II SAB/BK 57/24

II SAB/Bk 57/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Justyna Siemieniako /sprawozdawca/
Marcin Kojło
Paweł Janusz Lewkowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ art. 149 § 1a ustawy  PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku w przedmiocie zagrożenia pożarowego 1. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku do załatwienia wniosku S. J. z dnia 25 stycznia 2024 r., 2. stwierdza, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. nie przyznaje skarżącemu S. J. od organu sumy pieniężnej.
Uzasadnienie
S. J. (dalej: "skarżący", bądź "wnioskodawca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej dotyczącego w Białymstoku w przedmiocie zagrożenia pożarowego powodowanego przez pomieszczenie magazynowe ze składowiskiem drewna opałowego na działce sąsiada.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z 25 stycznia 2024 r. skarżący zwrócił się do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku o przeprowadzenie wizji lokalnej dotyczącej składowania drewna opałowego przez J. W. na terenie posesji przy ul. [...] stwarzającego zagrożenie pożarowe, ograniczające możliwość zabudowy nieruchomości na posesji [...] oraz uniemożliwienie konserwacji ogrodzenia, celem nakazania rozbiórki pomieszczenia magazynowego wykorzystywanego jako składowisko drewna opałowego lub nakazanie przeniesienia ww. pomieszczenia na stronę południową wymienionego budynku mieszkalnego.
W dniu 22 lutego 2024 r. Komendant Miejski PSP w Białymstoku wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania i do przedstawienia dowodu potwierdzającego jego legitymację do występowania w sprawie jako strona. W uzasadnieniu wezwania wskazał, że skarżący załączył do wniosku postanowienie w sprawie o sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w Białymstoku XI Wydziału Cywilnego z dnia 31 sierpnia 2023 r., zgodnie z którym nabył spadek po matce w ½ części. Komendant uznał jednak, że potwierdzenie nabycia spadku nie daje legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona, a jedynie stwierdza formalne potwierdzenie praw do spadku. Ze względu na powyższe braki formalne, w ocenie organu, nie można było rozpoznać ww. wniosku bez jego wcześniejszego uzupełnienia o wskazany element.
W dniu 27 lutego 2024 r. wpłynęła odpowiedź skarżącego, zawierająca kopię decyzji Burmistrza Łap z dnia 24 stycznia 2024 r., ustalającej zobowiązanie podatkowe na rok 2024, w której został wskazany jako współwłaściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] w Łapach.
W dniu 18 marca 2024 r. Komendant ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia, w terminie 7 dni, do przedstawienia stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu i na rzecz drugiego współwłaściciela posesji przy ul. [...],Łapy tj. K. J. W uzasadnieniu organ wskazał, że z postanowienia SR w Białymstoku w sprawie [...] wynika, że skarżący nabył spadek po matce w 1/2 części. Nie zostały przedłożone inne dokumenty w zakresie działu spadku. Zgodnie natomiast z art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2023, poz. 1610 ze zm., dalej: "k.c.") współwłasność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Zgodnie natomiast z art. 201 k.c., do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. Biorąc pod uwagę fakt, że skarżący posiada prawo do połowy spadku, zdaniem organu, do skutecznego złożenia wniosku dotyczącego przeprowadzenia wizji lokalnej w sprawie składowania drewna opałowego przez J. W. na terenie posesji przy ul. [...], stwarzającego rzekome zagrożenie pożarowe oraz uniemożliwiające konserwację ogrodzenia, niezbędne jest przedłożenie stosownego pełnomocnictwa udzielonego przez drugiego współwłaściciela. Ze względu na brak pełnomocnictwa, zdaniem Komendanta, nie jest możliwe rozpoznanie wniosku.
W dniu 26 marca 2024 r. wpłynęła odpowiedź skarżącego, w której stwierdził, że nie znajduje prawnego uzasadnienia dla takiego wezwania.
W dniu 4 kwietnia 2024 r. Komendant ponownie wezwał skarżącego do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu i na rzecz brata.
W dniu 16 kwietnia 2024 r. do Komendy wpłynęło ponaglenie skarżącego w związku z przewlekłością postępowania Komendanta Miejskiego PSP w Białymstoku w sprawie składowania drewna opałowego na działce sąsiada.
Komendant przekazał w ustawowym terminie siedmiu dni ponaglenie organowi wyższego stopnia, tj. Podlaskiemu Komendantowi Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej.
Organ wyższego stopnia w postanowieniu z 29 kwietnia 2024 r. znak WO.077.11.2024.SB wskazał, że z materiału zgromadzonego w sprawie nie można przypisać organowi bezczynności ani przewlekłości w sprawie, ponieważ ze względu na braki formalne nie mógł on rozpoznać przedmiotowego wniosku bez jego wcześniejszego uzupełnienia. W przedkładanych przez skarżącego odpowiedziach nie zostało zawarte stosowne pełnomocnictwo do działania w imieniu i na rzecz drugiego współwłaściciela – K. J.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości, a nawet bezczynności organu z uwagi na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i nawet nierozpoczęcie merytorycznego postępowania; o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni; o przyznanie od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej oraz zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych. Skarżący wyjaśnił, że Komendant dysponował odpowiednimi dokumentami, a jednak z uporem wzywał go do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu brata. Wyjaśnił, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wspólnego prawa i jej ochrony. Zdaniem skarżącego, jego wniosek o zbadanie zagrożenia pożarowego ma na celu ochronę interesu wszystkich współwłaścicieli i wpisuje się w czynności zachowawcze, określone w art. 209 k.c.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśnił, że trzykrotnie wzywał skarżącego do uzupełnienia wniosku, mimo że nie musiał, bo mógł - zgodnie z pouczeniem zawartym już w pierwszym wezwaniu - pozostawić wniosek bez rozpatrzenia. Organ wysyłając wezwania do uzupełnienia wniosku, wskazywał na braki we wniosku uniemożliwiające podjęcie skutecznego załatwienia sprawy w terminie. Dlatego też wina leży nie po stronie organu, tylko strony, która nie dopełniła obowiązku uzupełnienia wniosku.
W piśmie z 13 września 2024 r. wyznaczony skarżącemu pełnomocnik z urzędu podtrzymał wniesioną skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: :p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżanej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9) p.p.s.a.
Stosownie do art. 119 pkt 4) w zw. z art. 120 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Jak wynika z akt sprawy, skarżący dopełnił tego wymogu, kierując ponaglenie, które postanowieniem z 29 kwietnia 2024 r. zostało uznane przez Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej za bezzasadne. Ustawa nie uzależnia jednak możliwości wniesienia skargi do sądu od uprzedniego uznania ponaglenia za uzasadnione przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie w sprawie, tak więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna, a skarżący wypełnił obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia.
Należy wyjaśnić, że bezczynność określona jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei przewlekłość to sytuacja, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Należy również wskazać, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane organowi z urzędu, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko, jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1969 ze zm., dalej: "u.o.p.s.p."), w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności kontrolno-rozpoznawcze oraz ćwiczenia. Art. 23 ust. 3 ustawy wymienia, w jakim zakresie są przeprowadzane czynności kontrolno- rozpoznawcze, wskazując m.in. 1) kontrolę przestrzegania przepisów przeciwpożarowych; 2) ocenę zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym; 3) ocenę zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym; 4) ustalanie spełnienia wymogów bezpieczeństwa w zakładzie o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lub zakładzie o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, na zasadach ustalonych dla kontroli w art. 269 oraz art. 269a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 5) rozpoznawanie możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej; 6) rozpoznawanie innych miejscowych zagrożeń.
Art. 23 ust. 13 u.o.p.s.p. stanowi, że z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych kontrolujący sporządza protokół, który podpisują kontrolujący oraz kontrolowany albo osoba przez niego upoważniona. Z kolei art. 23 ust. 16 u.o.p.s.p. stanowi, że kontrolujący doręcza oryginał protokołu bez zbędnej zwłoki właściwemu miejscowo komendantowi powiatowemu (miejskiemu) Państwowej Straży Pożarnej. Kopię protokołu kontrolujący doręcza kontrolowanemu lub osobie przez niego upoważnionej, a także - w przypadku gdy kontrola dotyczyła działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - właściwemu miejscowo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.
W art. 26 u.o.p.s.p. wskazano, że Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; 2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.
Nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych został zaliczony do podstawowych zadań PSP. Ich przestrzeganie służy bez wątpienia ochronie życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. Organy PSP posiadają odpowiednie kompetencje i przygotowanie zawodowe do właściwego ustalania zakresu naruszeń prawa i nakładania na odpowiednie podmioty związanych z tymi naruszeniami obowiązków. Między innymi w celu realizacji tego nadzoru przeprowadzane są czynności kontrolno-rozpoznawcze. Kontrola jest natomiast ukierunkowana na zbadanie stanu istniejącego i porównanie go ze stanem prawnym, a w razie ewentualnych rozbieżności – sformułowanie odpowiednich zaleceń. Kontrola jest nieodzownym elementem nadzoru, niemniej jednak nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli. Istota nadzoru sprowadza się do możliwości władczego ingerowania w działalność podmiotu nadzorowanego. Z reguły działania nadzorcze przyjmują formę aktów administracyjnych, które rozstrzygają w sposób wiążący o indywidualnej sytuacji określonego podmiotu. Organ nadzorujący jest wyposażony w środki nadzorcze umożliwiające wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Chodzi tu w szczególności o możliwość nałożenia obowiązku bądź odebrania uprawnień. Takim prawnym narzędziem przyznanym przez ustawodawcę komendantowi powiatowemu (miejskiemu) Państwowej Straży Pożarnej są normy art. 26 u.o.p.s.p. na mocy których organ ten w ramach swych kompetencji i zadań, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest do stosowania w drodze decyzji administracyjnej władczych działań służących usunięciu stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (decyzja tzw. nakazowa) oraz do wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru (decyzja tzw. zakazowa).
Analiza przytoczonych przepisów oznacza, że odpowiedni Komendant Państwowej Straży Pożarnej jest uprawniony do wydania decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych. W przypadku zaś, gdy naruszenia tych przepisów nie stwierdzono, sprawę kończy sporządzenie protokołu, doręczenie go komendantowi powiatowemu (miejskiemu) Państwowej Straży Pożarnej i kontrolowanemu lub osobie przez niego upoważnionej.
Uprawnienie do wydania decyzji nie jest równoznaczne z obowiązkiem każdoczesnego jej wydania czy też obowiązkiem wszczęcia postępowania w każdej sytuacji, gdy domaga się tego wnioskodawca. Niewątpliwie jednak w sytuacji zgłaszanego zagrożenia pożarowego właściwa jednostka straży pożarnej zobowiązana jest ewentualne wystąpienie zagrożenia zweryfikować.
W rozpoznawanej sprawie, pomimo złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 25 stycznia 2024 r., wskazującego na zagrożenie pożarowe, Komendant nie podjął żadnych czynności celem jego załatwienia. Nie sposób podzielić przy tym stanowiska Komendanta, że wniosek skarżącego zawierał braki formalne uniemożliwiające jego załatwienie.
Sąd podziela zapatrywanie skarżącego, że jako współwłaściciel nieruchomości może być on zainteresowany podjęciem wnioskowanych działań, z uwagi na podejrzenie zagrożenia pożarowego. Nie ma przeszkód, aby w tym zakresie współwłaściciel nieruchomości działał samodzielnie.
Wbrew twierdzeniom Komendanta, dokonanie takiego zgłoszenia nie stanowi czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Co prawda ustawodawca nie zdefiniował pojęcia czynności zwykłego zarządu, jednak w doktrynie i orzecznictwie ugruntowały się poglądy, zgodnie z którymi czynności tego rodzaju obejmują bieżące gospodarowanie rzeczą, dbanie o jej niepogorszony stan, dokonywanie remontów, napraw, konserwacji rzeczy wspólnej lub jej części, korzystanie i pobieranie pożytków w toku normalnej eksploatacji itp. Są to więc czynności ingerujące w rzecz wspólną.
Zdaniem sądu, działanie skarżącego wpisuje się natomiast w definicję czynności zmierzającej do zachowania wspólnego prawa (czynności zachowawczej), uregulowanej w art. 209 k.c., zgodnie z którym każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Celem czynności zachowawczej jest ochrona wspólnego prawa przed możliwym niebezpieczeństwem utraty prawa własności, uszkodzenia, czy pogorszenia rzeczy, stanowiącej przedmiot współwłasności. W tym pojęciu mieszczą się czynności zmierzające do usunięcia zagrożenia wspólnej rzeczy i wspólnego prawa własności tej rzeczy, a także czynności podejmowane w sytuacji, gdy już doszło do naruszenia wspólnego prawa. Przyjmuje się, że czynność zachowawcza nie może być wykonana tylko w stosunku do części prawa własności rzeczy, lecz niepodzielnie w stosunku do całego prawa własności. Podejmowana samodzielnie przez któregokolwiek ze współwłaścicieli czynność zachowawcza musi zmierzać do zabezpieczenia (zaspokojenia) wspólnego interesu wszystkich współwłaścicieli (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2023 r., II NSNc 180/23, LEX nr 3583117).
Wobec powyższego sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy wniosek skarżącego nie zawierał braków formalnych, uniemożliwiających podjęcie stosownego działania. Konstrukcja uprawnienia w prawie administracyjnym pozwala na rozumienie go jako oznaczającego w istocie rzeczy zdeterminowaną prawnie fakultatywność działania organu. Fakultatywność ta jednakże w określonym stanie faktycznym i prawnym powinna przekształcić się w obowiązek działania określonego organu w stosowny do zaistniałych okoliczności sposób, przykładowo na podstawie powołanego już wyżej art. 26 ust. 1 u.p.s.p. W przeciwnym razie brak reakcji organu stanowiłby przejaw bezczynności i niedopełnienia obowiązków w sytuacji, w której organ powinien niezwłocznie reagować. Czynności zmierzające do rozstrzygnięcia określonej sprawy poprzedza na ogół kontrola, która niekiedy zmierza poprzez czynności nadzorcze do wydania decyzji administracyjnej, jeżeli organ ją prowadzący ma uprawnienia nadzorczo-kontrolne, jak np. wyżej wskazany Komendant Powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej.
Kierując się powyższym sąd uznał, że chociaż organ podejmował w sprawie pewne działania (trzykrotnie wzywał do uzupełnienia braków wniosku), to dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości w okresie wskazanym w skardze. Formułowane wezwania były zbędne, a w związku z tym organ niezasadnie warunkował podjęcie działań ich wypełnieniem przez skarżącego.
W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych), co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (wyroki: NSA z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., II SAB/Gd 26/21; WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA).
W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Oceniając pod tym względem prowadzone przez Komendanta postępowanie, sąd uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując w zasadzie w kółko nieustannie tę samą czynność – a mianowicie bezpodstawnie wzywając skarżącego do przedłożenia pełnomocnictwa, które – jak już zostało wyjaśnione powyżej – nie było organowi potrzebne do załatwienia sprawy i którego brak nie powodował, że wniosek skarżącego powinien zostać uznany za obarczonymi brakami formalnymi uniemożliwiającymi jego załatwienie w ustawowym terminie.
Postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego trwa od stycznia tego roku. W okresie tym organ nie podjął żadnych czynności celem merytorycznego załatwienia sprawy, a jedynie wysyłał skarżącemu wezwania o niemalże tożsamej treści, nie wydając przy tym żadnych zawiadomień, o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika również, aby po wpłynięciu skargi do sądu organ podejmował jakiekolwiek czynności celem załatwienia sprawy. W ocenie sądu, sposób formułowania kierowanych do skarżącego kolejnych wezwań do uzupełnienia wniosku świadczy o tym, że organ nie zorganizował postępowania w taki sposób, aby zakończyło się ono w ustawowym terminie. W kolejnych wezwaniach organ administracji powtarzał w znacznej mierze treść wcześniejszych wezwań. Kilkukrotnie wzywał go do złożenia tego samego dokumentu (pełnomocnictwa) i wyjaśnienia tych samych kwestii. Organ powoływał się ogólnie na niemożność rozpoznania wniosku skarżącego wobec braków formalnych, co – jak już zostało wyjaśnione powyżej – nie znajduje racjonalnego wyjaśnienia.
Jeśli nawet w ocenie organu przedłożenie przez skarżącego stosownego dokumentu pełnomocnictwa było niezbędne - to jako niezrozumiałe jawi się wzywanie skarżącego o uzupełnienie tego braku ponownie – mimo pouczenia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w razie nieuzupełnienia braków formalnych w zakreślonym terminie – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., co powinno już nastąpić w terminie przewidzianym na załatwienie sprawy. W sytuacji gdy wnioskodawca zawarł we wniosku wymagane informacje i w jego ocenie przedłożenie pełnomocnictwa nie było prawnie uzasadnione – organ powinien był wydać stosowne rozstrzygnięcie i otworzyć skarżącemu drogę do jego merytorycznej kontroli przez organ wyższej instancji. Zwlekanie z podjęciem działania ukierunkowanego na załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 25 stycznia 2024 r. sąd uznał za przewlekłe prowadzenie sprawy.
Z tych też względów sąd uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości w prowadzeniu postępowania.
Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie organ nie podjął żadnych czynności celem załatwienia sprawy sąd zobowiązał Komendanta do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 25 stycznia 2024 r. Sąd podjął to rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).
Sąd zarazem uznał, że stwierdzona przewlekłość Komendanta (stan zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).
Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15).
W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi przewlekłość organu wynikała z wadliwej interpretacji przepisów kodeksu cywilnego, skutkujących przyjęciem, że w sprawie niezbędne jest umocowanie do działania od drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości. Organ co prawda podejmował czynności zbędne (wzywał do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa), jednak nie wynikało to z jego złej woli. Zdaniem sądu, wadliwa interpretacja przepisów nie powinna zasadniczo przesądzać o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa.
W konsekwencji – sąd nie przyznał skarżącemu od organu sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku).
Uzasadniając rozstrzygnięcie w tym zakresie wskazać należy, że fakt stwierdzenia przewlekłości, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej lub grzywny w przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii jedynie fakultatywne działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór, czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek opieszałości organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wniesionej skargi. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący, domagający się przyznania sumy pieniężnej, powinien wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 30/21). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał, aby na skutek przewlekłości organu doznał jakiegokolwiek uszczerbku majątkowego.