II SAB/BK 42/04

II SAB/Bk 42/04 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2005-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk /przewodniczący/
Elżbieta Trykoszko
Wojciech Stachurski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 113 poz 1209
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
Tezy
Fakt nieumieszczenia danej nieruchomości w wykazie nieruchomości nie pozbawia zainteresowanego podmiotu możliwosci dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2005 r. sprawy ze skargi C. D., S. D., M. R. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie nabycia przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. 1. zobowiązuje Burmistrza S. do wydania w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy decyzji administracyjnej w przedmiocie żądania strony, 2. zasądza od Burmistrza S. na rzecz skarżących C. D., S. D., M. R. solidarnie kwotę 130 zł (słownie sto trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zarządza zwrot z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na rzecz skarżących C. D., S. D., M. R. solidarnie 100 zł ( słownie sto) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 18.03.2004 r. R. D. zwrócił się do Burmistrza S. z prośbą "o umieszczenie w wykazie o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości - nieruchomości położonej w S. przy ul. W. [...]". Wnioskodawca wyjaśnił, iż pierwotnym użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości był A. D., a po jego śmierci w dniu 17.03.1987 r. prawo to odziedziczył on wraz matką S. D. Po śmierci S. D. w dniu 12.03.1997 r. spadek po niej odziedziczyła córka wnioskodawcy – M. D., która jest wraz z nim współużytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. W końcowej części wniosku R. D. prosił o wydanie decyzji o nabyciu prawa własności tej nieruchomości.
W odpowiedzi Burmistrz S. pismem z dnia 29.03.2004 r. poinformował R. D., iż przedmiotowa nieruchomość nie może być ujęta w wykazie nieruchomości, o których mowa w art.1 ust.1 ustawy z dnia 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz.1209 ze zm.). Według Burmistrza wykazem nieruchomości zostały objęte osoby fizyczne będące w dniu 26.05.1990 r. oraz w dniu 24.10.2001 r. użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe oraz następcy prawni tych osób. W ocenie organu administracyjnego warunku tego nie spełniają obecni współużytkownicy przedmiotowej nieruchomości.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem Burmistrza R. D. w kolejnym piśmie z dnia 09.04.2004 r. ponownie zwrócił się o wydanie decyzji w sprawie "przekształcenia użytkowania wieczystego na własność" przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi Burmistrz S. przesłał wnioskodawcy opinię prawną radcy prawnego Urzędu, potwierdzającą stanowisko organu w tej sprawie. W opinii zwrócono uwagę, iż w przypadku nieruchomości położonej w S. przy ul. W. [...] sytuacja prawna jest skomplikowana z uwagi na śmierć kolejnych użytkowników wieczystych. Początkowo użytkownikiem wieczystym był A. D., który zmarł 17.03.1987 r. Spadek po A. D. nabyła żona S. D. i syn R. D. w 1/2 części. S. D. zmarła w dniu 12.03.1997 r. Na podstawie testamentu spadek po niej nabyła w całości wnuczka M. D. A zatem na dzień 26.05.1990 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości przy ul. W. byli: S. D. oraz jej syn R. D. Natomiast na dzień 24.10.2001 r. użytkownikami wieczystymi byli: R. D. oraz jego córka M. D. W obu wymaganych przez ustawę datach różne osoby były współużytkownikami wieczystymi. Zdaniem autora opinii należy przyjąć, iż jeden ze współużytkowników wieczystych – R. D. spełnia wymogi aby ubiegać się o nabycie prawa własności, ale drugi współużytkownik – M. D. tego wymogu nie spełnia. Nie jest ona następcą prawnym osoby fizycznej, która spełnia wymogi z art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. Gdyby S. D. była współużytkownikiem wieczystym w dacie 26.05.1990 r. i 24.10.200lr., a następnie M. D. odziedziczyłaby po niej udział w użytkowaniu wieczystym, spełniłaby wymóg do skutecznego ubiegania się o nabycie prawa własności nieruchomości. Następca prawny może ubiegać się o nadanie prawa własności nieruchomości, jeśli jego poprzednik prawny był użytkownikiem wieczystym w dwóch datach: 26.05.1990 r. i 24.10.200l r.
Pismem z dnia 11.05.2004 r. R. D. podtrzymał żądanie wydania decyzji dotyczącej nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi Burmistrz S. w piśmie z dnia 26.05.2004 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ administracyjny stwierdził jednocześnie, iż "przepisy szczególne obowiązujące w tej mierze nie przewidują wydawania decyzji dla nieruchomości nie objętych wykazem osób fizycznych, będących użytkownikami wieczystymi, uprawnionymi do nabycia własności nieruchomości". W piśmie tym Burmistrz pouczył także R. D., iż może on zaskarżyć czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień wynikających z przepisu prawa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
Na bezczynności Burmistrza w przedmiocie rozstrzygnięcia o nabyciu własności powyższej nieruchomości R. D. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. SKO uznało zażalenie za nieuzasadnione. Zdaniem tego organu, w świetle przepisów cyt. ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz przepisów rozporządzenia Ministra Skarbu z dnia 25.11.2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabywaniu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz.U. Nr 205, poz.1991), postępowanie administracyjne w przedmiocie nabycia własności nieruchomości wszczynane jest z urzędu. W przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, gdyż powyższe przepisy nie przewidują wszczęcia postępowania na wniosek. Nie biegną więc żadne terminy przewidziane w procedurze administracyjnej do załatwienia sprawy.
W dniu 06.07.2004 r. R. D. w imieniu własnym oraz M. R. (poprzednie nazwisko D.) złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku na czynność Burmistrza S. dotyczącą odmowy umieszczenia przedmiotowej nieruchomości na wykazie nieruchomości. Skarżący podniósł, iż stanowisko Burmistrza S. jest dla niego krzywdzące, ponieważ był współużytkownikiem wieczystym nieruchomości zarówno w dniu 26.05.1990 r., jak też w dniu 24.10.2001 r. Zdaniem skarżącego problem tkwi w dacie śmierci drugiego współużytkownika wieczystego – S. D.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. w całości podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Według organu w celu nadania prawa własności współużytkownikom wieczystym nieruchomości konieczne jest, aby wszyscy współużytkownicy spełniali wymóg z art.1 ust.1 cyt. ustawy
o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Decyzja dotyczy nieruchomości jako całości.
Jeszcze przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd w dniu 23.08.2004 r. zmarł R. D. Spadek po nim, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego
w S. z dnia [...].10.2004 r. , sygn. akt I Ns [...], nabyła żona C. D., syn S. D. i córka M. R. w 1/3 części każde z nich. Wszyscy spadkobiercy przystąpili do udziału w postępowaniu przed Sądem.
C. D. w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców na rozprawie w dniu 02.12.2004 r. oraz w piśmie procesowym z dnia 07.12.2004 r. sprecyzowała skargę wskazując, iż dotyczy ona bezczynności Burmistrza S. polegającej na niewydaniu decyzji o przekształceniu wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w S. przy ul. W. na prawo własności w formie decyzji administracyjnej. Skarżąca wniosła także o zasądzenie od Burmistrza S. zwrotu kosztów postępowania, uwzględniając również zwrot kosztów wykupu przedmiotowej nieruchomości od Gminy w formie aktu notarialnego.
W odpowiedzi na tak sformułowaną skargę Burmistrz S. wyjaśnił,
że aby wydać decyzję o nabyciu prawa własności w trybie ustawy z dnia 26.07.200l r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, konieczne jest wcześniejsze umieszczenie nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym na wykazie nieruchomości, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Skarbu Państwa z dnia 25.11.2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Nieruchomość, której dotyczy skarga nie spełniała wymogów
z art. 1 ust 1 cyt. ustawy, aby umieścić ją na wykazie.
Organ administracyjny wyjaśnił także, iż przedmiotowa nieruchomość będąca ostatnio we współużytkowaniu wieczystym M. R. w 4/6 częściach, C. D. w 1/6 części i S. D. w 1/6 części, w dniu 30.12.2004 roku aktem notarialnym Rep. "A" Nr [...] została sprzedana współużytkownikom wieczystym. Żądanie zawarte w skardze o zasądzenie zwrotu kosztów poniesionych przy nabyciu prawa wieczystego użytkowania na własność organ uznał za niezasadne, ponieważ nabycie nieruchomości nastąpiło na wniosek współużytkowników wieczystych złożony w dniu 18.11.2004 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargę należało uwzględnić.
Skarga na bezczynność organu administracji publicznej, zarówno pod rządami ustawy z dnia 11.05.1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.), jaki i obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. ustawy
z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) jest dopuszczalna w sprawie, w której przepis prawa przewiduje działanie organu administracyjnego, zaś organ pozostaje w zwłoce
lub odmawia podjęcia działania. Rozpatrując niniejszą sprawę należy zatem ustalić, czy obowiązujące przepisy prawa dawały Burmistrzowi S. podstawę
do rozpatrzenia w formie decyzji administracyjnej zgłoszonego przez stronę żądania w przedmiocie nabycia przez użytkowników wieczystych własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym.
Decyzje administracyjne stanowią jedną z form załatwiania spraw administracyjnych. Zgodnie z art.104 (1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, iż podstawę do wydania decyzji administracyjnej stanowi przepis prawa materialnego (wyrok z 17.12.1985, sygn. akt III 988/95 – OSP 1987/5-6/116, uchwała z dn. 23.06.1997r., sygn. akt OPK 1/97-ONSA 1997/4/149). Można spotkać się również ze stanowiskiem, że "z punktu widzenia zasady praworządności, której podstawowym elementem w działalności orzeczniczej organów jest zasada instancyjności oraz kontroli sądowej aktów administracyjnych, wymaga się aby także roszczenia stron nie mające uzasadnienia materialnoprawnego były rozstrzygane w formie decyzji" (wyrok z 16.04.1999r., sygn. akt IV SAB 282/98 niepublikowany). Sam fakt objęcia sądową kontrolą innych, niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej nie może automatycznie stanowić podstawy do odejścia przez organy administracji od decyzyjnego rozstrzygania o wynikających z przepisów prawa materialnego prawach i obowiązkach stron postępowania. Decyzja jest bowiem tym rodzajem aktu administracyjnego, w którym wyrażone przez organ stanowisko powinno być uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym, co daje jednostce pełną ochronę jej praw. Rozstrzygniecie sprawy decyzją administracyjną daje także stronie prawo do powtórnego rozpoznania jej żądań w postępowaniu przed organem II instancji.
Zgodnie z art.1 ust.3 i 4 cyt. ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, o nabyciu prawa własności orzeka właściwy organ w formie decyzji. Przepisu tego nie można traktować jako podstawy do wydawania decyzji wyłącznie jednokierunkowych, czyli decyzji przyznających prawo własności. Konkretna sprawa indywidualnego podmiotu,
w której organ władny jest podjąć decyzję administracyjną powinna zakończyć
się wydaniem decyzji albo rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub
w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji – art.104 §2 KPA.
SKO w B. nie uznało wniesionego przez R. D. zażalenia na bezczynność Burmistrza S. stojąc na stanowisku, iż wydanie w tej sprawie decyzji nie jest możliwe bowiem w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Zdaniem SKO postępowanie administracyjne w przedmiocie nabycia własności nieruchomości wszczynane jest tylko z urzędu, gdyż przepisy nie przewidują wszczęcia postępowania na wniosek.
Pogląd ten nie może zyskać akceptacji. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu – art.61 KPA. W literaturze podkreśla się przy tym, iż "w k.p.a. nie ma przepisu pozwalającego na pozostawienie sprawy bez załatwienia z braku podstaw faktycznych lub prawnych(...), każde postępowanie, które zostało wszczęte, musi być zakończone decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty lub kończącą tę sprawę w danej instancji (...). W k.p.a. nie ma również przepisu, który dawałby podstawę do odrzucenia żądania jako nienadającego się do merytorycznego rozpoznania(...); nie ma również przepisu, który dawałby podstawę do podejmowania przez organ administracyjny osobnego aktu służącego orzekaniu, czy dany podmiot jest stroną w sprawie, bo dopiero
w decyzji załatwiającej sprawę może być stwierdzenie tego, że żądanie pochodziło od strony"– zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne
i sądowoadmnistracyjne, Warszawa 2003, s.142.
W przepisach przywoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Skarbu
z dnia 25.11.2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabywaniu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych lub stanowiących nieruchomości rolne przyjęto,
iż przed wydaniem decyzji o nabyciu własności nieruchomości właściwy organ sporządza wykaz nieruchomości, do którego osoby uprawnione mogą składać zastrzeżenia (§2 ust.1-4 rozporządzenia). Właściwy organ niezwłocznie rozpatruje zastrzeżenia i w razie ich uwzględnienia odpowiednio zmienia dane zawarte
w wykazie (§2 ust.5 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o nabyciu prawa własności nieruchomości,
co do zasady prowadzone jest w oparciu o wykaz nieruchomości. O postępowaniu tym organ zawiadamia uprawnione osoby - §3 cyt. rozporządzenia. Należy jednak zauważyć, iż fakt nieumieszczenia danej nieruchomości w wykazie nieruchomości nie pozbawia zainteresowanego podmiotu możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Wskazuje na to przepis §2 ust.6 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym nieuwzględnienie zastrzeżeń wniesionych
do wykazu nieruchomości nie stanowi przeszkody do wydania przez właściwy organ decyzji o nabyciu prawa własności. Nie można zatem przyjąć, iż rozstrzyganie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia użytkownika wieczystego nieruchomości uzależnione jest wyłącznie od tego, czy organ administracyjny zdecyduje
się na wszczęcie postępowania w tej sprawie. Postępowanie administracyjne może być w tym zakresie wywołane także na skutek żądania wniesionego przez zainteresowany podmiot.
Organ administracyjny powinien to żądanie rozpatrzyć w formie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty albo w inny sposób kończącej postępowanie w tej instancji.
Żądanie wydania decyzji w przedmiocie nabycia prawa własności przez użytkowników wieczystych nieruchomości położonej w S. przy ul. W. [...] złożone zostało do Burmistrza S. w dniu 18.03.2004 r., a kolejne w dniach 09.04.2004 r. i 11.05.2004 r. Organ administracji publicznej obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – art. 35 §1 i 3 KPA.
W niniejszej sprawie Burmistrz S. naruszył przepis art. 35 §1 i 3 KPA, co w świetle art. 149 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) pozwalało Sądowi uznać skargę na bezczynności tego organu za zasadą.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i art.205 §1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu
od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania nie może być zaliczony wydatek poniesiony przez stroną skarżącą
na zakup od Gminy nieruchomości położonej w S. przy
ul. W. [...].