II SAB/Bk 39/25

II SAB/Bk 39/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Justyna Siemieniako /sprawozdawca/
Małgorzata Anna Dziemianowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 64 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 311
art. 11d
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta Grajewo na bezczynność Starosty Grajewskiego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 19 listopada 2024 r. Miasto Grajewo (dalej powoływane jako: "wnioskodawca", "skarżący", "Miasto") złożyło wniosek o wydanie zgody na realizację inwestycji drogowej dla zadania Budowa nawierzchni i brakującej infrastruktury technicznej w części ul. Geodetów w Grajewie, wraz z załącznikami.
Postanowieniem z 20 listopada 2024 r. znak WA.6740.233.2024 Starosta Grajewski (dalej powoływany jako: "Starosta", "organ") wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w ciągu 30 dni od daty otrzymania postanowienia poprzez:
1. Dostosowanie wniosku do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej jako: u.p.b.). Starosta stwierdził, że złożona dokumentacja nie spełnia kryteriów określonych w art. 33 ust. 2 u.p.b.;
2. Dostosowanie wniosku do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311, dalej jako: "specustawa drogowa"). Starosta stwierdził brak jednego egzemplarza mapy wymienionej w art. 11d ust. 1 pkt 1 i pkt 3 specustawy drogowej. Wskazano, że ww. mapa stanowi załącznik do decyzji;
3. Dołączenie do wniosku decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 9 sierpnia 2024 r., znak sprawy BA.ZUZ.4210.128.2024 z klauzulą ostateczności;
4. Dołączenie do wniosku postanowienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 lipca 2024 r., znak sprawy B.RPP.430.150.2024 z klauzulą, że nie wniesiono zażalenia.
Ponadto skarżącego pouczono, że niewykonanie wezwania będzie wiązało się z pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.).
W odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawca w piśmie z 26 listopada 2024 r. wskazał w odniesieniu do poszczególnych punktów wezwania, że:
Ad. 1. Projekt jest dostosowany do wymagań przewidzianych prawem na dzień złożenia projektu. Zatem zarzut w postanowieniu odnośnie niespełnienia kryteriów jest pozbawiony podstawy prawnej;
Ad. 2. Złożony wniosek spełnia całkowicie wszelkie wymogi prawne, w tym specustawy drogowej. Do wniosku załączono: 1 egz. mapy w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, 1 egz. mapy zawierającej projekty podziału nieruchomości. Żądanie większej ilości egzemplarzy niż 1 w ww. sytuacji jest pozbawione podstaw prawnych;
Ad. 3. Brak podstawy prawnej żądania. Zgodnie z sentencją decyzji BA.ZUZ.4210.128.2024 z dnia 09.08.2024 r., jest ona ostateczna (podstawa prawna art. 127 § 1a k.p.a.).
Ad. 4. Brak podstawy prawnej żądania.
Pismem z 5 grudnia 2024 r. organ poinformował skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia. Starosta wskazał, że braki wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie zostały usunięte. Podał również, że po spełnieniu wszystkich wymagań można ponownie ubiegać się o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.
W dniu 31 marca 2025 r. wnioskodawca złożył ponaglenie na bezczynność Starosty do Wojewody Podlaskiego, podtrzymując stanowisko o bezzasadności wezwania organu.
Postanowieniem z 15 kwietnia 2025 r. znak AB-II.7840.2.2.2025.AK Wojewoda Podlaski stwierdził, że Starosta nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż wezwanie do uzupełnienia wniosku było zasadne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący zaskarżył bezczynność Starosty w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku z 19 listopada 2024 r. o wydanie zgody na realizację inwestycji drogowej.
W uzasadnieniu skargi Miasto uzupełniło dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że żądania zawarte w pismach Starosty są sprzeczne z prawem lub są już spełnione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie jako niezasadnej.
W piśmie z 6 czerwca 2025 r. skarżący ustosunkował się do wskazań odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) - art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Obowiązujące organ terminy załatwiania spraw są następujące (art. 35 k.p.a.): bez zbędnej zwłoki w przypadku spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 1 i 2); nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w przypadku spraw wymagających postępowania wyjaśniającego (§ 3).
Stosownie do treści art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (zob. art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p.); w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Zgodnie z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1); ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r. II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r. II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. I OSK 934/14; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. I OSK 974/19 – powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia, czy organ pozostaje w bezczynności, nie mają zatem znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie.
Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r. II OSK 1420/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2009 r. II SAB/Bk 43/05).
Skarga na bezczynność pełni zatem funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Ocenę, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, należy przeprowadzić uwzględniając sposoby i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie.
Niezbędne jest przy tym wskazanie, że w świetle uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. przysługuje stronie skarga na bezczynność organu, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Rozpoznając w takich okolicznościach sprawę ze skargi na bezczynność organu, sąd winien ocenić prawidłowość wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i czy prawidłowo pozostawiono wniosek strony bez rozpoznania.
W realiach rozpoznawanego przypadku wniosek skarżącego został złożony do organu 19 listopada 2024 r. Od dnia następnego należało zatem liczyć termin załatwienia wniosku.
Postanowieniem z dnia 20 listopada 2024 r. organ – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w sposób określony szczegółowo w jego treści, pouczając że niewykonanie wezwania będzie wiązało się z pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.
Zgodnie z treścią art. 64 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2).
Przyjmuje się, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (wyroki NSA z 22 marca 2018 r. II GSK 1363/16, oraz z 3 sierpnia 2012 r. II OSK 826/11). Charakter merytoryczny mają np. wymagania wniosku o pozwolenie na budowę określone w art. 35 ust. 1 pr. bud. (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. II OSK 1577/17).
Organ administracji, gdy wpływa do niego żądanie strony, jest zobligowany przede wszystkim do dokładnego ustalenia treści żądania, będąc jednocześnie związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Tylko i wyłącznie strona określa przedmiot żądania.
Jeżeli jednak treść żądania nie jest jednoznaczna lub budzi wątpliwości organu, winien on, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wezwać składającego wniosek do usunięcia jego braków poprzez sprecyzowanie jego treści. Na podstawie art. 64 § 2 organ powinien wezwać stronę do wyjaśnienia bądź sprecyzowania złożonego żądania, jeśli podanie jest tak zredagowane, że trudno należycie ocenić intencje strony, która je wniosła (wyroki NSA: z 12 lipca 2017 r. II OSK 2768/15; z 24 listopada 2016 r. II GSK 1106/15; z 18 października 2016 r. II GSK 905/15). Jeżeli jednak pismo jest jasne i nie budzi wątpliwości, to brak jest podstaw do wzywania strony do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Organ administracji, dysponując pismem strony, nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć (wyrok NSA z 20 lutego 2014 r. II OSK 2257/12). – zob. H. Knysiak – Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. II, Lex/el, art. 64.
W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że brakami uzupełnianymi w trybie art. 64 § 2 k.p.a. mogą być: podpis (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. II GSK 2760/15), pełnomocnictwo osoby, która wniosła podanie (wyroki NSA z 2 marca 2011 r. II OSK 383/10 oraz z 16 marca 2010 r. I OSK 1701/09), dookreślenie podmiotu będącego stroną i jego statusu prawnego.
Przechodząc zatem do analizy prawidłowości wezwania należy stwierdzić, że było ono częściowo zasadne. Przypomnieć należy, że w poszczególnych punktach organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez: (1) dostosowanie wniosku do przepisów u.p.b. - Starosta stwierdził, że złożona dokumentacja nie spełnia kryteriów określonych w art. 33 ust. 2 u.p.b., (2) dostosowanie wniosku do przepisów specustawy drogowej - Starosta stwierdził brak jednego egzemplarza mapy wymienionej w art. 11d ust. 1 pkt 1 i pkt 3 specustawy drogowej. Wskazano, że ww. mapa stanowi załącznik do decyzji, (3) dołączenie do wniosku decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 9 sierpnia 2024 r., znak sprawy BA.ZUZ.4210.128.2024 z klauzulą ostateczności, a także (4) dołączenie do wniosku postanowienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 lipca 2024 r., znak sprawy B.RPP.430.150.2024 z klauzulą, że nie wniesiono zażalenia.
Odnosząc się do poszczególnych punktów wezwania należy stwierdzić, że tylko w zakresie punktu drugiego było ono uzasadnione, co było jednak wystarczające by ostatecznie uznać, że organ nie był bezczynny.
Wyjaśnić należy, że stosowanie przepisów u.p.b. na gruncie specustawy drogowej na mocy art. 11i ust. 1 jest ograniczone do spraw nieuregulowanych w specustawie. Wymogi wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały uregulowane w art. 11d specustawy drogowej, zatem art. 33 ust. 2 u.p.b. nie mógł mieć zastosowania. Natomiast wymóg wynikający z art. 11d ust. 1 pkt 5 przywołanej ustawy został spełniony. Zasadność pozostałych punktów wezwania należy odnosić właśnie do wymogów określonych w art. 11d specustawy drogowej. W przedmiocie punktów 3 i 4 należy stwierdzić, że wymagane opinie zostały przedłożone wraz z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Należy zgodzić się ze skarżącym, że dalej idące wymagania, tj. przedłożenie tych opinii z naniesioną klauzula ostateczności, nie mają oparcia w przepisach prawa, w szczególności w przywołanym art. 11d specustawy drogowej.
Nietrafnie natomiast skarżący kwestionował zasadność wezwania w zakresie punktu drugiego. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu (pkt 1), mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami (pkt 3). Należy stwierdzić, że istotnie w treści przepisu nie wskazano liczby egzemplarzy map, jednak nie można zgodzić się ze skarżącym, że w takim przypadku należy przyjąć, że wystarczający jest jeden egzemplarz mapy. Wykładnia powołanych przepisów nie powinna przebiegać w odosobnieniu od innych wymogów w ramach procedury udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skoro do prawidłowego załatwienia wniosku i ostatecznie wydania decyzji konieczne jest m.in. załączenie do decyzji mapy przedstawiającej przebieg drogi czy też map obrazujących projekty podziału nieruchomości, to uzasadnione jest wezwanie skarżącego do ich przedłożenia. Należy też stwierdzić, że z faktu, że w pkt 1 omawianego przepisu mowa jest o "mapie", a w pkt 3 o "mapach" nie można wywodzić, że wskazuje to jakkolwiek na liczbę egzemplarzy danej, konkretnej mapy. Wykładnia literalna nie daje tu jednoznacznego rezultatu, co tym bardziej skłania do sięgnięcia do pozostałych metod wykładni, nie zaś jak twierdzi skarżący – do zaniechania przeprowadzenia wywodu myślowego.
Należy zatem stwierdzić, że organ nie był bezczynny. Wniosek skarżącego z 19 listopada 2024 r. spotkał się z odpowiednio szybką reakcją organu, skoro częściowo uzasadnione wezwanie wystosowano do skarżącego już 20 listopada 2024 r., a zatem dzień później. Brak realizacji wynikającego z wezwania obowiązku określonego w punkcie drugim wezwania spowodował, że po upływie terminu na wykonanie obowiązku zgodnie z prawem pozostawiono wniosek bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Merytorycznemu załatwieniu wniosku stał na przeszkodzie brak wniosku, którego – pomimo wezwania – skarżący nie uzupełnił, zatem niewydanie decyzji nie było spowodowane bezczynnością organu. Pismo skarżącego stanowiące odpowiedź na wezwanie organ otrzymał w dniu 26 listopada 2024 r. – przed terminem na wykonanie wezwania. Pismo informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia wystosowano natomiast 5 grudnia 2024 r. Należy więc uznać, że działania organu były odpowiednio szybkie i zdecydowane.
Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.).