II SAB/Bk 37/21

II SAB/Bk 37/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 6915/21 - Wyrok NSA z 2023-02-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 1 ust. 1 i art. 6
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1398
art. 135 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L. i D. L. wspólników spółki cywilnej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "M." w G. na bezczynność Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
We wniosku z [...] marca 2021 r. A. i D. L. s.c. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "M." w G. (dalej powoływani także jako jako skarżący) wystąpili do Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. o udzielenie informacji publicznej w zakresie:
1. Czy w okresie lat 2020- 2021 były, są lub planowane są jakiekolwiek rozmowy, negocjacje, rokowania, itp. ze Szpitalem Ogólnym im. [...] w G. w zakresie zawarcia umowy/umów na udzielanie przez ten szpital świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie poradni kardiologicznej i/lub poradni gastroenterologicznej? Jeżeli tak, wnieśli o wskazanie w jakim okresie, w jakim trybie, w jakim zakresie, a także o udostępnienie kopii zawartej umowy/umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;
2. Czy w 2021 r. planowane jest przeprowadzenie postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie poradni kardiologicznej i/lub poradni gastroenterelogicznej, a jeśli nie, to dlaczego?
W dniu [...] kwietnia 2021 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący wnieśli do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. i zarzucali naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), przez nieudzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni. Wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący są podmiotami leczniczymi w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej i są zainteresowani udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zakresie poradni kardiologicznej oraz poradni gastroenterelogicznej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa o świadczeniach), Fundusz zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w tym udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty. Jednocześnie zgodnie z art. 135 ust 1 ustawy o świadczeniach, oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Jawne są także w oparciu o przepis art. 147 ustawy, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniobiorców. Niezależnie od powyższego na podstawie art. 2 ustawy każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Narodowy Fundusz Zdrowia jako państwowa jednostka organizacyjna działająca na podstawie ustawy o świadczeniach zobowiązany jest w oparciu o art. 4 ustawy udostępnić żądane informacje publiczne. Zgodnie z art. 13 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu w dniu 15 marca 2021 r. Do dnia dzisiejszego (pomimo upływu 23 dni od dnia wpływu wniosku) organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący nie zostali także powiadomieni o opóźnieniu w udostępnieniu informacji publicznej oraz o terminie w jakim informacja zostanie udostępniona. Podkreślono, że wniosek nie miał skomplikowanego charakteru. Nie istniały więc rzeczywiste przeszkody uniemożliwiające rozpoznanie go w ustawowym terminie. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie rozpoznał wniosku o udzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie, stąd też skarga na bezczynność jest uzasadniona.
W dniu [...] kwietnia 2021 r. w piśmie nr [...] organ udzielił odpowiedzi na wniosek i wskazał, że Szpital Ogólny im. [...] w G. udziela świadczeń w zakresie kardiologii oraz w zakresie gastroenterologii od [...] lutego 2021 r. w ramach umowy nr [...] w systemie podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń. Zgoda na udzielanie przedmiotowych świadczeń została wyrażona na wniosek Szpitala na podstawie art. 132b ust. 3 ustawy o świadczeniach. Zmiana w wykazie świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej P. OW NFZ. Jawność umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest również realizowana, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 135 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Na stronie internetowej www.nfz-bialystok.pl w części "Szybkie linki" znajduje się informator o zawartych umowach, gdzie publikowane są informacje o każdej zawartej umowie. Jako, że art. 135 ustawy o świadczeniach, realizuje dyspozycję dostępu do informacji publicznej, to nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że żądanie udostępnienia kopii umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie znajduje oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a dane zawarte w umowach dostępne są wyłącznie na zasadach określonych w art. 135 ustawy o świadczeniach i dostępne są dla każdego na stronie internetowej NFZ.
Jednocześnie poinformowano, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. ogłoszono postępowania uzupełniające w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresach i obszarach, gdzie obecnie brak jest zabezpieczenia dostępności do świadczeń lub występuje zmniejszona dostępność do świadczeń. W przypadku świadczeń kardiologii jest to grupa powiatów: suwalski, m. Suwałki. Nie jest zaś planowane ogłoszenie postępowania w zakresie świadczeń gastroenterologii w żadnym z obszarów kontraktowania - dostępność do tych świadczeń jest zabezpieczona w ramach umów obowiązujących.
Z kolei w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w pierwszej kolejności podniósł, że dostęp do informacji publicznej w postaci umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest realizowany zgodnie z art. 135 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi lex specialis względem regulacji zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do tych informacji, które nie są wymienione w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Powtórzono, że skutkuje to tym, że żądanie udostępnienia kopii umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie znajduje oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a dane zawarte w umowach dostępne są wyłącznie na zasadach określonych w art. 135 ustawy o świadczeniach i dostępne są dla każdego na stronie internetowej NFZ. Skoro więc na dyrektorze POW NFZ nie ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej w tym zakresie, to nie można mu zarzucać bezczynności w postaci nie rozpoznania wniosku z 11 marca 2021 r. Organ jako dysponent danej informacji posiadłby obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdyby informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonowałaby w publicznym obiegu. W sprawie niniejszej wnioskowane informacje w postaci kopii umów zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej P. OW NFZ, jak również na stronie internetowej organu, gdzie publikowane są informacje o każdej zawartej umowie.
Nadto podniósł przy tym, że przepis art. 134 ustawy o świadczeniach, nie znajduje zastosowania, albowiem w momencie skierowania przez skarżących wniosku z [...] marca 2021 r. oraz skargi z [...] kwietnia 2021 r. nie było prowadzone postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.
Podkreślono, że organ udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. Takie postępowanie było prawidłowe, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, decyzja może być wydana tylko wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W sytuacji natomiast, gdy wniosek skarżącego - w którym powołano się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej - jej nie dotyczył, odmowa dokonania takiej czynności nie mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie w formie pisma informacyjnego. Odpowiedź, która została udzielona wskazywała miejsce, gdzie można zapoznać się z informacjami, o które wnioskowano, a co do tych danych, które nie są uspecyfikowane treścią art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach, udzielono stosownych wyjaśnień. W takiej sytuacji, zdaniem organu, działanie skarżących w postaci wniesienia skargi na bezczynność stanowi nadużycie prawa.
Organ podniósł, że informacje dotyczące umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wypełniają definicję dokumentów urzędowych, potwierdza to również treść art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach. W realiach niniejszej sprawy umowy zawarte ze Szpitalem Ogólnym im. [...] w G. są umowami zawartymi w trybie art. 132b ust. 3 ustawy o świadczeniach, z zakresu systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, na podstawie umowy, o której mowa w art. 159a ust. 1. Zdaniem organu spornym jest, czy gdy chodzi o faktycznie zawarte umowy, o których mowa w art. 159a ust. 1 ustawy o świadczeniach, to mamy do czynienia z dokumentami urzędowymi, określonymi dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy. Bezsprzecznie natomiast, zdaniem organu, do czasu ich zawarcia i ogłoszenia wykazu, o którym mowa w art. 95n ust. 1 ustawy o świadczeniach, informacje dotyczące planów Funduszu są niejawne, w tym rozumieniu, że osoba postronna może zasięgać informacji dopiero o podpisanych umowach - które i tak są dostępne w formie, określonej dyspozycją art. 135 ust. 2 pkt 1 i 2. Odnośnie terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek wskazano, że dopiero po wejściu w życie nowelizacji, tj. 2 kwietnia 2021 r. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - która w swojej treści zawierał nowelizację ustawy o świadczeniach, w zakresie przepisów dotyczących wykazu świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia, możliwe było kompleksowe udzielenie odpowiedzi na zapytanie skarżących.
Podniesiono, że w zakresie przedmiotu wniosku, należy zwrócić uwagę na stosunek dokumentacji wewnętrznej do informacji publicznej. Wskazano, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym, stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Zdaniem organu żądana informacja nie dotyczy informacji publicznej. Nie można udzielić prawa do wglądu dokumentu, który informacją publiczną nie jest - gdyż stanowi przedmiot ujawnienia w sposób powszechnie dostępny - lub nie istnieje, jak również gdy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione ze względu na konieczność anonimizacji dokumentu, czy ochronę/zakazy wynikające z innych ustaw. Wszelkie planowanie, o które wnioskowali skarżący, rozumiane jako czynności materialno-techniczne, byłyby procedowane właśnie w trybie wytwarzania dokumentacji wewnętrznej, nie podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeśli nie powodują skutków "na zewnątrz".
Bezsprzecznie, w sprawie niniejszej, po wniesieniu skargi na bezczynność organ udzielił odpowiedzi, wobec czego nie można stwierdzić, aby zachodził stan bezczynności. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zatem wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Mając na względzie powyższe, a także dokumentację znajdującą się w aktach postępowania, zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. są całkowicie niezasadne, w związku z tym skarga winna zostać oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku z 11 marca 2021 r., co do którego organ, w piśmie z 13 kwietnia 2021 r. udzielił odpowiedzi.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego.
W sprawie niniejszej wnioskowano o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, generalnie w zakresie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z powyższym podstawowym prawem materialnym mającym zastosowanie będzie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzenie bezczynności w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności potwierdzenia że żądanie jej udzielenia zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej oraz tego, że informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy.
Odnośnie spełnienia przesłanki podmiotowej stwierdzić należy, że Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ niewątpliwie należy do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do treści art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Z kolei według art. 107 ust. 1 tej ustawy, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Jest więc podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość prawną.
Przechodząc do przesłanki przedmiotowej wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W sprawie niniejszej zakres przedmiotowy wniosku dotyczy po pierwsze udostępnienia kopii umów, jeżeli takie zostały zawarte ze Szpitalem Ogólnym im. [...] w G. po wtóre informacji w zakresie tego czy planowane są jakiekolwiek rozmowy, negocjacje, rokowania z tym Szpitalem w przedmiocie zawarcia umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie poradni kardiologicznej i/lub poradni gastroenterologicznej oraz czy w 2021 r. planowane jest przeprowadzenie postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w tym zakresie.
W związku z takim zakresem wniosku w sprawie niniejszej oprócz ustawy o dostępie do informacji publicznej zastosowanie mają także przepisy ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 132 ust. 1 tej ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem. Stosownie do art. 135 ust. 1 ustawy, oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Zgodnie z art. 135 ust. 2 pkt 1 ab initio ustawy, Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie.
Relacja pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej a przepisem art. 135 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 o następującej treści: "Nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)".
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że należy mieć na względzie szczególny charakter ustawy o dostępie do informacji publicznej i obowiązek traktowania wyjątków od tej ustawy w sposób ścisły. W związku z tym art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określa on jedynie dodatkowy sposób urzędowego upublicznienia niektórych informacji zawartych w umowach zawieranych przez Fundusz. Przepis ten wskazuje, że informacje o wybranych elementach takich umów podlegają ogłaszaniu na stronie internetowej Funduszu, co stanowi jedną z form realizacji jawności tych umów. Zasada jawności umów nie sprowadza się jednak jedynie do tego typu informacji, nie wyłącza zatem z katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na wniosek tych treści dotyczących umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie zostały wysłowione we wskazanym przepisie bądź które wbrew temu przepisowi nie zostały udostępnione. Ma zatem ten przepis jedynie charakter szczególny i uzupełniający w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oznacza to po pierwsze, że informacje nieobjęte katalogiem art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach, zarówno te ujęte w treści zawartych umów, jak i inne posiadane czy wytworzone przez Fundusz, udostępniane mogą być w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym udzielanej na wniosek. Zakres informacji umieszczonych na stronie internetowej Funduszu nie wyczerpuje bowiem wszystkich przykładowych elementów umowy wskazanych w art. 136 ustawy o świadczeniach, w tym w szczególności istotnej z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), informacji o warunkach udzielania przez świadczeniodawcę świadczeń opieki zdrowotnej. Po drugie zaś art. 135 ustawy o świadczeniach, nie wyłącza też prawa do uzyskania w trybie wnioskowym informacji objętych jego zakresem w sytuacji, gdyby nie doszło do ich ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu. W takim przypadku nie mamy bowiem do czynienia z istnieniem informacji ogólnie dostępnej. Ograniczenia dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy, wymagałoby bowiem wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy, a takiej regulacji art. 135 ustawy o świadczeniach nie zawiera.
W sprawie niniejszej informacje o każdej zwartej umowie zostały zamieszczane na stronie internetowej Funduszu. Informacje udostępnianie na stronie internetowej stają się ogólnodostępne a w konsekwencji informacje takie nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Wykluczona jest możliwość dodatkowego ich udzielania w formie kopii. Potwierdza to art. 10 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, udostępnieniu na wniosek podlega każda informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Stąd też prawidłowo w sprawie niniejszej organ stwierdził, że wniosek w zakresie wydania kopii umów zawartych ze szpitalem w G. nie zasługuje na uwzględnienie.
Z powyższej uchwały wynika, że nałożenie na Fundusz obowiązku publikowania w internecie szczegółowych informacji o każdej zawartej umowie nie powoduje, że z tej tylko przyczyny jest on zwolniony z obowiązku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do innych informacji o charakterze publicznym, nieobjętych dyspozycją art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach. W orzecznictwie uznano między innymi, że oprócz umów zwartych z Funduszem udostępnianych w trybie ustawy o świadczeniach, udostępnieniu ale już w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają także dokumenty wytworzone przez organ w trakcie postępowania konkursowego takie jak na przykład protokoły z negocjacji (II SAB/Gl 177/13). W związku w powyższym w sprawie niniejszej należało rozważyć, czy do żądania w zakresie planowania przez Fundusz jakichkolwiek rozmów, negocjacji, rokowań w przedmiocie zawarcia umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie poradni kardiologicznej i/lub poradni gastroenterologicznej mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się do tego stwierdzić należy, że zasadnie organ wskazał na stosunek dokumentacji wewnętrznej do informacji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; pub. CBOSA). Należy podkreślić, że również w doktrynie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne, rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s. 58-59).
Wreszcie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (vide: wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Przykładowo przyjmowano, że waloru takiej informacji nie mają:
- wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera bowiem ona ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130);
- korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyroki NSA: z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; z 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; z 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; z 18 września 2014 r., I OSK 3073/13);
- wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10);
- informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13);
- opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk, uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11);
- terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne (wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/13).
W świetle powyższego, zdaniem sądu, rację ma organ, że wszelkie planowanie rozumiane jako czynności materialno-techniczne, byłoby procedowane w trybie wytwarzania dokumentacji wewnętrznej. Dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu są dokumentami wewnętrznymi (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/13). Stąd też do wniosku w tym zakresie nie mogła mieć zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Ostatnią kwestią podlegającą rozważeniu w sprawie niniejszej jest to czy udzielenie odpowiedzi w piśmie było postępowaniem prawidłowym.
Odnosząc się do tego wskazać należy, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądaną informację może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 289/02, pub. CBOSA). W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną lub stanowi taką informację publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach (art. 1 ust. 2 ustawy), organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (vide: wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, pub. CBOSA).
Z powyższego wynika, że udzielenie odpowiedzi w piśmie było postępowaniem prawidłowym, albowiem informacje w zakresie umów zostały udostępnione na stronie internetowej Funduszu (o czym organ poinformował skarżących) a wszelkie planowanie organu związane z przyszłymi umowami nie jest informacją publiczną. W takiej sytuacji nie zachodziła podstawa do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako całkowicie bezpodstawną. Podstawę prawną rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym stanowił przepis art. 119 pkt 4 P.p.s.a.