organu w przedmiocie zwrotu kosztów należy jedynie wskazać, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują podstawy do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania w wyroku sądu I instancji oddalającym skargę.
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.