II SAB/Bk 67/24

II SAB/Bk 67/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-07-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Justyna Siemieniako /sprawozdawca/
Małgorzata Anna Dziemianowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2520/24 - Wyrok NSA z 2025-11-14
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1 i  2, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Sp. j. z siedzibą w Z. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w M. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
We wniosku z 14 października 2019 r. P. Sp. j. z siedzibą w Z. (dalej: "Spółka") zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w M., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów (notatek, protokołów) wraz z załącznikami, dotyczących powzięcia przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w M. w dniu 31 października 2018 r. informacji o tym, że na stacji paliw prowadzonej przez skarżącą Spółkę w M. dochodzi do nieprawidłowości w postaci oferowania do sprzedaży paliwa złej jakości (pojazd traci moc) oraz rozbieżności ilościowych między faktycznie zatankowanym paliwem, a wskazaniem na dystrybutorze.
W toku przeprowadzonych czynności ustalono, że materiały, których udostępnienia żąda skarżąca Spółka mają charakter niejawny i znajdują się w teczce operacyjnego rozpoznania nr rej. [...] jako oznaczone klauzulą "poufne". W związku z tym decyzją z 28 października 2019 r., nr 1/2019 Komendant Powiatowy Policji w M. odmówił udostępnienia żądanych informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych.
Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Po rozpoznaniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku decyzją z 26 listopada 2019 r., nr 1/2019 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i wskazał, że w jego ocenie żądane informacje mają charakter informacji publicznej, ale jednocześnie znajdują się w teczce operacyjno-rozpoznawczej oznaczonej klauzulą "poufne", a więc stanowią informację dotyczącą metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informację o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych. Organ podkreślił, że takie informacje podlegają szczególnej ochronie na mocy przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ustawy o Policji, gdzie precyzyjnie określono warunki udzielenia informacji o tego typu czynnościach, wskazując, że ich ujawnienie jest możliwe wyłącznie po łącznym spełnieniu warunków zawartych w art. 20b ustawy o Policji.
Skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na powyższą decyzję Komendanta Policji. Podkreśliła w niej m.iin., że podjęte przez nią działania mają na celu wyłącznie ochronę jej dobrego imienia. Ponadto, wskazała, że wszelkie czynności związane z kontrolą skarżącej Spółki zostały przed dniem złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej zakończone, a organy kontroli nie stwierdziły podnoszonych w zawiadomieniach nieprawidłowości, a zatem w ocenie skarżącej Spółki nie ma żadnych podstaw do obaw, że może dojść do jakiegokolwiek utrudniania czynności organom państwa, czy też narażenia Rzeczypospolitej Polskiej na szkodę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 3 kwietnia 2020 r., II SA/Bk 876/19 oddalił skargę Spółki na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z 26 listopada 2019 r., nr 1/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że materiały, których udostępnienia żąda skarżąca Spółka, znajdują się w teczce oznaczonej klauzulą tajności "poufne", a zatem stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje te nie mogą podlegać udostępnieniu wnioskodawcy. WSA w Białymstoku zauważył, że niezależnie od powyższego, istotniejsze jest jednak to, że dokumenty, o udostępnienie których zwróciła się skarżąca Spółka znajdują się w teczce operacyjnego rozpoznania i według organu mają nadal pozostać niejawne.
WSA w Białymstoku stwierdził, że charakter czynności operacyjno-rozpoznawczych Policji sprawia, że co do zasady nie udziela się informacji dotyczących szczegółów związanych z ich przeprowadzeniem. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ma to na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa uczestniczących w nich osób oraz osiągnięcie efektów samych czynności, jak i ma zapewniać właściwą realizację ustawowych zadań stawianych formacji.
Ponadto, WSA w Białymstoku podkreślił, że organ rozpoznając odwołanie skarżącej Spółki, dysponował notatkami urzędowymi wskazującymi na umieszczenie żądanych przez nią dokumentów w teczce rozpoznania operacyjnego oznaczonej klauzulą "poufne", a w związku z tym, że dokumenty te stanowią informację dotyczącą metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informację o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych, to podlegają szczególnej ochronie na mocy przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ustawy o Policji i ich ujawnienie możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków zawartych w art. 20b tej ustawy, których to warunków wniosek skarżącej Spółki nie spełniał.
Końcowo sąd pierwszej instancji zauważył, że w orzecznictwie niejednokrotnie wyrażono pogląd, że u.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w prywatnych sprawach (w subiektywnym interesie wnioskodawcy). Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18). W tym kontekście, zdaniem sądu pierwszej instancji, budzić może wątpliwości, że – wniosek o udostępnienie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów (notatek, protokołów) wraz z załącznikami, dotyczących powzięcia przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w M. w dniu 31 października 2018 r. informacji o tym, że na stacji paliw prowadzonej przez spółkę w M. dochodzi do nieprawidłowości w postaci oferowania do sprzedaży paliwa złej jakości (pojazd traci moc) oraz rozbieżności ilościowych między faktycznie zatankowanym paliwem, a wskazaniem na dystrybutorze – został złożony w obiektywnym, publicznym interesie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 listopada 2023 r., III OSK 2889/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 6 lutego 2024 r. , sygn.. akt II SA/Bk 7/24 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia 28 października 2019 r. przyjmując, że brak udostępnienia przez organ żądanych materiałów z czynności przeprowadzonych w Komendzie Powiatowej Policji w M. znajdujących się w teczce operacyjnego rozpoznania musiał skutkować rygorem braku wykazania prawdziwości oświadczenia o objęciu wnioskowanych informacji klauzulą "poufne". To z kolei oznacza, że odmowa udostępnienia wnioskowanych informacji nie mogła być uzasadniona niejawnym charakterem tych informacji.
Sąd przyjął jednocześnie, że uchylenie zaskarżonych decyzji z powodu braku wykazania przez organ prawdziwości oświadczenia o objęciu wnioskowanych informacji klauzulą "poufne" nie oznacza, że informacje te mają być automatycznie udostępnione. Stwierdził, że w sprawie przedmiot sporu został ograniczony do oceny zasadności odmowy udzielenia wnioskowanej informacji z uwagi na objęcie jej klauzulą "poufne". To tego zagadnienia dotyczył rozważania i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wyroku sądu kasacyjnego. Jako bezsporne traktowano w sprawie stanowisko organu odnośnie tego, że wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji w wyroku z 3 kwietnia 2020 r. stwierdził, że podmiot do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji. Informacje, o udostępnienie których zwróciła się Spółka mają również walor informacji publicznej, gdyż mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej – dotyczą działalności Policji, czyli podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższego sąd pierwszej instancji wywiódł, że wnioskowane informacje mają charakter publicznych pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Sąd ten marginalnie jedynie podniósł, że oprócz tych elementów, z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Zaznaczył, że w tym kontekście zakres wniosku złożonego w sprawie mniejszej może budzić uzasadnione wątpliwości. Zdaniem WSA, stanowisko to nie miało żadnego znaczenia prawnego, albowiem skarga została oddalona z tego powodu, że sąd podzielił argumentację organu, iż wnioskowane informacje nie mogą być udostępnione z uwagi na klauzulę tajności. Dalej WSA wyjaśnił, że w skardze kasacyjnej został sformułowany między innymi zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1-7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu ze względu na to, że skarżąca Spółka nie żąda udostępnienia informacji w publicznym obiektywnym interesie, w sytuacji gdy treść ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza, co i w czyim interesie uczyni z udostępnioną informacją publiczną żądający takiej informacji. Zarzut ten nie był przedmiotem oceny sądu kasacyjnego. NSA swoją ocenę prawną ograniczył do zarzutów kasacyjnych dotyczących sporu, czy wnioskowane dokumenty zasadnie zostały objęte klauzulą tajności. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę ponownie związanie wykładnią prawa i wytycznymi co do dalszego postępowania dotyczyło tylko tego aspektu sprawy.
WSA nakazał Komendantowi, aby rozpoznając sprawę ponownie ocenił w pierwszej kolejności, czy wnioskowane informacje oprócz tego, że są publiczne pod względem podmiotowym i przedmiotowym, to czy są także relewantne z punktu widzenia interesu publicznego. Wskazał też na prezentowany w orzecznictwie pogląd o tzw. nadużyciu prawa do informacji. Konstrukcję taką przyjął NSA np. w wyroku III OSK 4712/21, stwierdzając w nim: "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. (...). Sąd podkreślił, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Stwierdził, że nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie neguje samego prawa oraz charakteru wnioskowanych danych jako informacji publicznej, a jedynie tamuje drogę do uzyskania informacji publicznej. W konsekwencji w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że wówczas wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których dotyczą bezpośrednio interesów prywatnych, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (vide: wyroki NSA: z 19 stycznia 2024 r., III OSK 2956/21; z 24 lutego 2022 r., III OSK 4236/21; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4362/21; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 848/19 oraz wyrok WSA w Krakowie z 28 lutego 2023 r., II SAB/Kr 263/22, pub. CBOSA). Zdaniem WSA, nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie dotyczącej indywidualnego (subiektywnego) interesu wnioskodawcy.
Sąd zalecił Komendantowi, aby rozpoznając sprawę ponownie ustalił, czy w sprawie można odczytać cel, w jakim został złożony wniosek, a następnie ocenił, czy cel ten dotyczy interesu prywatnego czy publicznego. W przypadku ustalenia, że wniosek dotyczy interesu prywatnego organ w formie pisemnej, powinien poinformować wnioskodawcę, że nie jest to wniosek o udzielenie informacji publicznej. Z kolei w przypadku ustalenia, że wniosek został złożony w celu publicznym Komendantowi zalecono rozważyć, czy wnioskowane informacje nie mają charakteru przetworzonych. W przypadku stwierdzenia, że żądanie strony odnosi się do uzyskania informacji publicznej przetworzonej wówczas to na wnioskodawcy spoczywa będzie konieczność wskazania na czym polega szczególny interes publiczny przemawiający za udzieleniem wnioskowanej informacji.
W tej sytuacji Komendant Powiatowej Policji w M. załączył do akt notatkę służbową z 9 maja 2024 r. sporządzoną przez zastępcę Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP w M. asp. Sztabowego S. L., z której wynika, że zapoznał się on z materiałami sprawy zawartymi w teczce dotyczącej nieprawidłowości na stacji paliw P. w M. Wynika z niej, że w aktach znajduje się notatka służbowa asp. M. D. z 31 października 2018 r. dotycząca spotkania z osobą, która poinformowała, że na stacji paliw dystrybutor może źle odmierzać zatankowane paliwo oraz paliwo może być złej jakości. Osoba ta zastrzegła sobie anonimowość. W związku z otrzymaną informacją w dniu 31 października 2018 r. przesłano pismo do Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Białymstoku z informacją o docierających sygnałach o nieprawidłowościach we wskazaniach ilości zatankowanego paliwa oraz o złej jakości paliwa zgodnie z prośbą o dokonanie kontroli. W dniu 6 listopada 2018 r. PWIIH przekazał informację do Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Warszawie zgodnie z właściwością rzeczową. W dniu 30 listopada 2018 r. do KPP w M. wpłynęło pismo od PWIIH informujące, że w dniu 20 listopada 2018 r. przeprowadzono kontrolę stacji paliw, która wykazała, że próbki paliw spełniają wymagania. W dniu 17 grudnia 2018 r. do KPP M. wpłynął wniosek współwłaściciela Spółki o udzielenie informacji, czy KPP w M. prowadzi lub prowadziła jakiekolwiek postępowanie przeciwko wspólnikom bądź spółce, na który w dniu 20 grudnia 2018 r. udzielono odpowiedzi. Dalej znajduje się wniosek spółki o podanie szczegółowych informacji dotyczących pomówienia ich firmy, kserokopia protokołu kontroli, kserokopia wniosku o udzielenie informacji publicznej do PWIIH w Białymstoku oraz odpowiedź na ten wniosek oaz odpowiedź na wniosek z 7 stycznia 2019 r.
Następnie Komendant KPP w M. pismem z 10 maja 2024 .r poinformował, że odmawia wydania decyzji w sprawie uznając, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust 1 u.d.i.p.
W dniu 26 czerwca 2024 do tut. Sądu wpłynęła skarga na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w M. Reprezentujący spółkę pełnomocnik zarzucił Komendantowi naruszenie:
1. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 u.d.i.p. - poprzez ich błędna wykładnię i przyjęcie, iż informacje, o jakie zwróciła się Spółka pismem z dnia 14 października 2019 r. - w rozumieniu przepisów o informacji publicznej - nie stanowią informacji publicznej,
2. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. zwaną dalej p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie i pominięcie oceny prawnej dokonanej w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2889/21, zgodnie z którą informacje o udzielenie których zwróciła się Spółka pismem z dnia 14 października 2019 r. są informacjami publicznymi w rozumieniu przepisów u.d.i.p.
W związku z powyższym pełnomocnik Spółki wniósł o:
1. zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w M. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 14 października 2019 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2024 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 7/24 jest prawomocny od dnia 3 kwietnia 2024r. Akta postępowania wpłynęły do KPP w M. w dniu 29 kwietnia 2024 r. (k. 19), W dniu 9 maja 2024 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP w M. zapoznał się z materiałami postępowania oraz teczką sprawy TD.5442.17.2008.MD dot. nieprawidłowości na stacji paliw . w M. Pismo merytoryczne w sprawie datowane jest na dzień 10 maja 2024 r., posiadało sygnaturę TO.062.1.2019 i zostało doręczone skarżącemu 14 maja 2024 r.
W piśmie z dnia 3 lipca 2024 r. pełnomocnik Spółki wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1120/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Niniejsza sprawa stanowi kontynuację sprawy zainicjowanej wnioskiem Spółki z 14 października 2019 r. o udostępnienie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów (notatek, protokołów) wraz z załącznikami, dotyczących powzięcia przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w M. w dniu 31 października 2018 r. informacji o tym, że na stacji paliw prowadzonej przez skarżącą Spółkę w M. dochodzi do nieprawidłowości w postaci oferowania do sprzedaży paliwa złej jakości (pojazd traci moc) oraz rozbieżności ilościowych między faktycznie zatankowanym paliwem a wskazaniem na dystrybutorze.
Na gruncie zaistniałego sporu zapadły następujące wyroki sądowe:
- wyrok WSA w Białymstoku z 3 kwietnia 2020 r. II SA/Bk 876/19 oddalający skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r. nr 1/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej; nieprawomocny;
- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2023 r., III OSK 2889/21 uchylający powyższy wyrok WSA w całości i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania; prawomocny;
- wyrok WSA w Białymstoku z 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 7/24 uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia 28 października 2019 r. numer 1/2019; prawomocny.
Zgodnie z brzmieniem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Art. 170 P.p.s.a stanowi zaś, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Orzekając w sprawie niniejszej – na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w M. – Komendant a także Sąd związani są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach prawomocnych, a zatem w wyroku NSA z 17 listopada 2023 r. III OSK 2889/21 i w wyroku WSA w Białymstoku z 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 7/24.
Nadmienić wypada, że w niniejszej sprawie odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji, zakwalifikowanych jako informacje publiczne, organy uzasadniły pierwotnie niejawnym charakterem tych informacji i okolicznością umieszczenia ich w teczce operacyjnego rozpoznania oznaczonej klauzulą "poufne".
Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku z 17 listopada 2023 r., III OSK 2889/21 zaznaczył, że zasadniczej i podstawowej wadliwości zaskarżonego orzeczenia strona skarżąca kasacyjnie upatrywała w wydaniu tego orzeczenia przedwcześnie, tj. bez zapoznania się przez sąd pierwszej instancji z całością akt sprawy, tj. z pominięciem dokumentów oznaczonych klauzulą "poufne". Analizie prawnej NSA poddał przepisy art. 5 ust. 1 u.d.i.p, art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 3 u.o.i.n. Wywiódł, że nadanie klauzuli tajności pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego postępowania z informacją niejawną w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych (art. 8 u.o.i.n.). NSA uchylił wyrok sądu pierwszej instancji uznając, że sąd ten orzekał opierając się na wyjaśnieniach organu, bez zapoznania się z dokumentami, które stanowiły przedmiot żądania, tj. na podstawie akt administracyjnych sprawy nieuzupełnionych o niezbędną dokumentację pozwalającą na dokonanie oceny legalności odmowy udostępnienia informacji publicznej, tj. o materiały z czynności przeprowadzonych w Komendzie Powiatowej Policji w M., znajdujące się w teczce operacyjnego rozpoznania, które są oznaczone klauzulą "poufne". NSA w uzasadnieniu wyroku zawarł następujący passus: "Powyżej wskazane przyczyny skutkowały uchyleniem zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazaniem sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., co sprawia, że w odniesieniu do pozostałego zakresu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wystarczające jest poprzestanie na stwierdzeniu, że zajęcie stanowiska wobec problemów prawnych objętych tymi zarzutami nie jest istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy na obecnym etapie jej rozpoznawania, a w związku z charakterem uchybienia Sądu I instancji byłoby przedwczesne i pozostawało w kolizji z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.
Przyjąć należy, że w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się w jakikolwiek wiążący sposób co do tego, czy wnioskowana informacja może być uznana za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 7/24 uznając, że brak udostępnienia przez organ materiałów z czynności przeprowadzonych w Komendzie Powiatowej Policji w M. znajdujących się w teczce operacyjnego rozpoznania musiał skutkować rygorem braku wykazania prawdziwości oświadczenia o objęciu wnioskowanych informacji klauzulą "poufne" przyjął, że odmowa udostępnienia wnioskowanych informacji nie mogła być uzasadniona niejawnym charakterem tych informacji. Z tego powodu uchylił decyzje wydane w obu instancjach.
W zakresie wskazań co do dalszego postępowania WSA nakazał natomiast Komendantowi ocenić, czy wnioskowane informacje, oprócz tego, że są publiczne pod względem podmiotowym i przedmiotowym, to czy są także relewantne z punktu widzenia interesu publicznego. WSA wyraził pogląd, że zasadniczo od składającego żądanie udostępnienia informacji publicznej nie można domagać się wykazania interesu faktycznego ani prawnego w żądaniu udostępnienia informacji publicznej. Sąd przyznał też rację pełnomocnikowi skarżącego, że wykazanie interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanej informacji jest zasadne tylko w przypadku informacji przetworzonej. Niemniej jednak uznał, że z uwagi na to, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym, to jeżeli z przedłożonych dokumentów można odczytać cel, jaki przyświeca wnioskodawcy, to nie sposób go nie dostrzec. Zdaniem WSA, nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie dotyczącej indywidualnego (subiektywnego) interesu wnioskodawcy. Sąd nakazał Komendantowi Policji, aby rozpoznając ponownie sprawę ustalił, czy można w niej odczytać cel, w jakim został złożony wniosek, a następnie ocenił, czy cel ten dotyczy interesu prywatnego czy publicznego. W przypadku ustalenia, że wniosek dotyczy interesu prywatnego, organ w formie pisemnej poinformuje wnioskodawcę, że nie jest to wniosek o udzielenie informacji publicznej.
Opisany powyżej wyrok WSA w Białymstoku stał się prawomocny i jako taki otworzył możliwość oceny, czy wnioskowana przez skarżącą Spółkę informacja podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. "Prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne".
Przyjmuje się, że prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. De facto to prawodawca przesądza jego kształt, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna tj. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 zwrócił uwagę, że gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61 Konstytucji RP) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji RP, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji RP. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji RP może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji.
Prawo dostępu do informacji publicznej wykonuje zatem dwa zadania. Po pierwsze, służy realizacji wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) zasady transparentności władz publicznych, które mają obowiązek działać wobec obywateli w sposób jawny (por. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja RP. Komentarz, tom IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 4). Po drugie, jest elementem faktycznej kontroli społecznej nad organami władzy publicznej, ponieważ obywatele, żądając udostępnienia informacji, mogą sobie wyrobić stanowisko na temat funkcjonowania instytucji publicznych, a więc ich wiarygodności, profesjonalizmu oraz gospodarności i przez to dokonywać ich racjonalnej oceny, a co za tym idzie także udzielenia poparcia poszczególnym osobom lub stronnictwom w procesie wyborczym (por. M. Chmaj, Komentarz do Konstytucji RP. Art. 61, 62, Warszawa 2020, s. 40-41). Sąd podziela stanowisko. że charakter i cele prawa do informacji publicznej powinny determinować sposób wykładania przepisów uchwalonej zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 4 Konstytucji RP ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Niewątpliwie, sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponuje element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że poza sporem jest to, że Policja/Komendant Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Informacje dotyczące działalności Policji, czyli podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zasadniczo mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Jednak nie można przyjąć, że każde działanie Policji taki walor posiada. Oznacza to z kolei każdorazowo konieczność zbadania, czy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu; takiej aktywności Policji, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Należy badać, czy udzielenie wnioskowanej informacji będzie służyło realizacji zasady transparentności władz publicznych, czy też celowi zupełnie odmiennemu.
Jak wskazał ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w prawomocnym wyroku z 6 lutego 2024 r. II SA/Bk 7/24, z uwagi na to, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym, to jeżeli z przedłożonych dokumentów można odczytać cel, jaki przyświeca wnioskodawcy, to nie sposób go nie dostrzec.
Z treści złożonego przez Spółkę wniosku wynika, że celem wnioskodawcy jest podjęcie wiadomości o tym, w jaki sposób funkcjonariusze Policji powzięli informację o tym, że na stacji paliw Spółki dochodzi do nieprawidłowości. Strona skarżąca chce w istocie poznać osobę informatora. Taka informacja, nawet jeśli znajduje się w posiadaniu organu państwowego, nie stanowi informacji o działalności organów władzy publicznej ani osób pełniących funkcje publiczne. Żądane informacje nie pozostają relewantne z punktu widzenia interesu publicznego. Ich udzielenie w żaden sposób nie służy ponadto realizacji zasady transparentności władz publicznych.
Jak słusznie zauważył tut. Sąd w wyroku wydanym w sprawie spółki o sygn. II SA/Bk 876/19, charakter czynności operacyjno-rozpoznawczych Policji sprawia, że co do zasady nie udziela się informacji dotyczących szczegółów związanych z ich przeprowadzeniem. Ma to na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa uczestniczących w nich osób oraz osiągnięcie efektów samych czynności i zapewniać właściwą realizację ustawowych zadań stawianych formacji. Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań Policji należą m.in.: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania; inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym; wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców.
Podsumowując powyższe rozważania: żądane przez Spółkę notatki i protokoły dotyczące powzięcia przez Policję informacji o tym, że na stacji paliw dochodzi do nieprawidłowości, w żaden sposób nie stanowią informacji, która może zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Dodatkowo należy zauważyć, że Spółka stara się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, dotyczącej jej indywidualnego (subiektywnego) interesu, co wyraźnie za niedopuszczalne uznał Sąd w sprawie Spółki w cyt. wyroku z 6 lutego 2024 r.
Powyższe sprawia, że Komendant prawidłowo, stosownie do wyraźnych wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawartych w wyroku z 6 lutego 2024 r. II SA/Bk 7/24 poinformował stronę skarżącą, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut skargi naruszenia art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 u.d.i.p.
Dodatkowo jedynie Sąd zauważa, że z załączonej do akt notatki służbowej z 9 maja 2024 r. wynika, iż w aktach znajduje się notatka służbowa asp. M. D. z 31 października 2018 r. dotycząca spotkania z osobą, która poinformowała, że na stacji paliw dystrybutor może źle odmierzać zatankowane paliwo oraz paliwo może być złej jakości. Osoba ta zastrzegła sobie anonimowość. Oznacza to, że udostępnienie stronie skarżącej żądanych dokumentów/notatek nie spowodowałoby uzyskanie przez nią informacji, którą stara się ona uzyskać.
W ocenie Sądu organ nie naruszył też art. 153 P.p.s.a. Jak wyjaśnił wyczerpująco WSA w Białymstoku w wyroku z 6 lutego 2024 r., Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2023 r., III OSK 2889/21, chociaż w skardze kasacyjnej znajdował się zarzut błędnego przyjęcia, że żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu ze względu na to, że skarżąca Spółka nie żąda udostępnienia informacji w publicznym obiektywnym interesie, w sytuacji gdy treść ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza co i w czyim interesie uczyni z udostępnioną informacją publiczną żądający takiej informacji, to nie był on przedmiotem oceny sądu kasacyjnego. NSA swoją ocenę prawną ograniczył do zarzutów kasacyjnych dotyczących sporu, czy wnioskowane dokumenty zasadnie zostały objęte klauzulą tajności. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, należało przyjąć, że związanie wykładnią prawa i wytycznymi co do dalszego postępowania dotyczyło tylko tego aspektu sprawy.
Niezależnie od tego, jeżeli skarżąca uważała, że WSA w Białymstoku w wyroku z 6 lutego 2024 r. nie wypełnił prawidłowo wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, to mogła to podnosić w skardze kasacyjnej od tego wyroku. Strona tego nie uczyniła i powyższy wyrok stał się prawomocny. Nie jest możliwe skuteczne podnoszenie zarzutów kierowanych do wyroku WSA z 6 lutego 2024 r. w postępowaniu niniejszym dotyczącym bezczynności Komendanta Policji w M.
Strona skarżąca prezentując swoje odmienne stanowisko powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1120/23. Stwierdzono w nim m.in., że notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o sprawach publicznych. NSA stwierdził ponadto w powyższym wyroku, że okoliczność, że wniosek odnosi się do interwencji funkcjonariuszy Policji podjętych w indywidualnej sprawie skarżących nie pozbawia żądanej informacji – tzn. zawartej w notatkach służbowych (wpisanych do notatników służbowych) informacji o sposobie realizacji zadań publicznych przez zobowiązany do realizacji tych zadań organ władzy publicznej (funkcjonariuszy tego organu) – waloru informacji publicznej. Pogląd, zgodnie z którym a limine nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby zatem do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy.
Sąd orzekający w sprawie niniejszej zauważa, że stanowisko NSA zostało wyrażone na gruncie odmiennej sprawy, w szczególności nie wystąpił w niej wątek kluczowy dla sprawy niniejszej, tj. powzięcia przez funkcjonariuszy Policji informacji o występujących na stacji paliw nieprawidłowościach.
Przede wszystkim jednak Sąd był zobowiązany kierować się wytycznymi płynącymi z prawomocnego wyroku tut. Sądu zapadłego w sprawie II SA/Bk 7/24.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.