II SAB/BK 40/23

II SAB/Bk 40/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Andrzej Melezini /przewodniczący/
Justyna Siemieniako /sprawozdawca/
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
III OSK 3110/23 - Wyrok NSA z 2024-08-27
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I.F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza M. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie 1. zobowiązuje Burmistrza M. do załatwienia wniosku skarżącej I.F. z dnia 16 stycznia 2017 r. – w terminie 3 miesięcy od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Burmistrzowi M. grzywnę w kwocie 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych; 5. przyznaje od Burmistrza M. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5.000 (pięć tysięcy) złotych; 6. zasądza od Burmistrza M. na rzecz skarżącej I.F. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W piśmie z 16 stycznia 2017 r. (data wpływu do organu 19 stycznia 2017r.) I.F. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy G. o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania o ustalenie naruszenia stosunków wodnoprawnych. Wskazała na zalewanie jej działki o nr [...] położonej przy ulicy [...] w G., które jest spowodowane – w jej ocenie – przebudową ulicy [...]. Wniosła o przeprowadzenie oględzin z udziałem biegłego. Wskazała, że istniejący stan rzeczy uniemożliwia zabudowę jej nieruchomości.
Postanowieniem z 8 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, na podstawie art. 26 § 2 i § 3 w związku z art. 24 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), wyznaczyło do załatwienia wniosku Burmistrza Michałowa (dalej: Burmistrz, organ).
Decyzją z 12 lutego 2018 r. znak IG.6332.6.2017.RK Burmistrz Michałowa orzekając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec niewystąpienia zmian stosunków wodnych na gruncie, na nieruchomości nr [...] obręb G., gm. G.
Decyzją z 30 maja 2018 r. znak 408.42/F-1/2/218 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło decyzję Burmistrza Michałowa z 12 lutego 2018 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zakwestionowało podstawę prawną tego rozstrzygnięcia z uwagi na konieczność stosowania przepisów ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., a nie ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., na mocy art. 545 ust. 4 ustawy z 2017 r.; wskazało na nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie wpływu budowy drogi na stosunki wodne na spornym terenie; zarzuciło organowi nieodniesienie się do opinii przedłożonej przez wnioskodawczynię oraz niezawiadomienie stron w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Zdaniem Kolegium, zebrany materiał dowodowy nie uprawnia do niebudzących wątpliwości ustaleń odnośnie wskazania przyczyny zmiany stanu wód na gruncie bądź zmiany kierunku odpływu wód.
W dniu 27 grudnia 2018 r. I.F. złożyła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Michałowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 7 marca 2019 r. w sprawie II SAB/Bk 133/18 zobowiązał Burmistrza Michałowa do załatwienia wniosku skarżącej z 16 stycznia 2017 r. dotyczącego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o ustalenie naruszenia stosunków wodnoprawnych – w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w kwocie 2.000 zł; nie przyznał od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.
W związku z brakiem wykonania tego wyroku przez Burmistrza Michałowa (pomimo składanych wezwań), I.F. 23 września 2019 r. wniosła do sądu administracyjnego skargę na niewykonanie wyroku z 7 marca 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 21 kwietnia 2020 r. w sprawie II SA/Bk 11/20 uwzględniając tę skargę wymierzył Burmistrzowi Michałowa grzywnę w wysokości 10.000 złotych; stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od Burmistrza na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 5.000 złotych. Sąd zauważył, że określony wyrokiem sądu 30 - dniowy termin minął z dniem 17 czerwca 2019 r. Po tej dacie do dnia wniesienia skargi, czyli do 26 września 2019 r., organ nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem skarżącej z 16 stycznia 2017 r. W sprawie organ podjął wprawdzie czynności postępowania, a mianowicie zlecił sporządzenie opinii przez biegłego sądowego z zakresu hydrologii, budownictwa wodnego i melioracji gruntowej oraz sporządził w dniu 20 września 2019 r. projekt decyzji, niemniej do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji. Decyzja nie została wydana także w okresie późniejszym.
Na przestrzeni kolejnych dwóch i pół roku trwania przedmiotowej sprawy, zostały wydane kolejne trzy decyzje Burmistrza Michałowa, które na skutek odwołań były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku i przekazywane do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z 3 czerwca 2020 r. nr IG.6332.6.2017.RK Burmistrz Michałowa nakazał Gminie G. wykonanie podwyższenia krawężnika z prawej strony ulicy wraz z chodnikiem, zrównanie z krawężnikiem od strony przeciwnej (lewej) ulicy , zapobiegającego szkodom wystąpienia niekorzystnych zmian stosunków wodnych na gruncie na przedmiotowej nieruchomości nr [...].
Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 5 listopada 2020 r. nr 408.76/G-8/8/20 uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji – z uwagi na stwierdzenie zasadności większości zarzutów odwołania. niewypełnienie zaleceń zawartych w decyzji tego organu z 30 maja 2018 r. i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Kolegium stwierdziło, że przy uwzględnieniu opinii biegłych organ winien podjąć stosowne działania naprawcze, które zapobiegną szkodom związanym z wystąpieniem niekorzystnych zmian stosunków wodnych na terenie działki nr [...].
Pismem z 10 grudnia 2020 r. Burmistrz Michałowa zwrócił się do biegłego z zakresu hydrologii, budownictwa wodnego i melioracji o wyjaśnienie, jaki był stan wody na gruncie przed jego naruszeniem, w jaki sposób ten stan został naruszony, w jaki sposób odbyło się to ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz jakie należy podjąć działania, aby je wyeliminować. Organ zawiadomił w trybie art. 36 § 1 kpa o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej zakończenia – 28 lutego 2021 r.
Opinia biegłego wpłynęła do organu w dniu 14 stycznia 2021 r. W piśmie z 17 lutego 2021 r. skarżąca złożyła zarzuty do tej opinii.
28 kwietnia 2021 r. Burmistrz Michałowa zawiadomił skarżącą i Wójta Gminy G. o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na dzień 19 maja 2021 r. Na wniosek pełnomocnika skarżącej termin rozprawy został odroczony i ustalony na dzień 29 czerwca 2021 r. Po rozprawie administracyjnej, która miała miejsce w wyznaczonym terminie, Burmistrz Michałowa w piśmie z 6 lipca 2021 r., wskazując na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, w trybie art. 36 § 1 k.p.a. ustalił nowy termin jej zakończenia na 30 sierpnia 2021 r.
Pismem datowanym na 16 lipca 2021 r. Wójt Gminy G. nadesłał do Burmistrza Michałowa dokumenty dotyczące kontroli stanu technicznego przepustu ul. [...] w G.
Zawiadomieniem z 3 sierpnia 2020 r. Burmistrz Michałowa poinformował o zakończeniu postępowania i o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przesyłając kserokopie wnioskowanych na rozprawie dokumentów.
W piśmie z 23 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci Pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 11 sierpnia 2021 .r i o zobowiązanie Wójta Gminy G. do przedstawienia operatu wodno – prawnego obejmującego urządzenie melioracji wodnych jakim jest przepust betonowy znajdujący się w ul. [...] w G., przy działce należącej do skarżącej (nr [...]).
Pismem z 29 listopada 2021 r. Burmistrz Michałowa wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na 31 grudnia 2021 r.
Decyzją z 28 stycznia 2022 r. nr IG.6332.6.2017.RK Burmistrz Michałowa nakazał właścicielowi działki nr [...] – Gminie G., wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w stosunku do działki nr [...] poprzez podniesienie krawężnika ul. [...] na długości przylegania do działki nr [...] w taki sposób, aby podczas opadów i roztopów wody opadowe z ulicy nie spływały na działkę nr [...]; wykonać odprowadzenie wód opadowych z przepustu w ul. [...] projektowanym rowem lub kanalizacją przechodzącą przez działkę nr [...] obręb G. – do cieku D. w działce nr [...], po uprzednim uzyskaniu zgody właściciela działki nr [...], a w przypadku braku zgody – wykonać rów otwarty lub rurociąg szczelny na działce na [...] (wedle uznania właściciela działki nr [...]) z odprowadzeniem wód z istniejącego przepustu konserwacji gruntownej rowu melioracyjnego na całej jego długości – w terminie 36 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od tej decyzji złożył zarówno pełnomocnik Gminy G., jak i pełnomocnik skarżącej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zawiadomieniem z 23 marca 2022 r., wskazując na skomplikowany stan faktyczny i prawny sprawy ustaliło termin jej załatwienia na 25 kwietnia 2022 r.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 22 kwietnia 2022 r., znak 408.28/G-8/8/22 uchylono zaskarżoną decyzję Burmistrza Michałowa z dnia 28 stycznia 2022 r., znak IG.6332.S.2017 w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W decyzji tej organ przyjął, że organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń w zakresie dającym podstawę do wydania rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium uznało, że potwierdziła się większość zarzutów zawartych w odwołaniach. Zauważono, że przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności opinii biegłych, organ winien podjąć stosowne działania naprawcze, które zapobiegną szkodom związanym z wystąpieniem niekorzystnych zmian stosunków wodnych na terenie działki nr [...]. Za zasadny uznano m.in. zarzut braku stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych przez Gminę G. oraz w jakim zakresie. Za zasadny uznano również zarzut zbyt długiego, 36 miesięcznego, wyznaczenie okresu realizacji działań naprawczych. Zobowiązano Burmistrza Michałowa m.in. do tego, aby w przypadku wątpliwości co do treści opinii zwrócił się do właściwego biegłego o wyjaśnienie wątpliwych kwestii i uzupełnienie opinii.
Wobec braku działań Burmistrza Michałowa, w dniu 8 sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła ponaglenie w sprawie.
Burmistrz Michałowa 23 sierpnia 2022 r. zawiadomił o zakończeniu postępowania w sprawie.
Wobec braku przekazania ponaglenia Kolegium, skarżąca poinformowała ten organ (SKO) o jego wystosowaniu, przesyłając jego odpis w dniu 30 sierpnia 2022 r. Na skutek tej interwencji, w dniu 31 sierpnia 2022 r. Kolegium zwróciło się do Burmistrza Michałowa z prośbą o nadesłanie akt sprawy. Pismo pozostało bez odpowiedzi.
Pismem z 26 października 2022 r. skarżąca wystąpiła do SKO w Białymstoku za pośrednictwem Burmistrza Michałowa z ponagleniem w sprawie skierowanego ponaglenia.
W dniu 27 października 2022 r. Burmistrz Michałowa wydał decyzję nr IG.6332.6.2017.RK, nakazującą Gminie G. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w stosunku do działki nr [...] poprzez wykonanie kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z przepustu w ulicy [...] do cieku D. w działce nr [...], a w przypadku braku zgody któregoś ze współwłaścicieli na budowę kanalizacji deszczowej na jego terenie, nakazał obowiązek zakupu gruntu od wnioskodawczyni zgodnie z ceną wskazaną przez rzeczoznawcę ustalonego przez obie strony postępowania w terminie 12 miesięcy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik Gminy G., wskazując na nałożenie zbyt daleko idących obowiązków, a także pełnomocnik skarżącej.
W dniu 25 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku ponownie wezwało Burmistrza do niezwłocznego przekazania akt sprawy, zgodnie z art. 37 § 4 kpa.
Postanowieniem z 7 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uznało ponaglenie skarżącej za uzasadnione; zarządziło wyjaśnienie przyczyn i osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.
Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 6 lutego 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzje Burmistrza Michałowa z 27 października 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazano na brak ustaleń w zakresie dającym podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Stwierdzono, że potwierdziła się większość zarzutów podnoszonych w odwołaniach. Zauważono, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił wskazówek organu odwoławczego, gdyż nie wystąpił do wydającego w sprawie opinię biegłego o ustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń stron postępowania. To zaś spowodowało arbitralne ocenienie istnienie przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji. Za nieuprawnione i bezpodstawne uznał organ nakazanie zakupu gruntu od właścicielki działki nr [...]. Ponadto organ odwoławczy wytknął, że pomimo wcześniejszego uchylenia decyzji w zakresie działania naprawczego w postaci wykonania kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe, Burmistrz Michałowa ponownie nakazał podjęcie takiego samego działania (zmianie uległ jedynie okres wykonania tych prac). Kolegium wskazało na niepełne wyjaśnienie sprawy i niewyczerpujące uzasadnienie decyzji. Nie zauważył organ pierwszej instancji, że zaproponowane rozwiązanie jest uzależnione od bardzo istotnego czynnika tj. zgody właścicieli dwóch prywatnych nieruchomości. Uwzględniono zarzut, że organ nie mógł nakazać Gminie G. wykonanie kanalizacji deszczowej na prywatnym gruncie, bowiem nie ma żadnej podstawy prawnej ku temu, aby takie działania i prace wykonać. Kolegium zaleciło dokonanie ustaleń w sprawie w oparciu o opinie biegłych.
Zawiadomieniem z 6 marca 2023 r. Burmistrz Michałowa, wskazując na skomplikowany charakter sprawy, wyznaczył przewidywany termin jej załatwienia na 30 kwietnia 2023 r.
Postanowieniem z 21 kwietnia 2023 r. Burmistrz Michałowa zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wskazując na zagadnienie wstępne w postaci rozstrzygnięcia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dotyczącego legalności zlokalizowanego na działce nr [...] urządzenia wodnego - przepustu.
Na skutek złożonego przez pełnomocnika skarżącej zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z 7 czerwca 2023 r. uchyliło to postanowienie w całości, uznając, że kwestia dotycząca tego, czy odprowadzenie wód opadowych ujętych kratkami wpustowymi zlokalizowanymi w przepuście wymaga pozwolenia wodnoprawnego powinna być rozpatrzona przez organ pierwszej instancji we własnym zakresie i brak jest podstaw prawnych do wystąpienia do PGW Wody Polskie. Ponadto zaś ustalenie, czy przepust z kratkami wpustowymi, został wybudowany legalnie czy nielegalnie, jest bez znaczenia w kontekście przesłanek z art. 29 Prawa wodnego i wydania przez organ decyzji na podstawie tego przepisu.
Pismem z 24 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie.
W dniu 26 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła skargę do tut. Sądu. Pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie:
- art. 12 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późń. zm. - dalej kpa), poprzez naruszenie jednego z podstawowych praw obywatelskich, jakim jest prawo do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
- art. 8 kpa poprzez rażące naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, wyrażające się w niestosowaniu się przez organ do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, dotyczących załatwienia sprawy w terminie,
- art. 35 § 1 i § 3 kpa poprzez naruszenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej,
- art. 36 § 1 i 2 kpa poprzez wadliwe zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, co skutkowało bezskutecznością zawiadomienia.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o: (-) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, (-) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (-) stwierdzenie bezczynności, z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminie, (-) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (-) zobowiązanie organu do podjęcia niezbędnych czynności w celu załatwienia sprawy w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie działki nr [...] położonej w G., (-) zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych; (-) wymierzenie grzywny oraz (-) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Postanowieniem z 1 czerwca 2023 r. Kolegium uznało ponaglenie za niezasadne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Należy zauważyć, że skarżąca zwróciła się do sądu o stwierdzenie zarówno bezczynności, jak i przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez Burmistrza Michałowa. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy ". Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2022 r. II OSK 871/22 stwierdził, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji.
Sąd, analizując treść żądania skargi i okoliczności sprawy potraktował skargę skarżącej jako dotyczącą przewlekłości. Na taką kwalifikację wskazuje treść żądania, akcentowany sposób procedowania, wskazywanie przez stronę na podejmowanie działań pozornych i rozciągniętych w czasie.
Zaznaczyć należy, że strona spełniła warunek formalny złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w postaci złożenia ponaglenia.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Burmistrz Michałowa prowadził postępowanie, w którym występowały okresy przewlekłości mające charakter rażącego naruszenia prawa.
Należy zaznaczyć, że sąd kontrolował postępowanie w zakresie przewlekłości od daty zwrotu akt organowi po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 133/18, którym zobowiązano Burmistrza Michałowa do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od tej daty, stwierdzając bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Zwrot akt nastąpił 16 maja 2019 r. Skoro okres wcześniejszy był objęty kontrolą sądu również w zakresie przewlekłości działania organu w sprawie o sygn. II SAB/Bk 133/18, to nie może być badany powtórnie.
Wskazać należy, że 30-dniowy termin do załatwienia wniosku zakreślony ww. wyrokiem sądu mijał 17 czerwca 2019 r. Do tego czasu organ nie rozstrzygnął wniosku skarżącej z 16 stycznia 2017 r. Nie uczynił tego również do końca 2019 r., co skutkowało uwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargi na niewykonanie wyroku, wyrokiem z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 11/20. Sąd stwierdził wystąpienie bezczynności w wykonaniu wyroku z rażącym naruszeniem prawa.
Po zwrocie akt organ zlecił sporządzenie opinii przez biegłego sądowego z zakresu hydrologii, budownictwa wodnego i melioracji gruntowej oraz sporządził w dniu 20 września 2019 r. projekt decyzji. Decyzję podjął jednak dopiero 3 czerwca 2020 r., a zatem prawie rok po dacie wynikającej z wyroku WSA w Białymstoku z 7 marca 2019 r. oraz 3 i pół roku od daty złożenia wniosku przez skarżącą.
Co istotne jednak, decyzja ta, na skutek złożonego przez skarżącą odwołania, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 5 listopada 2020 r. Jak wynika z uzasadnienia organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie wypełnił zaleceń zawartych w decyzji Kolegium z 31 maja 2018 r. i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Kolegium zaleciło Burmistrzowi podjęcie działań naprawczych przy uwzględnieniu opinii biegłych.
Wprawdzie po decyzji Kolegium z 5 listopada 2020 r. Burmistrz Michałowa już 10 grudnia 2020 r. zwrócił się do właściwego biegłego o stosowne wyjaśnienia, to jednak po otrzymaniu opinii (wpływ do organu 14 stycznia 2021 r.) i zarzutów do niej złożonych przez skarżącą (17 lutego 2021 r.), Burmistrz Michałowa podjął kolejny krok dopiero 28 kwietnia 2021 r., zawiadamiając strony o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na 19 maja 2021 r. W ocenie Sądu, czas, w jakim organ podejmuje kolejne czynności procesowe był zdecydowanie niezadowalający, świadcząc o braku dążenia do sprawnego załatwienia sprawy.
Ostatecznie rozprawa odbyła się 29 czerwca 2021 r. (wniosek o odroczenie jej terminu złożył pełnomocnik skarżącej).
Analiza dalej podejmowanych w sprawie czynności również wskazuje na dalece idącą opieszałość organu. Po nadesłaniu Burmistrzowi Michałowa przez Wójta Gminy G. dokumentów dotyczących kontroli stanu technicznego przepustu przy ul. [...] w G. organ nie udostępnił ich natychmiast stronie skarżącej, lecz uczynił to dopiero wraz z przesłanym zawiadomieniem o zakończeniu postępowania. Strona zawnioskowała o przeprowadzenie kolejnych dowodów w piśmie z 23 sierpnia 2021 r. m.in. o zobowiązanie Wójta Gminy G. do przedstawienia operatu wodno- prawnego obejmującego urządzenie melioracji wodnych jakim jest przepust betonowy przy ul. [...] w G. Przedstawione procedowanie organu skutkowało koniecznością wyznaczenia kolejnego terminu załatwienia sprawy na 31 grudnia 2021 r. Ostatecznie, kolejna w sprawie decyzja została wydana 28 stycznia 2022 r.
Na skutek skarg obu stron postępowania rozstrzygnięcie to zostało uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 22 kwietnia 2022 r. Co istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, Kolegium uznało, iż organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń w zakresie dającym podstawę do wydania rozstrzygnięcia.
Po otrzymaniu decyzji Kolegium Burmistrz Michałowa do sierpnia 2022 r. nie podejmował żadnych działań w sprawie. Dopiero po wniesieniu przez skarżącą w dniu 8 sierpnia 2022 r. ponaglenia, pismem z 23 sierpnia 2022 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania w sprawie.
Ponadto, chociaż był zobowiązany wydać decyzję do 22 maja 2022 r.., nie tylko jej nie wydał, ale też nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, naruszając w ten sposób art. 36 § 1 kpa.
O przewlekłości działania Burmistrza na tym etapie postepowania jaskrawo świadczy to, że od otrzymania rozstrzygnięcia Kolegium z 22 maja 2022 r. organ ten nie wykonując żadnej, w tym zalecanej przez organ odwoławczy, czynności w sprawie, po 5 miesiącach, tj. 27 października 2022 r. wydał decyzję. Jak podaje strona i co znajduje potwierdzenie w kolejnej decyzji organu odwoławczego z 6 lutego 2023 r., Burmistrz po raz kolejny nie zastosował się do wytycznych wskazanych w decyzji SKO z 22 kwietnia 2022 r. Organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu ponownie wskazał na brak ustaleń w zakresie dającym podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Zwrócono uwagę, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił wskazówek organu odwoławczego, gdyż nie wystąpił do wydającego opinię w sprawi biegłego o ustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń stron postępowania. To zaś spowodowało arbitralne ocenienie istnienie przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji. Wytknięto, że pomimo wcześniejszego uchylenia decyzji w zakresie działania naprawczego w postaci wykonania kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe, Burmistrz Michałowa ponownie nakazał podjęcie takiego samego działania (zmianie uległ jedynie okres wykonania tych prac). Ponownie zarzucono niepełne wyjaśnienie sprawy. Kolegium po raz kolejny zaleciło organowi pierwszej instancji dokonani ustaleń w oparciu o opinie biegłych.
Co również warte podkreślenia, Burmistrz Michałowa przesłał ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dopiero 31 sierpnia 2022 r., na wyraźne żądanie tego organu, wystosowane po interwencji skarżącej. Działanie polegająca na braku przekazania ponaglenia właściwemu organowi takie świadczy o rażąco lekceważącym traktowaniu przepisów prawa i sprawy skarżącej.
Jak wynika z odpowiedzi na skargę, do dnia złożenia skargi w sprawie niniejszej (26 kwietnia 2023 r.) rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało wydane przez Burmistrza Michałowa. Od tego czasu Burmistrz nie podjął ponadto żadnych działań w przedmiocie załatwienia sprawy (poza wysłaniem zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 kpa, tj. o niemożności jej załatwienia w ustawowym terminie) Dodatkowo Burmistrz postanowieniem z 21 kwietnia 2023 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie. Również to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z 7 czerwca 2023 r.
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 kpa, przewlekłość jest definiowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (tj. wydania aktu lub dokonania czynności) – vide np. wyroki w sprawach II SAB/Bk 65/13 czy II SAB/Bk 104/18.
Zgodnie z art. 35 kpa, organy administracji publicznej są związane terminami załatwiania spraw ustalonymi jako: bez zbędnej zwłoki, jeśli sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 1); miesięczny, jeśli sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego lub termin dwumiesięczny, jeśli sprawa jest szczególnie skomplikowana (§ 2). Z kolei zgodnie z art. 36 K.p.a., na organie ciąży obowiązek informowania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, ze wskazaniem przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy.
Wyjaśnić również należy, że ocena charakteru naruszenia prawa jako rażącego powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa, ale nie każda następuje w sposób kwalifikowany. Rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. Jako pojęcie niedookreślone pozostawia pewien zakres swobody interpretacji oraz prawnej kwalifikacji okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zagadnienie charakteru bezczynności i przewlekłości postępowania należy oceniać kierując się kryterium czasu trwania stanu niezgodnego z prawem, przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. W przepisie art. 149 § 2 P.p.s.a. chodzi bowiem o naruszenie oczywiste, którego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego, wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.
Stwierdzenie przez Sąd, że Burmistrz Michalowa prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, obligowało do zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Dlatego sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Sąd wyznaczył w tym celu 3-miesięczny termin, kierując się zaleceniami Kolegium dotyczącymi ewentualnej potrzeby skorzystania z opinii biegłego.
Rację ma skarżąca, że Burmistrz Michałowa dopuścił się na przestrzeni lat kwalifikowanej przewlekłości prowadzenia postępowania. Wprawdzie strony otrzymywały w większości przypadków zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 K.p.a., jednak pomiędzy podejmowanymi czynnościami sprawy występowały nieuzasadnione przerwy. Pomimo upływu długiego czasu od złożenia wniosku, organ wyznaczał długie terminy na dokonanie kolejnych czynności w sprawie. Bierność organu była nieuzasadniona i polegała na niepodejmowaniu wymaganych charakterem sprawy czynności ustalających, niezbędnych z punku widzenia ustawowych przesłanek jej rozstrzygnięcia. Znamienne jest również niewykonywanie jednoznacznych zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzjach uchylających kolejne rozstrzygnięcia Burmistrza Michałowa.
W działaniach organu sąd dostrzega brak wystarczającego skoncentrowania się na sprawie. Bez wątpienia sprawa nie należy do prostych, jest skomplikowana, ale będąc prowadzona od 2017 r. powinna być już doskonale organowi znana. Materiał dowodowy sprawy nie jest zbyt obszerny, liczy dwa segregatory akt. Organ dysponuje opiniami biegłych, zna stanowiska stron. Kilkakrotna kontrola decyzji przez Kolegium skutkuje tym, że wiadomym jest, jakie jeszcze okoliczności wymagają w sprawie ustalenia. Wskazać należy, iż nawet skomplikowany charakter sprawy nie usprawiedliwia tak długiego jej prowadzenia mając na uwadze terminy wynikające z art. 35 kpa.
Tak długie prowadzenie postępowania w sprawie nie jest więc usprawiedliwione, podejmowane działania nie były wystarczająco skoncentrowane, nie były działaniami wszechstronnie odnoszącymi się do przesłanek rozstrzygnięcia, występowały między nimi zbyt długie okresy, w których organ pozostawał sprawę swojemu biegowi mimo długotrwałości postępowania. Nosi więc stwierdzona przewlekłość cechę rażącego naruszenia prawa.
Nie ulega wątpliwości, że działania administracji powinny się charakteryzować tego rodzaju aktywnością, która jest skierowana na sprawne, terminowe i zgodne z prawem załatwienie konkretnej sprawy.
W punkcie 4 wyroku sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 10 000 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.
Jak wskazał NSA w sprawie II GSK 1159/19, wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać mobilizująco (gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – dla wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw. Wymierzenie grzywny nie jest też uzależnione od stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W sprawie niniejszej sąd miał na uwadze w szczególności długotrwałość prowadzonego postępowania, to że w tej samej sprawie przewlekłość jest stwierdzana już po raz drugi, znaczące okresy niedziałania lub podejmowania działań pozornych, niekoncentrowanie materiału dowodowego mimo klarownych i szczegółowych wytycznych organu drugiej instancji, brak reakcji na składane przez skarżącą ponaglenia. Zdaniem sądu, grzywna we wskazanej kwocie spełni funkcję represyjną oraz zmobilizuje organ do koncentrowania czynności i szybkiego załatwienia sprawy. Grzywna ta ma na celu zwrócenie organowi uwagi na to, że cała jego aktywność w trakcie postępowania ma być poświęcona wyjaśnianiu przesłanek rozstrzygnięcia istotnych z punktu widzenia jego podstawy prawnej. Aktywność organu nie może być zatem jakakolwiek lub polegać na podejmowaniu działań rozciągniętych w czasie.
Ustalając wysokość grzywny sąd ocenił, że kwota 10.000 zł za będzie adekwatnie wypełniała funkcję mobilizującą, prewencyjną i represyjną tego instrumentu prawnego.
W sprawie niniejszej sąd ocenił jako zasadne w części żądanie przyznania sumy pieniężnej, o czym orzekł w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.
Ponownie odwołując się do stanowiska NSA ze sprawy II GSK 1159/19, które sąd w sprawie niniejszej podziela, wskazać trzeba, że suma pieniężna jest rozwiązaniem wprowadzonym do postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na niewystarczalność dotychczas istniejących środków ochrony prawnej przed bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organy administracji publicznej. Suma pieniężna ma zapewnić bardziej efektywną ochronę jednostki. Stanowi ona rodzaj rekompensaty za krzywdę, której skarżąca doznała na skutek wadliwego działania administracji publicznej. Ma uświadomić skarżącej, że sąd administracyjny widzi dolegliwości i niedostatki jakich doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jej sprawy i że obejmuje skarżącą ochroną.
Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, powyższą rolę spełni kwota 5.000 zł natomiast żądanie przewyższające tę wielkość jest nieusprawiedliwione.
Przyznając od organu na rzecz skarżącej wyżej wskazaną sumę pieniężną sąd – podobnie jak w przypadku wysokości grzywny – miał na uwadze czas trwania postępowania i okresy rażącej pasywności a także moralne i osobiste dolegliwości wynikające z sytuacji przedłużania się rozpoznania sprawy. Nie jest uprawnione, aby strona oczekiwała na rozstrzygnięcie w sprawie tak długo, jak w sprawie niniejszej. W sprawie niniejszej wnioskodawczyni jest stroną aktywną, jej działania nie zmierzały do przedłużenia postępowania ale do gruntownego wyjaśnienia sprawy, co nie spotkało się z należytą reakcją organu.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej uiszczoną przez nią kwotę wpisu w kwocie 100 zł. W skład zasądzonych kosztów zostało wliczone dodatkowo wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r, poz. 265 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym z uwagi na treść art. 119 pkt 4 P.p.s.a. uprawniającego do zastosowania tego trybu, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.