II SAB/Bk 44/25

II SAB/Bk 44/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 337
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 769
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.N. na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Podlaskiego do rozpoznania wniosku A.N. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje A.N. od Wojewody Podlaskiego sumę pieniężną w wysokości 1000 (jednego tysiąca) złotych; 4. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz A.N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W piśmie z 11 kwietnia 2025 r. skarżący A. N. - obywatel Republiki Indonezji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody Podlaskiego w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.
W złożonej skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Wskazując na to naruszenie skarżący wniósł o:
1. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
2. przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.,
3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.,
4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Ponadto na podstawie art. 125 § 1 P.p.s.a. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez TK skargi z 9 września 2024 r. TS 176/24 oraz zapytania skierowanego przez WSA w Gliwicach do TSUE w sprawie II SAB/Gl 19/25.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożył w dniu 13 listopada 2024 r. Następnie w dniu 7 kwietnia 2025 r. wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Skarżący przywołał przepisy postępowania administracyjnego w tym: art. 12 § 1 i 2, art. 7 i art. 77 § 1, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem skarżącego, w sprawie zaistniała bezczynność organu, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył on postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Skarżący wskazał, że w orzecznictwie wyrażono stanowisko, że organ nie ma podstaw do rozciągania stosowania przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm. dalej powoływana jako ustawa pomocowa) na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. W związku z tym art. 100c oraz 100d tej ustawy mogą, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowania, z wniosków obcokrajowców, obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Unormowana w art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, instytucja wstrzymania biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały lub pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, dotyczyć może wyłącznie spraw udzielenia zezwolenia osobom wymienionym w art. 1 (a więc zasadniczo obywatelom Ukrainy).
W ocenie skarżącego, przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Podnoszone przez organ trudności kadrowe nie oznaczają przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a, są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego.
Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej, wskazano, że sytuacja, w której strona czeka tak długo na wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Skarżący podniósł, że z powodu bezczynności organu ma problemy ze zmianą pracy na lepiej płatną, jak również nie może wyjechać do kraju pochodzenia w celu odwiedzin najbliższych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w formie papierowej w dniu 15 listopada 2024 r. Zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy pomocowej w okresie do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W dacie złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tj. 15 listopada 2024 r. obowiązywał art. 112a, dodany ustawą z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91). Zgodnie z brzemieniem dodanego art. 112a ustawy o cudzoziemcach - mającym zastosowanie do spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy - decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przed dniem złożenia wniosku o pobyt czasowy przez skarżącego wszedł w życie art. 100d ustawy pomocowej. Zatem zdaniem organu, zgodnie z art. 100d termin na załatwienie tej sprawy nie rozpoczął w ogóle biegu. Stosownie do art. 100d ust. 1 stan ten trwał na dzień złożenia wniosku do organu, na dzień złożenia ponaglenia oraz na dzień złożenia skargi.
Organ wskazał na stanowisko NSA zawarte w wyroku z 25 lipca 2024 r. (OSK II 793/24), zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4). Jednocześnie art. 100d ust. 3 stanowi, że w okresie do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach wyżej wymienionych, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się a organowi prowadzącemu postępowanie w tych sprawach nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięcia w terminach określonych przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga zawierająca wnioski o stwierdzenie przewlekłości postępowania organu i stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także zlecenie organowi, prowadzącemu postępowanie administracyjne odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny jest nieuzasadniona i winna zostać oddalona.
Postanowieniem z 28 maja 2025 r. zawieszono postępowanie sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przyjmując, że rozstrzygnięcie sprawy niniejszej zależy od wyniku postępowania toczącego się przed TSUE w związku z pytaniem prejudycjalnym przedstawionym przez WSA w Gliwicach w sprawie II SAB/Gl 19/25. Postanowieniem z 29 września 2025 r. podjęto zawieszone postępowanie sądowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Nadto należy odwołać się do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
Stosownie do kodeksowej regulacji określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 K.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 K.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej, o czym stanowi art. 35 § 4 K.p.a.
Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769; dalej: u.o.c.; w brzemieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez cudzoziemca). W świetle tej regulacji decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 u.o.c. Organ nie jest jednak zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 K.p.a. Należy pamiętać, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2) skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a K.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. (bądź też w art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 2a u.o.c.) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 u.o.c. ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w art. 112a ust. 1 u.o.c. Jak wyjaśnił NSA, taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 u.o.c. organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku (vide: wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2743/24, pub. CBOSA). Przyjmuje się, że przepis art. 112a u.o.c. nie ma wpływu na ocenę momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś datę wszczęcia postępowania (vide wyroki: WSA w Poznaniu z 12 kwietnia 2022 r., II SAB/Po 248/21, z 6 września 2022 r., IV SAB/Po 86/22; WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2023 r., IV SAB/Wr 966/22; WSA w Gdańsku z 29 czerwca 2023 r., III SAB/Gd 84/23, pub. CBOSA). Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale nie przesądza o wszczęciu postępowania. Powyższe oznacza, że art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego.
W sprawie kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu stosowania art. 100d ustawy pomocowej. Istotne jest również rozstrzygnięcie tego czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie dopuszczalne jest czasowe ograniczenie prawa do sądu wobec osób skarżących bezczynność bądź przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń pobytowych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 100d ust. 4 ustawy pomocowej).
W związku z powyższym należy wskazać, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r.; poz. 830) mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232) i na dzień wniesienia skargi termin ten upływał 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: ostatnia nowelizacja). Z kolei na dzień wydania niniejszego wyroku art. 100d ustawy pomocowej określał ten termin "do dnia 4 marca 2026 r." (art. 10 pkt 1 ustawy z 12 września 2025 r. – Dz.U. z 2025 r., poz. 1301 zmieniającej nin. ustawę z dniem 30 września 2025 r.). Przepis art. 100d przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100d ustawy pomocowej zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2026 r.
Należy stwierdzić, że przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 ustawy pomocowej, wbrew wywodom skargi, stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 ustawy pomocowej. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie NSA - m.in. - w wyrokach: z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2743/24; z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23; z 7 maja 2024 r., II OSK 1286/23; z 16 maja 2024 r., II OSK 2424/23; z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; z 5 grudnia 2024 r., II OSK 3154/24 (pub. CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.
Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej zezwoliły zatem na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
NSA w ugruntowanym już orzecznictwie stanął jednak na stanowisku, że ponad dwuletni okres od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy pomocowej). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatyw.
W konsekwencji NSA doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2024 r., poz. 854 dalej: "Nowela ustawy", "ustawa zmieniająca") w zakresie w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.u., jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji (vide: wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2743/24 i wyroki tam powołane, pub. CBOSA).
Wyjaśnić również należy, że analiza konstytucyjnych kompetencji TK (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz NSA (art. 184 Konstytucji) każe uznać, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., II OSK 172/24). Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji TK i NSA, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP).
Ponadto NSA uznał, że taka właśnie sytuacja, a mianowicie oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1- 4 u.o.p.u. w brzmieniu nadanym Nowelą ustawy w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji). W świetle art. 184 Konstytucji zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne, trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (vide: wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 u.o.p.u. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.
Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.2007.C.303.01) dalej: KPP) stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP, który stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (zdanie pierwsze).
Wobec powyższego należy wskazać, że niezgodność art. 100d ustawy pomocowej z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skarżący skierował do Wojewody wniosek 15 listopada 2024 r. (data wpływu do organu) a więc w dacie kiedy zaktualizowała się już niezgodność z Konstytucją art. 100d ustawy pomocowej; 7 kwietnia 2025 r. do organu wpłynęło ponaglenie, zaś 15 kwietnia 2025 r. wpłynęła rozpatrywana skarga na bezczynność. Oznacza to, że organ pozostawał w bezczynności naruszając ustawowy termin załatwienia sprawy wynikający z art. 112a ust. 1 u.o.c. Nadto organ bezsprzecznie nie wykonywał dyspozycji art. 36 K.p.a., tzn. nie informował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe stanowi, że - na dzień wniesienia skargi – organ pozostawał w bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a.
Stwierdzając zatem, że po stronie organu trwa stan bezczynności, sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Podlaskiego do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Biorąc pod uwagę długość zwłoki organu, sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w zakresie uregulowanym tym przepisem sąd uznał, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami, sąd stwierdził, że bezczynność organu podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. W sprawie na rażące naruszenie prawa wskazuje znaczny okres czasu, przez który organ pozostaje w bezczynności. Na dzień orzekania w sprawie przez sąd, licząc od dnia złożenia wniosku (15 listopada 2024 r.) okres ten wyniósł ponad rok, przy 60 – dniowym termin załatwienia sprawy.
Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Mając na uwadze okoliczności sprawy, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 P.p.s.a. kompetencji i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), sąd zdecydował o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Ustalając wysokość sumy pieniężnej należnej skarżącemu sąd ocenił, że będzie ona adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Zasądzona kwota zrekompensować skarżącemu problemy ze zmianą pracy na lepiej płatną oraz brak możliwości wyjazdu do kraju pochodzenia celem odwiedzenia najbliższych a wynikające z bezczynności organu.
Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej w wyższym zakresie. Sąd miał na względzie, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma ta, chociaż ma częściowo charakter kompensacyjny, nie ma jednak na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji, nie stanowi jednak odszkodowania (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 14 maja 2020 r., III SAB/Wr 1224/19, pub. CBOSA).
Przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Główną funkcją wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków. Grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w sprawie, której dotyczy skarga na bezczynność czy przewlekłość organu, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wymierzenia grzywny.
Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy oraz fakt przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, sąd stwierdził, że wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny jest niezasadny. W ocenie sądu, cele grzywny – prewencyjny, dyscyplinujący i sankcyjny – zostaną w niniejszej sprawie osiągnięte poprzez przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej.
Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez TK skargi z 9 września 2024 r. TS 176/24 oraz zapytania skierowanego przez WSA w Gliwicach do TSUE w sprawie II SAB/Gl 19/25.
Wnioski te nie zostały ostatecznie przez sąd uwzględnione.
W sprawie, w związku z dokonaną przez sąd wykładnią przepisów oraz oceną konstytucyjności regulacji ustawy pomocowej, brak było podstaw do zawieszenia postepowania do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego WSA w Gliwicach. Skarżący w żaden sposób nie wykazał także, by dotyczyły go regulacje będące przedmiotem skargi wniesionej w dniu 2 kwietnia 2024 r. - sprawa T-176/24 - Al Akhras/Rada, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wykonawczej Rady (WPZiB) 2024/380 z dnia 22 stycznia 2024 r. dotyczącej wykonania decyzji 2013/255/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii 1 oraz rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) 2024/362 z dnia 22 stycznia 2024 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (UE) nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii 2, w zakresie, w jakim zaskarżone akty utrzymują nazwisko skarżącego w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 597 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu (100 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).
Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie w którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.