II SAB/Bk 44/22

II SAB/Bk 44/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Andrzej Melezini /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kojło
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
659
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 53 § 2b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło,, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką w B. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie orzeczenia o trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z 17 stycznia 2019 r. (data wpływu: 18 stycznia 2019 r.) A. B. (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej w B. o umorzenie sprawy wszczętej przez ORA w trybie art. 4c ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1184 ze zm., dalej jako: "p.o.a.") z powodu braku podstaw do jej dalszego prowadzenia.
Uchwałą z 20 marca 2019 r. ORA w B. odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania w sprawie orzeczenia o trwałej niezdolności skarżącej do wykonywania zawodu adwokata, zakończonej uchwałą ORA w B. z 29 czerwca 2017 r., utrzymaną w mocy uchwałą Prezydium NRA z 5 września 2017 r.
Prezydium NRA uchwałą z [...] maja 2019 r., nr [...], uchyliło powyższą uchwałę i odmówiło umorzenia postępowania w przedmiocie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2020 r., VI SA/Wa 1725/19, oddalił skargę na ww. uchwałę Prezydium NRA.
Wyrokiem z 10 listopada 2020 r., II GSK 783/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r., uchylił zaskarżoną uchwałę Prezydium NRA z [...] maja 2019 r. oraz poprzedzającą ją uchwałę ORA z 2[...] marca 2019 r. Akta sprawy zostały zwrócone do ORA w B. 6 października 2021 r.
Na posiedzeniu 13 października 2021 r. ORA postanowiła zwrócić się do adw. S. J. D. – pełnomocnika skarżącej – o usunięcie braków podania z 17 stycznia 2019 r.
ORA w Białymstoku na posiedzeniu 17 listopada 2021 r., uznając, że podanie skarżącej z 17 stycznia 2019 r. zmierza do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie zakończonej uchwałą ostateczną Prezydium NRA z 5 września 2017 r., postanowiła przekazać Prezydium NRA, jako organowi właściwemu, podania z 17 stycznia 2019 r. wraz z aktami sprawy.
Pismem z 6 grudnia 2021 r. Prezydium NRA zwróciło ORA akta sprawy skarżącej wraz z podaniem z 17 stycznia 2019 r., wskazując, że ORA powinna ustalić rzeczywistą wolę strony co do rodzaju postępowania nadzwyczajnego, które ma zostać wszczęte. W związku z tym na posiedzeniu 17 grudnia 2021 r. ORA zwróciła się do pełnomocnika skarżącej o usunięcie braków podania z 17 stycznia 2019 r., poprzez wskazanie, jakiego nadzwyczajnego trybu postępowania dotyczy wniosek.
Pismem z 5 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że strona żąda uchylenia i umorzenia wszczętego postępowania.
ORA w B. przy piśmie z 2 lutego 2022 r. przekazała Prezydium NRA, jako organowi właściwemu, podanie skarżącej z 17 stycznia 2019 r. wraz z aktami sprawy.
Pismem z 8 maja 2022 r., które wpłynęło do ORA 10 maja 2022 r., skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku z 17 stycznia 2019 r. o umorzenie postępowania w sprawie orzeczenia o trwałej niezdolności skarżącej do wykonywania zawodu adwokata. Strona zawnioskowała o:
- zobowiązanie organu do wydania uchwały w terminie 7 dni po uwzględnieniu wniosku i umorzeniu sprawy w trybie art. 4c p.o.a. (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."));
- stwierdzenie, że ORA w B. dopuściła się bezczynności;
- stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia – 66.654,20 zł lub w razie uwzględnienia skargi zasądzenie połowy tej kwoty grzywny – 33.327,10 zł na rzecz skarżącej z rygorem natychmiastowej wykonalności (art. 149 p.p.s.a.);
- załatwienie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 p.p.s.a.; zasądzenie zwrotu kosztów poniesionych celem stwierdzenia bezczynności – 100 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi, obciążenie skarżącej kosztami postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na fakt braku prowadzenia przez ORA w B. sprawy z wniosku z 17 stycznia 2019 r., której dotyczy skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, braku bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez ORA w B. Organ zawarł jednocześnie wniosek o zwrócenie się o wypożyczenie akt sprawy do NRA, co sąd uczynił.
Przy piśmie z 31 maja 2022 r. ORA przesłała uchwałę Prezydium NRA z [...] maja 2022 r. umarzającą postępowanie z wniosku skarżącej z 17 stycznia 2019 r. z uwagi na bezprzedmiotowość,
Pismem z 13 czerwca 2022 r. skarżąca złożyła replikę do odpowiedzi organu na skargę, wnosząc o:
1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:
- pismo z 4 marca 2019 r., którym organ zwolnił adw. B. W. z funkcji pełnomocnika z urzędu w sprawie skarżącej o stwierdzenie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata; dowód ksero dokumentu podpisane przez adw. L. K.;
- pismo z 11 czerwca 2019 r., którym organ wyznaczył skarżącej nowego pełnomocnika z urzędu – adw. S. D. do reprezentowania skarżącej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 4c p.o.a.; dowód ksero dokumentu podpisane przez adw. A. Z.;
2) w razie uwzględnienia skargi – określenie, jaką decyzję ma podjąć ORA (art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a.);
3) wydanie postanowienia celem poinformowania Ministra Sprawiedliwości o podawaniu przez ORA nieprawdy przed WSA w Białymstoku.
Do pisma dołączono również ponaglenie z 25 marca 2022 r. skierowane do Prezydium NRA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd bada także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając taką skargę, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, sąd uwzględnił, że z dniem 1 czerwca 2017 r., ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) dokonano nowelizacji p.p.s.a. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, że regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi więc warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Wedle tego przepisu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy bowiem rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
Z treści ww. regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu środka zaskarżenia w postaci ponaglenia.
W niniejszej sprawie sąd uznał, że skarżąca przed złożeniem skargi dopełniła powyższego wymogu. Co prawda pismo z 25 marca 2022 r. (k. 78 akt sądowych, k. 618 akt administracyjnych), stanowiące ponaglenie, zostało wniesione bezpośrednio do NRA, jako organu wyższego stopnia, z pominięciem pośrednictwa ORA w Białymstoku, o czym mowa w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., jednakże biorąc pod uwagę ugruntowane stanowisko judykatury, skład orzekający uznał, że odrzucenie skargi na tej podstawie stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu procesowego, kłócącego się z istotą i celem unormowanej w art. 37 § 1 k.p.a. instytucji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2020 r., II SAB/Po 92/20; wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., II OSK 2201/20; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona.
Uwzględniając powyższe, sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie.
Przeprowadzona przez skład orzekający ocena legalności wykazała jednak, że organ na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W zakresie tak dokonanej oceny, w pierwszej kolejności sąd uwzględnił, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, i co należy podkreślić: pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy organ nie wywiązuje się z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia stosownie do art. 36 k.p.a. Na gruncie postępowania administracyjnego, według art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność zachodzi bowiem wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Skarga na bezczynność organu stanowi z kolei środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania.
W kontrolowanej sprawie ORA uznała, że nie jest właściwa do rozpoznania wniosku skarżącej o uchylenie uchwały Prezydium NRA z [...] września 2017 r., nr [...], utrzymującej w mocy uchwałę ORA w B. z [...] stycznia 2017 r. i w związku z tym umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata przez skarżącą. Z tego względu, działając bez zbędnej zwłoki, pismem z 2 lutego 2022 r., przekazała wniosek do rozpoznania według właściwości do NRA (k. 584 i nast. akt administracyjnych). Z akt wynika także, że o przekazaniu sprawy według właściwości został powiadomiony pełnomocnik skarżącej.
Powyżej wskazane działania organu, polegające na przekazaniu wniosku skarżącej do rozpoznania innemu organowi, jako właściwemu do jego załatwienia oraz na zawiadomieniu o tym skarżącej jednoznacznie potwierdzają, że w dacie wniesienia skargi do sądu przed ORA nie toczyło się postępowanie, w ramach którego skarżąca zarzuca organowi bezczynność.
Jednocześnie, w ocenie sądu podjęcie się przez organ niewłaściwy do załatwienia sprawy przekazania tej sprawy organowi właściwemu, odpowiada przepisom prawa i nie wskazuje na zaistnienie bezczynności, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Pod pojęciem "załatwienia sprawy" należy bowiem rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie, ale również podjęcie działania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Oznacza to, że organowi administracji nie można przypisać bezczynności, gdy stwierdzając w sprawie swoją niewłaściwość, podejmuje działania stosownie do unormowań wskazanych w art. 65 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 maja 2020 r., II SAB/Wr 63/19; wyrok WSA w Opolu z 23 listopada 2021 r., II SAB/Op 68/21).
Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ wypełnił obowiązek proceduralny wynikający z art. 65 § 1 k.p.a., a jego realizacja powoduje, że nie można zarzucić mu bezczynności. W sprawie z wniosku skarżącej organ podjął bowiem działanie w formie i terminie przewidzianym w przepisach prawa, tj. stosownie do art. 35 § 1 i art. 65 § 1 k.p.a.
Zauważyć należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.), a przekazanie podania do organu właściwego nie następuje w formie zaskarżalnego aktu, ale w formie czynności materialnoprawnej mającej postać zwykłego pisma i w konsekwencji nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Ma ono ten skutek, że organ administracji publicznej, któremu sprawa została przekazana ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam uznałby swoją właściwość, a w przeciwny przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub sądem spór o właściwość lub spór kompetencyjny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 maja 2021 r., IV SA/Po 1823/20). Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to z kolei według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
Wobec przekazania wniosku skarżącej według właściwości do innego organu, brak jest zatem w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, że ORA jest zobowiązana do prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania tego wniosku. Innymi słowy, jako organ niewłaściwy w sprawie, nie jest organem zobowiązanym do jej załatwienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2019 r., I SAB/Wa 261/18). Podkreślić należy, że o bezczynności organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., w niniejszej sprawie można by mówić, gdyby organ, oceniając, że nie jest właściwy w sprawie, nie przekazał niezwłocznie wniosku do właściwego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Przekazanie przez organ wniosku strony według właściwości innemu organowi wyłącza z kolei możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, choćby nawet przekazanie to było wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 348/13).
Niewątpliwie zatem NRA, której przekazano wniosek skarżącej do rozpoznania, była związana tym przekazaniem. Jeżeli natomiast uznałaby, że nie jest właściwa w sprawie, to jej obowiązkiem było zainicjowanie sporu w tym przedmiocie. W tej sprawie nie ma jednak wątpliwości co do tego, że to właśnie NRA była organem właściwym. Jak wskazał w powołanym wyżej piśmie z 2 lutego 2022 r. organ pierwszej instancji, właściwy dla uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest ten sam organ, który wydał decyzję ostateczną. Po przekazaniu sprawy do NRA, organ ten pismem z 24 lutego 2022 r. (k. 588 akt administracyjnych), poinformował pełnomocnika skarżącej, że "prowadzi postępowanie w sprawie wniosku adw. A. B. z dn. 18.I.2019 r. o uchylenie ostatecznej uchwały Prezydium NRA z dn. [...].IX.2017 r. w przedmiocie stwierdzenia trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata". Z akt administracyjnych wynika (k. 601 i nast.), że uchwałą z 12 maja 2022 r. Prezydium NRA umorzyło postępowanie z ww. wniosku skarżącej jako bezprzedmiotowe.
Co również warte zaznaczenia, w aktach administracyjnych (k. 603 i nast.) znajduje się pismo skarżącej datowane na 8 maja 2022 r. "Skarga na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie sprawy z wniosku z dnia 17 stycznia 2019 r., złożonego dnia 18 stycznia 2019 r., o umorzenie sprawy prowadzonej wedle art. 4c prawa o adwokaturze", skierowane do NRA, natomiast w swej treści odpowiadające skardze z 8 maja 2022 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ORA, rozpoznawanej w sprawie niniejszej.
Z powyższego wynika zatem, że ORA nie prowadziła postępowania w zakresie wniosku skarżącej, zaś procedowaniem zajmowała się NRA. Z akt płynie też jednoznaczny wniosek, że strona bezsprzecznie posiadała wiedzę na ten temat.
Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.