II SAB/BK 32/24

II SAB/Bk 32/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Siemieniako
Marcin Kojło
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Nie stwierdzono bezczynności z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61, art. 1a, art. 35 par. 1-3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 i 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło,, sędzia WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. L., W. L. i B. M. na bezczynność Burmistrza Miasta Augustowa w przedmiocie przywrócenia użytkowania nieruchomości 1. zobowiązuje Burmistrza Augustowa do rozpoznania sprawy z wniosku skarżących z dnia 2 sierpnia 2023 r. w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Augustowa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza Augustowa na rzecz skarżących kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
1. Przedmiotem sprawy jest skarga na bezczynność Burmistrza Miasta Augustowa (zwanego dalej: "organem" bądź "Burmistrzem") wniesiona przez J. i W. L. oraz B. M. (dalej: "wnioskodawcy" bądź "skarżący"), w następującym stanie faktycznym:
2. Pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. J. i W. L. oraz B. M. zwrócili się do Burmistrza Miasta Augustowa z wnioskiem o przywrócenia stanu pierwotnego (tj. przed 1. czerwca 2023 roku) i przywrócenia możliwości dalszego korzystania nieruchomości oznaczonej nr [...] - teren publicznego ciągu pieszego historycznie ukształtowanego, położonej w Augustowie, obręb 2 miasta Augustów, zgodnie z ustaleniami obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustów zw. "Borki - Centrum" obejmującego tereny położone między ulicami: Rajgrodzka, Al. Jana Pawła II, Konarskiego, Nad Netta, Nadrzeczna, rzeką Netta i Mostowa oraz zmieniającego ustalenia części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w centrum Augustowa położonych między ulicami: Mostowa, Sienkiewicza, Kilińskiego, Rybacka i rzeka Netta", uchwalonego Uchwałą Nr XXVI11/253/01 Rady Miasta Augustów z dnia 29 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 27 poz. 466).
Wyjaśnili, że działka została wydzierżawiona przez Starostę Augustowskiego osobie fizycznej na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej bezprawnie. Zwracali się o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji, lecz nie otrzymali odpowiedzi na ich wnioski i zarzuty, zaś otrzymane odpowiedzi były nie na temat. Zauważyli, że działka ta stanowi dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości ważne połączenie, tzw. łącznik z ul. [...] do ul. [...]. Wskazali, że z informacji uzyskanych od najstarszych mieszkańców wynika, że od zawsze stanowiła publiczny ciąg komunikacji pieszej. Ponadto w piśmie znak: GN.6822.1.2023 z dnia 7 lutego 2023 roku, kierowanym do Starosty Augustowskiego, w ocenie skarżących bardzo słusznie Burmistrz wskazał, że jest to grunt stanowiący łącznik pomiędzy ul. [...] i ul. [...], niewątpliwie wpływający na usprawnienie komunikacyjne w tej części miasta, który również porządkuje przestrzeń publiczną; jest to ciąg komunikacyjny poprawiający logistykę, pomiędzy ulicami służąc mieszkańcom. Wyjaśnili, że w tym rejonie miasta Augustowa istnieją podobne łączniki, m.in. od ul. [...] do ul. [...] od ul. [...] do [...].
Starosta Augustowski podjął decyzję o wydzierżawieniu nieruchomości osobie fizycznej, twierdząc brak, że jest brak zainteresowania ze strony Gminy zagospodarowaniem tej działki. Zdaniem skarżących Starosta wbrew obowiązującym ustaleniom Rady Miasta Augustowa wyrażonym w § 3 ust. 1 pkt 7, pkt 14 lit. m, § 6 ust 1, pkt 1 i 2, § 7, §11 ust. 1 pkt 2, ust. 3, § 37 uchwały Nr XXVI11/253/01 Rady Miasta Augustów z dnia 29 czerwca 2001 r. przeznaczył działkę do dzierżawy, czego konsekwencją jest zamknięcie ciągu pieszego mieszkańcom poprzez zagrodzenie łącznika - publicznego ciągu pieszego, umieszczenie tablicy "Uwaga przejścia nie ma" i zaparkowanie na stale przez dzierżawcę własnego samochodu osobowego. W chwili obecnej korzystanie z działki dla mieszkańców jest niemożliwe, gdyż została przez Starostę Augustowskiego wydzierżawiona osobie fizycznej z przeznaczeniem na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej nr 2523/2, 2904, 2521. Łączna powierzchnia działek wynosi 440 m2 i stanowią one jedną działką budowlaną; mają dostęp do drogi publicznej z ul. [...] i ul. [...] i zdaniem skarżących nie ma potrzeby jej powiększania kosztem mieszkańców Augustowa. W ich ocenie samochód można parkować poza nieruchomością, na parkingu do tego celu przeznaczonym.
Wyjaśnili również, że dzierżawca natychmiast dokonał zagrodzenia działki zarówno od ul. [...], jak i ul. [...], ograniczając tym samym poruszanie się tą działką wszystkim użytkownikom poza nim. Nadmienili, że z przejścia tego nie tylko korzystali oni, ale także inni mieszkańcy Augustowa. J. L., mająca w tej chwili 88 lat, korzystała z niej od chwili wyjścia za mąż i zamieszkania przy ul. [...], tj. prawie 70 lat. Kobieta mieszka przy ul. [...], jest chora i wymaga stałej, całodobowej opieki. Opiekę sprawuje, m.in. jej córka, która mieszka w odległości ok. 100 m, co jest bardzo ważne, w sytuacjach nagłych wymagających pomocy drugiej osoby. Zamknięcie łącznika powoduje, że odległość do córki wynosi ponad 500 m przez co może nie zdążyć z pomocą w sytuacjach krytycznych.
Wnioskodawcy powołali treść art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 roku poz. 344, dalej: "u.g.n.") wskazując, że publiczny ciąg pieszy mieści się w katalogu wymienionych w tym artykule celów publicznych. Wyjaśnili, że przepisy powszechnie obowiązujące zobowiązują właścicieli nieruchomości do utrzymywania ich w należytym stanie. Oznacza to, że właściciele nieruchomości powinni dbać o swoje nieruchomości, m.in. uprzątać teren, zbierać i pozbywać się powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości. Przepis dotyczy nie tylko osób fizycznych, dotyczy również i właściciela przedmiotowego publicznego ciągu pieszego. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, dalej: "p.b."), obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym.
W ocenie wnioskodawców, Starosta Augustowski zachował się jak nierzetelny zarządca nieruchomości, a swoje zaniechania (brak dbałości o własność) uznał za wystarczający powód zmiany przeznaczenia i sposobu użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa i odebrał mieszkańcom prawo do korzystania z publicznego ciągu pieszego. Jednocześnie odebrał możliwość szybkiego kontaktu z rodziną w nieprzewidzianych sytuacjach życiowych oraz dostępu do szybkiej pomocy służb ratowniczych, medycznych i bezpieczeństwa publicznego. Tę część miasta, z występującą zabudową jednorodzinną, w większości zamieszkują osoby starsze i osoby z niepełnosprawnościami, które niejednokrotnie wymagają natychmiastowej pomocy służb ratowniczych, ze względu na swoje ułomności i wiek. W interesie społecznym jest zachowanie "łącznika" ze względu na posiadaną wartość historyczną. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Sporna działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod "teren publicznego ciągu pieszego" i tak była wykorzystywana do chwili wydzierżawienia. Nigdy nie miała innego przeznaczenia. Zgodnie z planem zagospodarowania, przedmiotowa działka położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej "układu urbanistycznego" miasta Augustowa, wpisanego do rejestru zabytków A - układ urbanistyczny (część), nr rej.: 76 z 26 listopada 1956 r. oraz 96 z 13 listopada 1980 r. (źródło: Rejestr zabytków woj. podlaskiego BIP stan na dzień 28 czerwca 2023 r.). W strefie tej należy zachować główne elementy układu przestrzennego, do którego niewątpliwie należy historycznie ukształtowany publiczny ciąg pieszy. Opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela, w tym przypadku Starostę Augustowskiego, powinna w ocenie skarżących polegać w szczególności na zapewnieniu warunków korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Starosta Augustowski nie dopełnił podstawowych czynności, przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, m.in.:
1) nie uwzględnił ustaleń obowiązującego prawa miejscowego, tj. "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustów zwany "Borki - Centrum" obejmującego tereny położone miedzy ulicami: Rajgrodzka, Al. Jana Pawła II, Konarskiego, Nad Netta, Nadrzeczna, rzeka Netta i Mostowa oraz zmieniającego ustalenia części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w centrum Augustowa położonych między ulicami: Mostowa, Sienkiewicza, Kilińskiego, Rybacka i rzeka Netta";
2) przekroczył kompetencje w zakresie właściwości rzeczowej, wbrew ustaleniom planu zmienił przeznaczenie działki, otworzył drogę do sprzedaży działki w przyszłości;
3) podał nieprawdę, że z pisma znak: GN.6822.1.2023 z dnia 7 lutego 2023 r., wynika brak ze strony Gminy Miasta Augustów zainteresowania zagospodarowaniem działki, tymczasem z tegoż pisma, wynika zupełnie co innego;
4) pominął okoliczność, że Rada Miejska w Augustowie w 2009 r. uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zdecydowała o przeznaczeniu tej działki;
5) nie uwzględnił istotnych okoliczności, że teren na którym położona jest działka objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej "układu urbanistycznego" miasta Augustowa, wpisanego do rejestru zabytków A - układ urbanistyczny (część), nr rej.: 76 z 26 listopada 1956 r. oraz 96 z 13 listopada 1980 r. (źródło: Rejestr zabytków woj. podlaskiego BIP stan na dzień 28 czerwca 2023 r.), w strefie tej należy zachować główne elementy układu przestrzennego, do którego należy historycznie ukształtowany sporny łącznik;
6) nie uwzględnił w postępowaniu słusznego interesu mieszkańców sąsiednich nieruchomości i ich udziału;
7) spowodował ograniczenie w ruchu pieszym, poprzez zagrodzenie ogólnie dostępnego publicznego ciągu pieszego i zezwolił na parking dla wybranej rzez niego osoby;
8) pozbył się swoich właścicielskich obowiązków, m.in. dbania o swoją nieruchomość, nałożonych przez prawo własności;
9) niesprawiedliwie potraktował osoby zamieszkałe w tej jednostce urbanistycznej, w szczególności osoby starsze i osoby z niepełnosprawnościami;
10) wywołał konflikt i spowodował niezadowolenie społeczności lokalnej;
11) złamał prawo podstawowej zasady zaufania do organów państwowych;
12) nie ustosunkował się do zarzutów i nie wskazał podstawy prawnej, oraz konkretnego przepisu prawa dla swojego działania; powoływanie się na pismo Burmistrza miasta Augustowa nie upoważniało Starosty do bezprawnego działania, tym bardziej, że z treści pisma nie wynikało to, co stanowiło podstawę do dzierżawy.
Zdaniem skarżących Starosta Augustowski podjął decyzję bez poszanowania prawa i nabytych praw obywateli. Zawarcie umowy z osobą fizyczną w żadnym przypadku nie służy celowi, jaki został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miejską w Augustowie, która ustaliła przeznaczenie działki pod publiczny ciąg komunikacyjny i tylko Rada może zmienić jego przeznaczenie, zaś Starosta Augustowski nie ma takich kompetencji. Jeśli chce podejmować takie działania to powinien najpierw zmienić plan zagospodarowania przestrzennego, z udziałem mieszkańców.
W przypadku nieuwzględnienia ich prośby lub odmowy, wnioskodawcy zwrócili się o przestawienie swojego stanowiska w formie postanowienia lub decyzji z możliwością zaskarżenia do organu wyższej instancji; gdyby, okazało się, że Burmistrz Miasta nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej zaapelowali o przekazanie sprawy do organu właściwego lub wskazanie tego organu.
Do wniosku załączono wypis z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentację fotograficzną, analizę układu komunikacyjnego po zamknięciu łącznika pomiędzy ul. [...] i [...] oraz pisma kierowane do Starosty Augustowskiego wraz z odpowiedziami.
3. Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr AGP.6724.2.25.2023 Burmistrz przekazał wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
4. W odpowiedzi na ww. pismo, PINB poinformował, że pomimo zagrodzenia przez dzierżawcę (w sposób uniemożliwiający poruszanie się na tym terenie osobom trzecim), sprawę należy rozstrzygać na drodze sądowej z powództwa cywilnego. W związku z tym, PINB nie będzie podejmował dalszych działań w tym przedmiocie.
5. Pismem z dnia 8 listopada 2023 r. Burmistrz zwrócił się do Starosty Augustowskiego z prośbą o udzielenie informacji w zakresie stanu faktycznego. W odpowiedzi, pismem z dnia 24 listopada 2023 r. Starosta wyjaśnił, że sporna działka została oddana w dzierżawę osobie fizycznej od dnia 1 czerwca 2023 r. na okres 3 lat z przeznaczeniem na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność dzierżawcy. Mógł on więc zabezpieczyć ją przed dostępem osób trzecich, jednak nie wzniósł na niej żadnych budynków ani innych obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem. Przed tą datą nie była zagospodarowana, nigdy nie był na niej wybudowany ciąg pieszy, tak więc w jego ocenie nie mogło dojść do zmiany zagospodarowania w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym.
6. Pismem z dnia 18 grudnia 2023 r. wnioskodawcy zwrócili się ponownie do Burmistrza z prośbą o niezwłoczne rozpatrzenie ich wniosku z dnia 12 października 2023 r. przekazując je jednocześnie do wiadomości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach.
7. Samorządowe Kolegium odwoławcze, pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. wyjaśniło, że jak wynika z wyjaśnień Burmistrz rozważa on możliwość wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących. Dopiero, gdy zostanie wydana decyzja, zaistnieje możliwość wniesienia środka zaskarżenia, co umożliwiło organowi odwoławczemu merytoryczne ustosunkowanie się do sprawy, w chwili obecnej nie jest możliwe nawet złożenie ponaglenia.
8. Pismem z dnia 1 lutego 2024 r. skarżący zwrócili się do SKO w Suwałkach o wyznaczenie Burmistrzowi Miasta Augustowa terminu na załatwienie ich wniosku z dnia 2 sierpnia 2023 r., ponawianego w dniach: 12 października 2023 roku, 18 grudnia 2023 roku i 9 stycznia 2024 roku. Wyjaśnili, że sprawa dotyczy braku podjęcia działań zmierzających do załatwienia ich wniosku i ma początek już 12 sierpnia 2023 r., kiedy to po raz pierwszy zwrócili się o pomoc do Burmistrza. Wyjaśnili, że pismem nr AGP.6724.2.26.2023 z dnia 21 sierpnia 2023 r. organ zawiadomił wnioskodawców, że przekazuje ww. pismo zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie. Powołał się na art. 83 ust. 1 i 71a p.b. wskazując, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 59i, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. PINB w Augustowie nie podjął żadnych działań, ponieważ uznał się za niewłaściwy w sprawie.
Następnie wskazali, że skierowali ponownie - w dniu 12 października 2023 r. - pismo do Burmistrza o podjęcie stosownych działań. W odpowiedzi uzyskali informację z dnia 3 stycznia 2024 r., że nie są stroną postępowania, z czym się nie zgadzają. Następnie, w dniu 9 stycznia 2024 r. złożyli wniosek o uznanie za stronę postępowania. W piśmie z dnia 26 stycznia 2024 r. na wszystkie wnioski otrzymali od Burmistrza pismo znak: AGP.6724.2.33.2023 wskazujące, że:
- Burmistrz nie prowadzi postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz że weryfikuje stan faktyczny i prawny nieruchomości, prowadzi analizę prawną dotyczącą zasadności wszczęcia postępowania;
- pismo nie może być rozpoznane;
- po dokonaniu analizy poinformuje o podjęciu ewentualnych dalszych czynności administracyjnych.
Zdaniem skarżących, Burmistrz zapomniał podać terminu zakończenia prowadzonych wszechstronnych analiz i weryfikacji i w związku z tym nie wiedzą ile miesięcy lub lat mają czekać. Wnioskodawcom nasuwają się pytania: - gdzie jest ich wniosek z dnia 8 sierpnia 2023 r. z ponowieniami, złożonymi do Burmistrza i dlaczego przetrzymuje wniosek i dlaczego nie podjął wiążącego rozstrzygnięcia? - czy Burmistrz zastosował przez 6 miesięcy przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2033 poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.")?
W rozumieniu przepisów tej ustawy sprawa nie jest skomplikowana. Istnieją odpowiednie przepisy, które nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zatem skarżący nie rozumieją co Burmistrz analizuje i weryfikuje? Działka posiada właściciela, którym jest Skarb Państwa, jest publicznym ciągiem pieszym (co oznacza, że wszyscy obywatele mogą z niego korzystać). Objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym przez Burmistrza, który przesądził o przeznaczeniu działki na cele publiczne. Zastanawiające jest również to, że Burmistrz, w czasie gdy Starosta prowadził z nim korespondencję nt. zagospodarowania tej działki jako odpowiedzialny za kształtowanie polityki przestrzennej miasta i realizację planu miejscowego nie wypowiedział się w sprawie. Pozwolił na dzierżawę na parking samochodu osobie fizycznej, co doprowadziło do zamknięcia publicznego ciągu pieszego. Ponadto skarżący wskazali na istnienie przepisu art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z póżn. zm., dalej: "u.p.z.p."), stanowiący i ich ocenie podstawę do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podstawę tę wskazało również Kolegium w piśmie z dnia 24 stycznia 2024 roku, lecz Burmistrz z tej podpowiedzi nie skorzystał. W związku z powyższym zwracają się z prośbą o pomoc, ponieważ na etapie administracyjnym czują się lekceważeni przez organy, które powinny zająć się sprawą. Nie otrzymują odpowiedzi, a te które otrzymali nie wskazują rozwiązań i pozbawione są podstaw prawnych. Jednocześnie wnioskodawcy zwrócili się z prośbą o całościowe rozpatrzenie sprawy wraz z dokumentacją z dnia 12 sierpnia 2023 r.
9. SKO, mając wątpliwości, jakiego rodzaju działania oczekują skarżący, postanowił pismem z dnia 4 marca 2024 r. wezwać ich do sprecyzowania swojego żądania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.
10. W dniu 12 marca 2024 r. do Kolegium wpłynęło wyjaśnienie, że podanie należy uznać za skargę na bezczynność organu, bowiem Burmistrz nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przywrócenia użytkowania nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w Augustowie, obręb 2 terenu publicznego ciągu pieszego.
11. W piśmie z 14 marca 2024 r. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 37 § 1 k.p.a., o czym informowano już w piśmie z dnia 24 stycznia 2024 r. nr K0.410/23-25/23, skierowanym w odpowiedzi na wniosek z dnia 18 grudnia 2023 r. Kolegium - mając na uwadze właściwość rzeczową wojewódzkich sądów administracyjnych, wynikającą z art. 3 § 2 p.p.s.a., postanowiło przekazać skargę na bezczynność Burmistrza Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.
12. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że brak wszczęcia postępowania w sprawie nie wynika z jego bezczynności, tylko z braku jasnych kryteriów stosowania nowych przepisów prawa oraz wyjaśniania stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Po zakończeniu czynności wyjaśniających okoliczności faktyczne i prawne, organ zamierza wszcząć lub odmówić wszczęcia postępowania.
13. Pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. skarżący odnieśli się o argumentacji odpowiedzi na skargę. Ich zdaniem urzędnik powinien posiadać odpowiednią wiedzę, aby poprawnie zinterpretować prawo, przy udziale prawników zatrudnionych w urzędzie. Stan prawny nieruchomości nie wymaga wyjaśnienia - jest to nieruchomość Skarbu Państwa, użytkowana przez mieszkańców jako ciąg pieszy, wydzierżawiony na parking na samochody osobowe, zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, o którą Burmistrz nie dba i nie szanuje swoich mieszkańców, w tym starszych ludzi. Zdaniem skarżących organ prowadzi postępowanie poza procedurami wynikającymi z Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Nie rozumieją co chce wyjaśnić. Burmistrz nie podaje jednocześnie żadnej przyczyny usprawiedliwiającej jego opieszałość w sprawie. W uzasadnieniu potwierdza, że postępowanie nie jest prowadzone i nie wie co z tym zrobić oraz, że oczekuje na nowe orzecznictwo oraz szkolenia. Nie odnosi się do meritum sprawy, która dotyczy wyłącznie kompetencji Burmistrza i Wojewódzkiego Podlaskiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku, którzy nie podjęli żadnych czynności. Zdaniem skarżących WPKZ w Białymstoku udzielił odpowiedzi opartej na nieprawdzie.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
2. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.".), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowień (na które służy zażalenie, kończących postępowanie administracyjne lub rozstrzygających sprawę co do jej istoty) bądź innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.
3. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednak o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 p.p.s.a. zdanie drugie sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji, uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy wyjaśnić, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.
Przypomnieć należy, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.
4. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).
W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
5. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, a Burmistrz Miasta Augustowa pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce. Pisma wnioskodawców powinny zostać uznane jako żądania wszczęcia postępowania. Niezależnie od tego, czy sprawa ta jest rozstrzygana w formie aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), czy też nie, organ powinien zająć stanowisko odnośnie wniesionego żądania w sformalizowanej formie. Winien zatem, albo wszcząć postępowanie w sprawie i wydać orzeczenie merytoryczne, albo odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Bez znaczenia pozostają przy tym jego dywagacje zawarte w odpowiedzi na skargę.
Należy mieć na uwadze, że według art. 61 k.p.a. organ wszczyna postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że ww. przepis musi być intepretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale też normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przyjmuje się także, że jeśli ustawodawca w przepisach prawa materialnego dla określonej kategorii spraw nie wskazał zasady oficjalności lub zasady skargowości jako wyłącznej do zainicjowania postępowania administracyjnego, znajduje zastosowanie zasada ogólna z art. 61 § 1 k.p.a., czyli obydwa sposoby wszczęcia postępowania są dopuszczalne. Istotne także jest, że zgodnie z art. 61a k.p.a. gdy żądania o którym mowa w art. 61 wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn nie postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przypadku tego ostatniego przepisu odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego może nastąpić zatem w sytuacji:
- gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną,
- gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn (między innymi w sytuacji, gdy dana sprawa nie jest rozstrzygana w drodze aktu administracyjnego).
W świetle przedstawionych wyżej przepisów wniosek skarżących zawierający żądanie przywrócenia stanu pierwotnego (tj. przed 1. czerwca 2023 roku) i przywrócenia możliwości dalszego korzystania nieruchomości oznaczonej nr [...] - teren publicznego ciągu pieszego historycznie ukształtowanego, położonej w Augustowie, obręb 2 miasta Augustów, zgodnie z ustaleniami obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustów zw. "Borki - Centrum" obejmującego tereny położone między ulicami: Rajgrodzka, Al. Jana Pawła II, Konarskiego, Nad Netta, Nadrzeczna, rzeką Netta i Mostowa oraz zmieniającego ustalenia części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w centrum Augustowa położonych między ulicami: Mostowa, Sienkiewicza, Kilińskiego, Rybacka i rzeka Netta", uchwalonego Uchwałą Nr XXVI11/253/01 Rady Miasta Augustów z dnia 29 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 27 poz. 466), powinien być przez organ potraktowany jako żądanie wszczęcia postępowania w tej sprawie i poddany wstępnej ocenie.
Samo złożenie wniosku nie jest bowiem tożsame ze wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową przesłankę dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego. W wyniku tej oceny organ wszczyna postępowanie lub, w przypadku stwierdzenia braku ku temu podstaw, zgodnie z przywołanym art. 61a § 1 k.p.a. zobowiązany jest to wyrazić w odpowiedniej formie procesowej przez wydanie stosownego postanowienia. Odmowy wszczęcia postępowania nie można bowiem domniemywać, a konieczność uzasadnienia przez organ postanowienia otwiera możliwość skutecznego zakwestionowania odmowy wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., I OSK 847/14).
6. W realiach rozpoznawanej sprawy, organ pomimo deklaracji, że sprawa jest weryfikowana, w zasadzie próbował jedynie bezskutecznie delegować jej załatwienie na inny organ. W ocenie sądu podjęte działania były pozorne i nie przybliżyły go w żadnej sposób do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Również wystosowanie przez skarżących ponaglenia nie wpłynęło na przyjętą przez organ postawę.
7. Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że Burmistrz nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wyżej przepisami k.p.a. Z akt administracyjnych przekazanych przez organ wynika, że wniosek został złożony przez skarżących w dniu 2 sierpnia 2023 r. (wpłynął do organu w dniu 7 sierpnia 2024 r.). Do dnia wydania wyroku Burmistrz nie odniósł się w formie prawem wymaganej do przedmiotowego wniosku. W świetle przedstawionych wcześniej wywodów organ powinien wszcząć postępowanie i zakończyć je odpowiednim aktem, albo odmówić wszczęcia postepowania. Nawet bowiem, jeżeli uznałby, że w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżących, to nie mógł poprzestać wyłącznie na lakonicznych pismach, kierowanych do skarżących, że sprawa jest weryfikowana, lecz powinien odnieść się do tego wniosku we właściwej formie procesowej – wydając postanowienie o którym mowa w art. 61 bądź art. 61a § 1 k.p.a. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wniosek nie został rozpatrzony nie tylko do dnia wniesienia skargi ale także do dnia wyrokowania w tej sprawie przez sąd.
8. W świetle przedstawionych okoliczności sąd stwierdził, że zachowanie organu spełnia przesłanki bezczynności (wniosek nie został rozpatrzony przez organ w terminach procesowych). Biorąc pod uwagę całokształt sprawy, stopień jej skomplikowania oraz zakres stwierdzonego naruszenia prawa - w tym okoliczność, że organ faktycznie podejmował działania w sprawie, kierując pisma do różnych organów z prośbą o udzielenie szeregu informacji sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności, czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z 18 marca 2021 r., III OSK 495/21). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.
9. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja nie zachodzi. Odniesienie się do wniosku skarżących wymagało wdrożenia czynności dowodowych oraz przeprowadzania analizy przepisów prawa. Analiza akt sprawy prowadzi jednak sąd do konkluzji, że Burmistrz, pomimo starań, nie do końca wiedział jakie działania powinien podjąć, aby rozpoznać wniosek skarżących, co potwierdził w odpowiedzi na skargę. Przywołane wyżej normy prawa materialnego (w tym art. 61 i 61a k.p.a) wprost - jasno i czytelnie - determinują zachowanie organu nakazując w pierwszym rzędzie zbadanie wniosku pod względem jego dopuszczalności i odniesienie się do niego w odpowiedniej formie. Załatwienie sprawy powinno zatem nastąpić w terminach wynikających z art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. Rzecz jednak w tym, że organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, pomimo że przeprowadzenie oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania powinno być pierwszą czynnością podjętą niezwłocznie po jego złożeniu. Takie zachowanie organu pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 1-3 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że organowi nie można zarzucić całkowitej bierności.
10. W okolicznościach przedmiotowej sprawy sąd stwierdził zatem, że w sprawie, pomimo upływu 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie zostało wydane adekwatne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, w oparciu o stosowne przepisy kodeksowe. Tym samym analiza postępowania organu prowadzi do wniosku, że nie załatwiono wniosku skarżących w przewidzianej przez prawo formie. Nie sposób zatem w takich uwarunkowaniach uznać, że żądanie skarżących zostało rozpatrzone.
11. Stwierdzając zatem, że organ dopuścił się bezczynności, sąd uznał jednocześnie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
12. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, zaś wyznaczony organowi miesięczny termin na załatwienie sprawy jest w ocenie sądu odpowiedni, gdyż wynika wprost z przepisów k.p.a.
13. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 209 p.p.s.a., a rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania obejmuje uiszczony przez skarżących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.
14. Uznając stan sprawy za dostatecznie wyjaśniony, sąd wydał wyrok w sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., bowiem przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu.