II SAB/Bk 38/25

II SAB/Bk 38/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Justyna Siemieniako /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Anna Dziemianowicz
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 769
art. 348 pkt 2, art. 356 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych 1. zobowiązuje Komendanta Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Komendanta Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach na rzecz skarżącej P. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Działając przez pełnomocnika P. D. (dalej: "skarżąca") złożyła w dniu 29 stycznia 2025 r. do Komendanta Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach (data wpływu do organu – 30 stycznia 2025 r.) wniosek o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych skarżącej na terytorium Rzeczpospolitej Polski oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, załączonych do wniosku i z przesłuchania skarżącej na okoliczności podniesione we wniosku. Podniesiono m.in., że w dniu 10 lipca 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach wydał decyzję zobowiązującą matkę Wnioskodawczyni A. O. wraz z małoletnimi dziećmi do powrotu. Jednak w 2023 r. cała rodzina Wnioskodawczyni, oprócz brata V. D., uzyskała w Polsce zgodę na pobyt ze względów humanitarnych. Skarżąca podniosła, że spełnia przesłanki do udzielenia jej zezwolenia na pobyt humanitarny z art. 348 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769). Wskazała, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych także wówczas, gdy to cudzoziemiec występuje z żądaniem jego wszczęcia.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Komendant Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach w piśmie z dnia 13 lutego 2025 r., znak PD-BB-GZ-1.41401.1.2025 poinformował o braku podstaw do wszczęcia z urzędu odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych skarżącej na terytorium RP, wskazując, że przedstawione przez skarżącą okoliczności, których zaistnienie mogłoby skutkować udzieleniem zezwolenia na pobyt humanitarny w Polsce, były znane oraz rzetelnie zweryfikowane przez organ podczas prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, które zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej dotyczącej zobowiązania do powrotu z dnia 10 lipca 2017 r. oraz że nowe okoliczności są niewystarczające, aby udzielić skarżącej zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych w Polsce.
Jednocześnie organ zaznaczył, że jedynie art. 356 ust. 1 w zw. z art. 351 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach daje możliwość wystąpienia do Komendanta z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany na terytorium RP. Ustawodawca uwzględnił sytuację, w której zobowiązanie do powrotu może nastąpić jedynie do państwa, do którego wydanie go jest niedopuszczalne z mocy orzeczenia sądu albo z uwagi na rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odmowy wydania cudzoziemca. Komendant stwierdził, że nie otrzymał wniosku o wszczęcie takiego postępowania oraz nie posiada informacji, aby w sprawie cudzoziemców sąd wydał przedmiotowe orzeczenie lub Minister Sprawiedliwości wydał rozstrzygnięcie.
Z uwagi na powyższe Komendant uznał, że brak jest obecnie podstaw do wszczęcia z urzędu odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium RP.
W dniu 4 marca 2025 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej za pośrednictwem Komendanta Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach.
W dniu 26 marca 2025 r. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na ponaglenie skarżącej stwierdził, że brak jest podstaw do zarzucenia, że Komendant Placówki SG w Bobrownikach pozostaje w bezczynności lub że działa w sposób przewlekły. Komendant przywołał treść art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach i stwierdził, że przepis ten nie stanowi dla organu obowiązku do wszczęcia postępowania w sprawie i mógł jedynie stanowić sygnał do zbadania, czy zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem, a nie obowiązkiem organu. Wobec stwierdzenia, że przesłanki do wszczęcia postępowania z art. 356 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy nie występują, wystarczającym działaniem było poinformowanie zwykłym pismem o braku podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych w RP.
Skargę na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Pada Dzhamulaeva, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wniosła o:
1. stwierdzenie, że komendant Placówki Straży Granicznej dopuścił się bezczynności;
2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, tj. wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych w Polsce w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
3. zobowiązanie organu do podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości;
4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącej, organ powinien był podjąć środki prowadzące do niezwłocznego załatwienia sprawy, tj. wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie udzielenia jej zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych w Polsce, zapewniając tym samym prawo do czynnego udziału w tym postępowaniu. Organ miał obowiązek wszcząć postępowanie, ponieważ skarżąca wystąpiła z żądaniem jego wszczęcia i powołała się na nowe okoliczności, które uzasadniają udzielenie jej zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Wówczas skarżąca miałaby gwarancję, że działanie bądź ewentualna bezczynność organu w tym zakresie będzie mogła być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Strona powołała się m.in. na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w sprawie o sygn. IV SA/Wa 950/23.
Skarżąca podkreśla, że decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu z dnia 10 lipca 2017 r. została wydana matce skarżącej i obejmowała również siostrę i brata skarżącej. Na skutek wszczętych przez organ z urzędu odrębnych postępowań administracyjnych w przedmiocie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium RP, wszczętych w 2022 roku, matce skarżącej, jej siostrze i bratu w 2023 roku Komendant Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach udzielił zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Tym samym, jeżeli w stosunku do najbliższych członków rodziny skarżącej były podstawy wszczęcia przez Organ z urzędu odrębnych postępowań administracyjnych w przedmiocie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium RP, także i w stosunku do skarżącej istnieją podstawy do wszczęcia takiego postępowania.
Skarżąca zaznaczyła, że decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu została wydana w dniu 10 lipca 2017 r., a więc organ nie miał realnej możliwości zbadania w postępowaniu o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu dowodów przedstawionych we wniosku skarżącej z dnia 13 lutego 2025 r. (w aktach sprawy), które powstały dopiero po dacie wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, na okoliczność pełnej asymilacji skarżącej w Polsce, a szczególnie na okoliczność posiadania przez matkę, ojca, siostrę i brata skarżącej zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych w Polsce.
Zdaniem skarżącej, rozważanie przez organ nowych okoliczności, które zaistniały w sprawie poza postępowaniem, tj. w piśmie organu z dnia 13 lutego 2025 r., jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony w toku postępowania. Żądanie wszczęcia postępowania o udzielenie skarżącej zgody na pobyt ze względów humanitarnych z dnia 29 stycznia 2025 r. niewątpliwie zawiera informacje o nowych, względem ocenionych w postępowaniu o zobowiązaniu do powrotu, okolicznościach, o których mowa w art. 348 ustawy o cudzoziemcach, w związku z tym organ zobowiązany jest wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącej zgody na pobyt humanitarny w Polsce i dokonać oceny powołanych nowych okoliczności w toku postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) - art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Obowiązujące organ terminy załatwiania spraw są następujące (art. 35 k.p.a.): bez zbędnej zwłoki w przypadku spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 1 i 2); nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w przypadku spraw wymagających postępowania wyjaśniającego (§ 3).
O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r. II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r. II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. I OSK 934/14; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. I OSK 974/19 – powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia, czy organ pozostaje w bezczynności, nie mają zatem znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie.
Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r. II OSK 1420/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2009 r. II SAB/Bk 43/05).
Skarga na bezczynność pełni zatem funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Ocenę, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, należy przeprowadzić uwzględniając sposoby i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie.
W realiach rozpoznawanego przypadku wniosek skarżącej został złożony 30 stycznia 2025 r. (data wpływu do organu).
Skarżąca zarzuca Komendantowi bezczynność polegającą na braku wszczęcia postępowania dotyczącego udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych. Za niewystarczające uznaje wystosowanie do niej pisma z 13 lutego 2025 r., które nie przybrało formy administracyjnego rozstrzygnięcia.
Organ argumentuje natomiast, że w rozpoznawanej sprawie w stosunku do matki skarżącej wydana została ostateczna decyzja o zobowiązaniu do powrotu (decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach z 10 lipca 2017 r. utrzymana w mocy decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 14 września 2018 r. Złożony obecnie do Komendanta Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach wniosek pełnomocnika cudzoziemki o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych nie zawiera nowych okoliczności, których zaistnienie skutkowałoby wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium RP.
Stosownie do treści art. 348 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zobowiązanie go do powrotu:
1) może nastąpić jedynie do państwa, w którym, w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.:
a) zagrożone byłoby jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego lub
b) mógłby on zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, lub
c) mógłby być zmuszony do pracy, lub
d) mógłby być pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sądowego albo być ukarany bez podstawy prawnej, lub
2) naruszałoby jego prawo do życia rodzinnego lub prywatnego, w rozumieniu przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., lub
3) naruszałoby prawa dziecka, określone w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu.
Przepis art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że jeżeli okoliczność, o której mowa w art. 348 lub art. 351 pkt 1 lub 2, wyszła na jaw: 1) po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu albo 2) w związku z koniecznością wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydanej przez organ innego państwa członkowskiego stosującego dyrektywę Rady nr 2001/40/WE z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydalaniu obywateli państw trzecich (Dz. Urz. WEL 149 z 02.06.2001, s. 34; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 4, s. 107) - z urzędu wszczyna się odrębne postępowanie.
Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro organ administracji publicznej ma obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, gdy po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu do powrotu wyjdą na jaw okoliczności, o których mowa w art. 348 ustawy o cudzoziemcach, to tym bardziej właściwy organ ma obowiązek wszcząć takie postępowanie, gdy zażąda tego cudzoziemiec, twierdząc, że takie okoliczności zachodzą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r., II OSK 3679/19, z dnia 16 marca 2021 r., II OSK 1619/20, z dnia 7 czerwca 2022 r., II OSK 2500/21, z dnia 21 czerwca 2022 r., II OSK 1519/21, 5 kwietnia 2023 r., II OSK 1374/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2023 r., II OSK 1374/22, wskazał, że "Sąd zauważa wprawdzie, że ustawodawca ukształtował powyższe postępowanie jako "wszczynane z urzędu", jednakże nie można przyjąć, że osoba uprawniona nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tym trybie. Stąd, dla zapewnienia gwarancji ochrony praw przewidzianej m.in. przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.Urz.UE z 29 czerwca 2013 r. L 180/60), art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach powinien być wykładany w taki sposób, że właściwy organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych także wówczas, gdy to cudzoziemiec wystąpi z żądaniem jego wszczęcia i powoła się na nowe okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Cudzoziemiec ma wówczas gwarancję, że działanie bądź ewentualna bezczynność organu w tym zakresie będzie mogła być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych".
W związku ze wskazaną wykładnią art. 356 ust. 2 ustawy należy przyjąć, że również w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wszczęcia zainicjowanego wnioskiem skarżącej postępowania celem rozważenia przez Komendanta jako właściwy organ w ramach procedury administracyjnej, czy zachodzą przesłanki udzielenia wnioskodawczyni zgody na pobyt ze względów humanitarnych.
Co ponadto istotne, wbrew twierdzeniu Komendanta, skarżąca wskazała na wystąpienie nowych okoliczności istotnych dla sprawy. W trakcie postępowania podnosiła wszak, że decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu została wydana w dniu 10 lipca 2017 r., a więc organ nie miał realnej możliwości zbadania w postępowaniu o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu dowodów przedstawionych we wniosku skarżącej z dnia 13 lutego 2025 r., które powstały dopiero po dacie wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, na okoliczność pełnej asymilacji skarżącej w Polsce, a szczególnie na okoliczność posiadania przez matkę, ojca, siostrę i brata skarżącej zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych w Polsce.
W związku z powyższym Komendant będzie zobowiązany rozpoznać wniosek skarżącej z zachowaniem gwarancji procesowych w ramach procedury administracyjnej.
Uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niezastosowanie i niewszczęcie z urzędu odrębnego postępowania o udzielenie skarżącej zgody na pobyt ze względów humanitarnych, Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności i orzekł o tym w pkt 2 wyroku (art. 149 §1 pkt 3 P.p.s.a.).
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.) Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy, które powinno polegać na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie.
Przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, do oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd jednak takiego charakteru zaistniałej bezczynności nie stwierdził. Komendant bezzwłocznie pismem z 13 lutego 2025 r. zareagował na wniosek skarżącej. Wskazał motywy, dla których w jego ocenie nie było podstaw wszczęcia postępowania w sprawie. Odmienna ocena Sądu w tym zakresie nie czyni zaistniałej bezczynności rażącą.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023, poz. 1935).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.