II SAB/BK 62/22

II SAB/Bk 62/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Anna Dziemianowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kojło
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
I OZ 581/22 - Postanowienie NSA z 2022-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt gospodarskich 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, 3. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
W dniu 11 października 2021 r. J. B. (dalej jako: "skarżący") złożył do Burmistrza S. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją SKO z [...] września 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], o czasowym odebraniu skarżącemu jedenastu sztuk bydła.
W wyniku błędnego rozpatrzenia ww. wniosku Burmistrz S. postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., nr [...], odmówił wznowienia ww. postępowania, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., w wyniku złożonego przez skarżącego zażalenia, postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., nr [...], uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
Dokonując ponownie analizy zebranego w powyższej sprawie materiału dowodowego, Kolegium uznało, iż w trybie samokontroli należało uchylić wydane wcześniej postanowienia SKO z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], i uznać, że z uwagi na fakt, że decyzję Burmistrza S. z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], SKO utrzymało w mocy (decyzja z [...] września 2021 r., nr [...]) - organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w jest SKO w B.
Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z [...] lutego 2022 r., nr [...], Kolegium uwzględniło skargę w całości i uchyliło postanowienie SKO w B. z [...] grudnia 2021 r., nr [...], jak też postanowienie Burmistrza S. z [...] października 2021 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza S. z [...] sierpnia 2021 r., nr [...].
Wyrokiem z 22 marca 2022 r., II SA/Bk 117/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowił o umorzeniu postępowania sądowego, w związku z uznaniem w całości przez SKO w B. skargi za zasadną.
Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w terminowym rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną Burmistrza S. z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie czasowego odebrania jedenastu sztuk bydła.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o: zobowiązanie SKO w Białymstoku do rozpoznania w terminie 14 dni wniosku o wznowienie postępowania; uznanie, że bezczynność we wskazanym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przewlekłość trwała od 9 lutego 2022 r.; zasądzenie od SKO w B. kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z ustawowymi odsetkami od dnia uprawomocnienia się wyroku.
Strona wskazała jednocześnie, że 25 maja 2022 r. wniosła do organu ponaglenie żądające niezwłocznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Pismem z 26 maja 2022 r. SKO poinformowało, że uznaje zarzut bezczynności, lecz nie uznaje zarzutu rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu jest skarga J. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w zakresie decyzji o czasowym odebraniu zwierząt.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem kontroli sądowej w tym zakresie nie jest jednak objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia przyczyny braku podjęcia aktu lub braku dokonania czynności, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając zaś, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania.
Z powyższego przepisu wynika zatem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania
w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być
w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63).
Terminy załatwiania spraw administracyjnych określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak stanowi § 2 art. 35 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane
z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei zgodnie z § 3 art. 35 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś
w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, przy czym – stosownie do treści § 4 art. 35 k.p.a. – przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.
W konkretnym przypadku nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącego J. B. złożony do Burmistrza S., a zawierający żądanie wznowienia postepowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją SKO wpłynął do organu w dniu 11 października 2021r. Bezspornym również jest, że na skutek błędnego rozstrzygnięcia przez organ I instancji wniosku skarżącego, zażalenie przedstawione zostało SKO w B., które także – z pominięciem przepisów o badaniu właściwości - rozpoznał je uchylając postanowienie organu I instancji i przekazując wniosek do ponownego rozpoznania. Skarga J. B. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skutkowała wydaniem przez SKO w trybie samokontroli postanowienia uchylającego własne postanowienie i stwierdzającego, iż SKO jest właściwe do rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postepowania. Taka decyzja organu spowodowała umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego i zwrot akt administracyjnych do SKO w B. w dniu 25 marca 2022 r. Od tej daty można mówić o rozpoczęciu biegu miesięcznego terminu na załatwienie sprawy przez organ. Nie może to być data wcześniejsza, jakby oczekiwał tego skarżący, bowiem dopiero z datą zwrotu kompletu dokumentów po zakończeniu postępowania sądowego organ dysponował niezbędnym materiałem aktowym i mógł przystąpić do rozpoznania wniosku. Brak reakcji organu i niepodejmowanie jakichkolwiek działań już po zwrocie akt administracyjnych jest niczym nieuzasadniony i nie usprawiedliwia tego okoliczność, że z udziałem skarżącego toczy się wiele postępowań, które są na rożnym etapie zaawansowania.
Ustawowy termin minął bezskutecznie. Wniesienie przez skarżącego ponaglenia w przedmiocie bezczynności organu w dniu 25 maja 2022 r. spowodowało podjęcie przez organ czynności w sprawie. Mianowicie - organ zwrócił się do skarżącego z zapytaniem o podstawy wznowienia postępowania i o dodatkowe informacje niezbędne do rozpoznania jego wniosku, jednocześnie przedłużając termin do rozpoznania wniosku do dnia 8 czerwca 2022 r. J. B. udzielił organowi niezbędnych informacji w dniu 18 czerwca 2022 r., zaś w dniu 29 czerwca 2022 r. organ wydał postanowienie będące odpowiedzią na wniosek skarżącego.
Skarga na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania wpłynęła w dniu 2.06.2022 r.
W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że bezczynność organu ustała po złożeniu skargi do sądu, a dokładnie z dniem doręczenia skarżącemu postanowienia o wznowieniu postępowania. Powyższe skutkowało tym, że w momencie rozpoznawania sprawy przez Sąd, SKO nie pozostawało już w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku podjęcia stosownego aktu czy czynności we wskazanym terminie. Nałożenie bowiem przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bowiem dublujące to, co zostało już zrealizowane. W konkretnej sprawie podjęcie przez skarżony organ wyżej opisanej czynności – wydania postanowienia o wznowieniu postepowania, stanowi o załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Czynność ta, o czym była już mowa wyżej, nie podlega jednak ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu, które to za przedmiot ma bezczynność organu w załatwieniu wniosku inicjującego postępowanie w sprawie administracyjnej opisanej na wstępie. W konsekwencji skoro postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, konieczne był jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.
Zaistnienie powyższej sytuacji nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania, czy do bezczynności organu (lub przewlekłości postępowania organu) doszło stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ani od oceny charakteru bezczynności lub przewlekłości postępowania - stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.
Odnośnie pierwszej kwestii wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, że załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego nastąpiło
z naruszeniem art. 35 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. Z okoliczności niniejszej sprawy bezspornie bowiem wynika, że organ rozpoznał wniosek z przekroczeniem powyższego ustawowego terminu, dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Jednocześnie, mając na uwadze § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
w tezie wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Samo zatem przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy
o rażącym charakterze opóźnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy należy bowiem mieć na uwadze negatywne skutki dla strony przekroczenia terminu załatwienia sprawy, których jednakże nie sposób dopatrzeć się w sprawie niniejszej.
Skarżący J. B. uzyskał rozpoznanie swojego wniosku z zaledwie dwumiesięcznym opóźnieniem, na który to czasookres składa się także czas, w którym sam skarżący udzielał uzupełniającej odpowiedzi na zapytanie organu. Okres zaniechania podejmowania przez organ czynności – aczkolwiek niepożądany z punktu widzenia oceny pracy organów administracji – obiektywnie nie wywołał szkody w dobrach skarżącego.
Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu wykluczył orzekanie z urzędu o nałożeniu grzywny, zaś strona o nałożenie grzywny nie wnosiła.
Rozważając kwestię przewlekłości postępowania zarzuconą w skardze przez J. B., Sąd w pierwszej kolejności rozważał dopuszczalność skargi z uwagi na brak ponaglenia dotyczący przewlekłości. Ponaglenie z 25 maja 2022 r., obejmowało i zarzucało jedynie bezczynność organu. Sąd miał jednak na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r. ( II OSK 3279/20), który uznał, iż brak jest podstaw prawnych do odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 58§ 1 pkt 6 w zw. z art. 52§ 1 i § 2 ppsa z tego powodu, że przed wniesieniem skargi zostało wniesione ponaglenie, w którym mowa była jedynie o bezczynności organu administracji. Podzielając powyżej zaprezentowany pogląd Sąd uznał, że pomimo braku ponaglenia w zakresie przewlekłości postępowania skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15; z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16; z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 - powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe oznacza, że organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W szczególności w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że ze względu na zróżnicowanie przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).
Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone przewlekle. Co prawda organy procedowały błędnie ( bo bez uwzględnienia przepisów o właściwości), ale takiemu działaniu nie można – zdaniem Sądu – przypisać cechy czynności pozornej, czy opieszałej. Niezwłocznie po stwierdzeniu "swojej" właściwości SKO w B. podjęło działania w trybie samokontroli (a więc działania przyspieszające tok postępowania), zaś po zwrocie akt administracyjnych z Sądu działania pozwalające na prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącego. Wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku, jako czynność poprzedzająca jego merytoryczne, rozpoznanie oceniona musi być jako prawidłowa, celowa i zasadna.
Reasumując, brak jest okoliczności wskazujących na celowe i niezasadne przedłużanie postępowania administracyjnego poprzez czynności "markowane", nie służące poprawności i terminowości załatwienia sprawy, opieszałe lub pozorne. Taka ocena skutkować musiała oddaleniem skargi w zakresie stwierdzenia przewlekłości w prowadzonym postępowaniu.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji.( art. 149 ppsa).-