II SAB/Bk 66/25

II SAB/Bk 66/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Justyna Siemieniako /przewodniczący/
Małgorzata Anna Dziemianowicz /sprawozdawca/
Marcin Kojło
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Starosta~Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 § 1 pkt 2, art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G.D. na przewlekłość postępowania Zarządu Powiatu Sokólskiego w przedmiocie odbudowy zjazdu 1. stwierdza, że Zarząd Powiatu Sokólskiego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Zarządu Powiatu Sokólskiego do rozpoznania wniosku skarżącego G.D. z dnia 29 stycznia 2024 r.; 3. przyznaje od Zarządu Powiatu Sokólskiego na rzecz skarżącego G.D. sumę pieniężną w wysokości 2.000,00 (dwa tysiące) złotych; 4. wymierza Zarządowi Powiatu Sokólskiego grzywnę w wysokości 1.000,00 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Zarządu Powiatu Sokólskiego na rzecz skarżącego G.D. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W toku prac związanych z budową drogi wojewódzkiej nr 673 na odcinku Sokółka - Dąbrowa Białostocka, wykonane zostały m.in. prace remontowe na odcinku drogi powiatowej nr [...] we wsi R. W ich ramach doszło do likwidacji zjazdu na działkę nr [...] należącą do G. D. (dalej jako: "skarżący"). Inwestycja była realizowana przez Podlaski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Białymstoku za wiedzą i zgodą zarządcy drogi powiatowej.
Wnioskiem z 19 czerwca 2020 r. skarżący zwrócił się o odbudowę zjazdu.
W odpowiedzi na pismo zjazd został odbudowany.
W piśmie z 16 listopada 2020 r. Powiatowy Zarząd Dróg w Sokółce wskazał, że demontaż był czasowy i miał na celu wyłącznie przeprowadzenie prac melioracyjnych.
Pismem z 3 grudnia 2020 r. skarżący wniósł o podjęcie przez S. Sp. z o.o. w Pruszkowie działań, polegających na utworzeniu zjazdu indywidualnego i dostępu do drogi powiatowej nr 1261B (działka nr [...]) z działki nr [...] położonej w miejscowości R., gmina S., powiat sokólski, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem strony wykonany wcześniej zjazd nie spełniał wymagań określonych przepisami prawa.
Po wcześniejszym skierowaniu kilku innych pism, 6 lipca 2023 r. strona złożyła wniosek o podjęcie przez Starostwo Powiatowe w Sokółce działań polegających na umożliwieniu jej dostępu z posesji do drogi publicznej, w tym o dokonanie wizji w terenie w jej obecności.
Po kolejnej wymianie korespondencji z organem, 29 stycznia 2024 r. strona złożyła do Zarządu Powiatu Sokólskiego ponowny wniosek o odbudowę zjazdu na stanowiącą własność strony działkę geodezyjną nr [...], obręb R., z drogi powiatowej nr [...].
Pismem z 26 marca 2024 r. skarżący wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Wskazał, że od dnia wniesienia wniosku minęły prawie 2 miesiące. Pomimo upływu czasu, sprawa nie została rozstrzygnięta. Wnioskodawca nie otrzymał żadnego pisma w przedmiotowej sprawie.
Strona pismem z 8 maja 2024 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku za pośrednictwem Zarządu Powiatu Sokólskiego ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania oraz wniosła o: stwierdzenie dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również stwierdzenie, że miały one miejsce z rażącym naruszenie prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości; podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości.
Pismem z 15 maja 2024 r. Zarząd przekazał do SKO złożone ponaglenie oraz odniósł się do podniesionych zarzutów.
SKO w Białymstoku postanowieniem z 20 maja 2024 r., nr 402.14/F-1/XIV/24: stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się bezczynności; stwierdziło, że organ pierwszej instancji dopuścił się przewlekłości postępowania; wyznaczył organowi pierwszej instancji 7-dniowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym; stwierdziło, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Pismem z 15 października 2024 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Sokółce: 15 października 2024 r., data wpływu do tut. sądu: 12 czerwca 2025 r.) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Zarząd Powiatu Sokólskiego w sprawie odbudowy zjazdu.
Strona wniosła o:
1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie;
2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;
3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (za 2023 r. wynosiło ono 7.155,48 zł), tj. kwoty 35,777.40 zł;
4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Sokólskiego wniósł o: umorzenie postępowania; ewentualnie z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Zarząd zwrócił uwagę, że postanowieniem z 9 czerwca 2025 r., nr KDV.7134.48.2023.KK, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odbudowy zjazdu z drogi publicznej, tj. drogi powiatowej nr 1261B (działka nr [...] obręb R., gm. S.) do działki nr [...] obręb R., gm. S., który został wykonany w przeszłości bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Organ rozpoznał zatem wniosek skarżącego o odbudowę zjazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący zarzucił Zarządowi Powiatu Sokólskiego przewlekłość postępowania zainicjowanego jej wnioskiem z 29 stycznia 2024 r. w zakresie odbudowy ww. zjazdu.
Wskazać należy, że stan przewlekłości postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy postępowanie przed właściwym organem jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, stosownie art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), a więc gdy postępowanie to jest prowadzone w sposób nieefektywny i nieskoncentrowany czasowo, z naruszeniem zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza zatem stan, w którym pomimo niezaistnienia bezczynności (która powstaje z mocy prawa z chwilą niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, albo w terminach wskazanych zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.), organ narusza w sposób oczywisty zasadę szybkości postępowania administracyjnego przez podejmowanie czynności zbędnych lub pozornie koniecznych do załatwienia sprawy. Stan ten może być także konsekwencją braku koncentracji czasowej podejmowanych działań, zaniechań w podejmowaniu koniecznych czynności, nieuzasadnionego wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy, kumulowania, wydłużania lub tolerowania okresów braku istotnej aktywności procesowej podmiotów postępowania (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 142/21; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego, to jego zakończenie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.).
Tak więc przewlekłość postępowania może polegać zarówno na tym, że organ nie podejmuje w sprawie zainicjowanej wnioskiem żadnych czynności, bądź podejmuje je z nieuzasadnionym opóźnieniem, jak również na tym, że czynności w sprawie są co prawda podejmowane, jednak odstęp czasowy pomiędzy nimi jest na tyle duży, że prowadzi do nadmiernego i nieuzasadnionego wydłużenia czasu trwania postępowania, inaczej mówiąc, gdy w sprawie brak jest należytej koncentracji czynności procesowych.
Podkreślić również należy, że ocena przewlekłości nie jest uzależniona od tego, czy w sprawie została wydana decyzja administracyjna, bądź inne rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Osąd w tej kwestii dotyczy bowiem wyłącznie sposobu procedowania organu, w szczególności tego, czy czynności podejmowane były przez organ sprawnie i rzeczywiście zmierzały do wyjaśnienia sprawy i szybkiego zakończenia postępowania.
Oceniając przewlekłość postępowania w realiach niniejszej sprawy, należy dokonać tego na tle jego specyfiki.
Z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 889, dalej jako: "u.d.p.") wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W ust. 2 wskazano natomiast, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.
Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z 21 października 2020 r., I OSK 1069/20 oraz powołane tam orzeczenia), gdy zarządca drogi uznaje obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu, przystępuje do czynności (prawnych, faktycznych i organizacyjnych) zmierzających do jego wykonania. Natomiast, gdy zarządca drogi neguje istnienie takiego obowiązku, skierowane do niego żądanie podjęcia działań materialno-technicznych powinien załatwić w formie procesowej poprzez wydanie decyzji, co chroni interes prawny właścicieli nieruchomości przyległych do przebudowywanych lub budowanych dróg. Odmowa uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej.
Mając na względzie powyższe uwagi teoretyczne, dotyczące oceny przewlekłości postępowania, jak również cytowane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych, skład orzekający doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Zarząd.
Należy wskazać, że skarżący złożył wniosek o odbudowę zjazdu 29 stycznia 2024 r. W międzyczasie, m.in. pismami z 26 marca 2024 r. oraz z 8 maja 2024 r., strona dokonywała "ponagleń" organu do załatwienia jej sprawy. Postanowieniem z 20 maja 2024 r., SKO m.in. stwierdziło, że Zarząd dopuścił się przewlekłości postępowania (bez rażącego naruszenia prawa), a jednocześnie wyznaczyło organowi 7-dniowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym.
Zarząd wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dopiero 9 czerwca 2025 r., a zatem po upływie kilkunastu miesięcy od złożenia pierwotnego wniosku.
Pomimo wielokrotnego przekroczenia terminu do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem, przewidzianego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i jednoczesnym braku informacji o przedłużeniu terminu (art. 36 k.p.a.), organ nie dochował również 7-dniowego terminu wyznaczonego mu przez SKO. Nie sposób nie zauważyć także, że niniejsza skarga na bezczynność wpłynęła do organu 15 października 2024 r., zaś do tut. sądu została przesłana 10 czerwca 2025 r. Dzień przed tą datą Zarząd Powiatu Sokólskiego wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem dopiero wówczas rozpatrzył wniosek strony.
Skład orzekający przeanalizował zarówno dokumenty stanowiące załączniki do złożonej skargi, jak i przesłane przez organ akta sprawy. Eksponowany przez Zarząd fakt, że w toku korespondencji ze skarżącym informował go o kwestiach dotyczących spornego zjazdu (organ wskazuje na pisma z 2020 r.), nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Kontroli sądu podlegało bowiem postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z 29 stycznia 2024 r., które winno zakończyć się albo podjęciem działań materialno-technicznych, albo wydaniem rozstrzygnięcia – merytorycznego bądź formalnego. Z akt sprawy nie wynika jednak, by od dnia złożenia przez stronę wniosku (do dnia wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania) organ podejmował jakiekolwiek czynności poza przekazaniem Kolegium ponaglenia wraz z ustosunkowaniem się do jego treści.
Powyższe okoliczności uzasadniają przekonanie, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter rażący. Na taką ocenę wpływa już sama długość prowadzonego postępowania, nieznajdująca żadnego usprawiedliwienia – ani z akt sprawy, ani ze stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę nie wynikają jakiekolwiek powody opieszałości organu. Zwraca przy tym uwagę, że nawet kiedy już organ mógł założyć, że trwa w przewlekłości (choćby z uwagi na postanowienie Kolegium), a zatem prowadzi postępowanie dłużej, niż dopuszczają to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie podjął próby jakiejkolwiek koncentracji swoich czynności, zmierzając do załatwienia sprawy. Wypada przy tym podkreślić, że sąd w niniejszym postępowaniu nie badał samego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; jego ewentualna kontrola winna być zainicjowana odrębnym postępowaniem
Z tego też względu sąd uznał, że przewlekłość organu miała charakter rażący, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku, o w myśl art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.").
Również ze względu na powyższe, w punkcie 3 wyroku sąd z urzędu wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1.500 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać mobilizująco (gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – dla wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw. Zdaniem sądu grzywna we wskazanej kwocie spełni funkcję represyjną oraz będzie oddziaływać prewencyjnie w podobnych sytuacjach. Grzywna ma na celu zwrócenie organowi uwagi na terminowe, w formie przewidzianej prawem, załatwianie spraw administracyjnych, a jednocześnie respektowanie nie tylko przepisów ustawowych, ale i rozstrzygnięć organów wyższego stopnia zapadłych w efekcie złożonego przez stronę ponaglenia.
W związku z tym, że Zarząd postanowieniem z 9 czerwca 2025 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem strony, nie było podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a wniosek strony w tym zakresie stał się bezprzedmiotowy. Z tego też względu sąd w punkcie 2 wyroku rzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 29 stycznia 2024 r. na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W sprawie niniejszej sąd jako zasadne ocenił przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, o czym orzekł w punkcie 3 wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a.
Suma pieniężna jest rozwiązaniem wprowadzonym do postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na niewystarczalność dotychczas istniejących środków ochrony prawnej przed bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organy administracji publicznej. Suma pieniężna ma zapewnić bardziej efektywną ochronę jednostki. Stanowi ona rodzaj rekompensaty za krzywdę, której skarżący doznał na skutek wadliwego działania administracji publicznej. Ma uświadomić skarżącemu, że sąd administracyjny widzi dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego ochroną.
Przyznając od organu na rzecz skarżącego wyżej wskazaną sumę pieniężną sąd – podobnie jak w przypadku wysokości grzywny – miał na uwadze czas trwania postępowania i okresy rażącej pasywności, a także osobiste dolegliwości strony wynikające z sytuacji przedłużania się rozpoznania sprawy. Nie jest uprawnione, aby strona oczekiwała na rozstrzygnięcie w sprawie tak długo, jak w sprawie niniejszej; tym bardziej, że kwestia odbudowy zjazdu nie pozostaje bez wpływu na jej życie codzienne. W sprawie niniejszej skarżący był stroną aktywną, a zarazem jego działania nie zmierzały do przedłużenia postępowania, ale do gruntownego wyjaśnienia i zakończenia sprawy, co nie spotkało się z należytą reakcją organu.
Odnosząc się przy tym do żądania skarżącego w przedmiocie wysokości sumy pieniężnej, zdaniem sądu nie było zasadne uwzględnienie wniosku w pełnym zakresie. Sąd musi mieć na uwadze całe spektrum przypadków bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, w których dalece bardziej konieczne będzie bardziej zdecydowane zdyscyplinowanie organu i zrekompensowanie skarżącemu doznanej krzywdy. Konieczne jest bowiem różnicowanie wysokości sumy pieniężnej w zależności od danego przypadku.
Jedynie na marginesie sąd zauważa, iż z art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika obowiązek organu, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona, przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei art. 55 § 1 p.p.s.a. dopuszcza, na wniosek skarżącego, możliwość wymierzenia organowi grzywny w razie niezastosowania się m.in. do obowiązku terminowego przekazania sprawy. Takowy wniosek nie został w niniejszej sprawie złożony, jednak sąd poucza organ o stosowaniu się do art. 54 § 3 p.p.s.a., a to z uwagi na rażąco długi okres, jaki upłynął od wniesienia przedmiotowej skargi do organu do dnia przekazania jej tut. sądowi. Argumentacja Zarządu w tym zakresie w żaden sposób nie usprawiedliwia tegoż zaniedbania, gdyż obowiązkiem organu jest taka organizacja pracy, która umożliwi mu sprawne i zgodne z przepisami funkcjonowanie, w tym dotrzymywanie terminów.
Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania, w punkcie 5 wyroku, sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego złożył się wpis od skargi (100 złotych), wynagrodzenie adwokata obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2018 r. poz. 1800) w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona w związku ze złożeniem dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.