II SAB/Bk 27/25

II SAB/Bk 27/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski /przewodniczący/
Justyna Siemieniako
Małgorzata Anna Dziemianowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Rozgraniczenie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1427/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-08
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ art. 149 § 1a ustawy  PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 § 1 pkt 2, art. 35, art. 36 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.),, sędzia WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Perlejewo w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Perlejwo do wydania decyzji; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Wójta Gminy Perlejewo na rzecz M. S. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych 5. zasądza od Wójta Gminy Perlejewo na rzecz skarżącej M. S. kwotę 100 (słownie sto) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 16 sierpnia 2024 r. M. S. (dalej jako: "skarżąca") złożyła wniosek do Wójta Gminy P. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] położonej we wsi K. (zabudowanej budynkiem młyna, wpisanym do Gminnej Ewidencji Zabytków) z gruntami nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej własność Gminy P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]
W dniu 27 sierpnia 2024 r. Wójt Gminy P. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku o rozważenie możliwości załatwienia wniosku przez SKO lub wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy.
Postanowieniem z 30 sierpnia 2024 r. SKO stwierdziło brak podstaw do wyłączenia Wójta Gminy P. od załatwienia sprawy. W załączonym do postanowienia wyjaśnieniu SKO poinformowało, że: "W rozpatrywanym przypadku przekazana tut. Kolegium dokumentacja wskazuje, że postępowanie w sprawie wniosku pani M. S. o rozgraniczenie nieruchomości zostało wszczęte, ale jest to jedynie postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się - zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy [z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne] lub art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego - postanowieniem o wszczęciu lub o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało wszczęte, ponieważ jego wszczęcie wymaga wydania stosownego postanowienia organu wykonawczego gminy".
Zawiadomieniem z 18 września 2024 r. Wójt Gminy P. poinformował skarżącą, że "wniosek (...) o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości (...) nie może nastąpić w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa, z uwagi na złożony charakter sprawy oraz konieczność dokonania niezbędnych ustaleń" oraz że ustala nowy termin załatwienia sprawy na 16 października 2024 r.
Pismem z 3 października 2024 r. Wójt zwrócił się do Starosty S. o udzielenie informacji dot. dokumentów znajdujących się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S.
W dniu 16 października 2024 r. Wójt Gminy P. wystosował do skarżącej zawiadomienie o treści analogicznej do powyższej, ustalając nowy termin załatwienia sprawy na 16 listopada 2024 r.
W dniu 15 listopada 2024 r. zostało wysłane zawiadomienie dokładnie tej samej treści, co dwa poprzednie, a nowy termin załatwienia sprawy został ustalony na 16 grudnia 2024 r.
Postanowieniem z 19 listopada 2024 r. Wójt Gminy P. odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.
W dniu 25 listopada 2024 r. skarżąca skierowałam do SKO w Białymstoku zażalenie na odmowę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.
Postanowieniem z 9 stycznia 2025 r. SKO uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Dnia 10 lutego 2025 r. Wójt wszczął postępowanie rozgraniczeniowe.
Skarżąca 14 lutego 2025 r. złożyłam do pismo, w którym zwróciła się o:
- informację o dacie wpływu do Wójta Gminy P. postanowienia SKO w Białymstoku z 9 stycznia 2025 r., podejrzewając, że Wójt nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania bez zbędnej zwłoki,
- udostępnienie danych uprawnionego geodety, który został powołany do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic.
W dniu 10 marca 2025 r. w odpowiedzi na ww. pismo Wójt poinformował skarżącą, że informacje zawarte we wniosku znajdują się w aktach sprawy, z którymi skarżąca może zapoznać się w Urzędzie Gminy P.
Pismem z 13 marca 2025 r. skarżąca wniosła do SKO za pośrednictwem Wójta wniosek o:
- ponaglenie na bezczynność Wójta celem niezwłocznego załatwienia sprawy w przedmiocie postępowania rozgraniczeniowego;
- wskazanie, iż Wójt dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania ze stwierdzeniem, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- zobowiązanie Wójta do załatwienia sprawy w oznaczonym terminie oraz wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości.
Pismem z 17 marca 2025 r. (data wpływu do organu: 24 marca 2025 r.) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu administracyjnego - Wójta Gminy P. - w przedmiocie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, położonej we wsi K., gm. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,7 ha z gruntami nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej własność Gminy P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Strona wniosła o:
1. zobowiązanie Wójta Gminy P. do podjęcia stosownych czynności zmierzających faktycznie do wydania decyzji w jej sprawie;
2. stwierdzenie, że Wójt Gminy P. dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania;
3. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. przyznanie od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.");
5. zasądzenie od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na ponaglenie, pismem z 26 marca 2025 r. Kolegium poinformowało skarżącą, że decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana 24 marca 2025 r.
Postanowieniem z 1 kwietnia 2025 r., nr 400.27/C-1/XIV/25 (doręczonym skarżącej 4 kwietnia 2025 r.) SKO w Białymstoku:
1. stwierdziło, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ze względu na nieuzasadnione przedłużanie terminu do załatwienia sprawy;
2. nie wyznaczyło organowi terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy w związku z wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z 24 marca 2025 r., nr GK.6830.I.2025.RP;
3. zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości postępowania oraz podjęcie środków zapobiegających temu w przyszłości;
4. stwierdziło, że przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania w sprawie.
Pismem z 3 czerwca 2025 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
W sprawie doszło do przewlekłości postępowania, a zatem skarga okazała się zasadna.
Stosownie do art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast według art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Jak wskazuje art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Zgodnie zaś z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość postępowania występuje, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
W orzecznictwie doprecyzowuje się, że przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (np. wyroki NSA z 10 kwietnia 2018 r., II GSK 3444/17; z 21 lipca 2016 r., II OSK 2630/15; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza więc podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie szybkości postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (np. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., II OSK 1031/12). Inaczej rzecz ujmując, istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (np. wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., I OSK 1809/16).
Analizując, czy organ prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły, sąd dla porządku obowiązany jest przytoczyć przepisy prawa materialnego relewantne w niniejszej sprawie, gdyż to one de facto wyznaczają ramy postępowania, w ramach którego dokonuje się oceny dopuszczenia się przez organ przewlekłości.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1151, dalej jako: "p.g.i.k."), rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Art. 30 ust. 1 wskazuje, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony; zgodnie z ust. 4 zaś, na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. Analiza cytowanej ustawy pozwala na przyjęcie, że organ administracji, w zależności od poczynionych ustaleń, może wydać trzy rodzaje orzeczeń administracyjnych, tj.: decyzję administracyjną o rozgraniczeniu nieruchomości na podstawie art. 33 ust. 1; decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 z powodu braku merytorycznych podstaw do ustalenia granicy, gdy strony nie złożyły zgodnych i uprawdopodobnionych oświadczeń o położeniu odcinków granicznych, lub gdy nie doszło do ugody przez geodetę; decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 31 ust. 4, gdy zawarto ugodę, a także w przypadku, gdy z innych powodów postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy skrótowo przypomnieć, że skarżąca wnioskiem z 16 sierpnia 2024 r. wystąpiła do Wójta Gminy P. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości. Postanowieniem z 19 listopada 2024 r. Wójt odmówił wszczęcia postępowania. Postanowieniem z 9 stycznia 2025 r., Kolegium uchyliło wspomniane postanowienie. Wójt postanowieniem z 10 lutego 2025 r. ponownie wszczął postępowanie, natomiast decyzją z 24 marca 2025 r., nr GK.6830.1.2025.RP, umorzył w całości postępowanie rozgraniczeniowe ze względu na jego bezprzedmiotowość. Decyzją z 15 maja 2025 r., nr 400.36/C-1/8/2025, SKO w Białymstoku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zwraca jednak uwagę sam sposób procedowania przez organ pierwszej instancji, który uznać należy za przewlekły i przez to nieadekwatnie długi do przedmiotu postępowania. Wójt kilkukrotnie, bowiem zawiadomieniami z 18 września 2024 r., 16 października 2024 r., 15 listopada 2024 r. informował skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Choć organ wszczął postępowanie 10 lutego 2025 r., to umorzył je dopiero decyzją z 24 marca 2025 r.
W ocenie sądu chronologia czynności podejmowanych przez organ w rozpatrywanej sprawie wskazuje, że mamy do czynienia ze stanem kwalifikowanym jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ przedłużał termin do załatwienia sprawy w sposób bezzasadny, co stwierdziło również SKO w Białymstoku w postanowieniu z 1 kwietnia 2025 r., nr 400.27/C-1/XIV/25. W czasie pomiędzy poszczególnymi przedłużeniami terminu załatwienia sprawy, organ zasadniczo nie podejmował czynności, które te przedłużenia by uzasadniały. Pismem z 3 października 2024 r. zwrócił się jedynie do Starosty S. z prośbą o udzielenie informacji czy w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. znajdują się dokumenty, o których mowa w § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. z 1999 r. Nr 45 poz. 453), stanowiące podstawę do ustalenia położenia punktów granicznych i przebiegu granic nieruchomości położonych w obrębie [...] K. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr: [...] i [...] lub umożliwiające wznowienie znaków granicznych w trybie art. 39 p.g.i.k. (Starosta udzielił odpowiedzi pismem z 15 października 2024 r.). Co przy tym istotne, wnioskowane przez organ informacje de facto miałyby znaczenie na etapie postępowanie merytorycznego, nie warunkowały one natomiast wszczęcia samego postępowania rozgraniczeniowego; pośrednio przesądziło o tym SKO w postanowieniu z 9 stycznia 2025 r., nr 400.148/C-1/8/24, uchylającym postanowienie Wójta z 19 listopada 2024 r., nr GG.6830.1.2024 RP, o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Przedłużanie postępowania miało zatem charakter nieuzasadniony, zaś z akt postępowania – jak również z odpowiedzi na skargę – nie wynika, co miałoby tego rodzaju praktykę usprawiedliwić.
Mając na względzie przytoczone powyżej okoliczności, tj. finalne wydanie przez Wójta Gminy P. decyzji z 24 marca 2025 r., nr GK.6830.I.2025.RP, umarzającej w całości postępowanie rozgraniczeniowe ze względu na jego bezprzedmiotowość – a zatem załatwienie sprawy – sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, a aktywność Wójta, opisana powyżej, miała charakter opieszały i nieadekwatny do możliwości leżących w kompetencji organu. O tym, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był stwierdzić, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 3 wyroku sąd stwierdził, że przewlekłość, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, więc dokonanie kwalifikacji przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje m.in. podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków. Przesłanki te, w ocenie sądu, zostały spełnione w niniejszej sprawie, bowiem organ w sposób nieuzasadniony sytuacją prawnoprocesową przedłużał wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, w zasadzie nie podejmując czynności wyjaśniających, które rzeczywiście mogłyby uzasadnić takie przedłużenie. Poza oceną sądu pozostają możliwe motywacje przyświecające organowi, które przedstawiła strona. Niemniej jednak, obiektywna okoliczność utrzymywania przez Wójta stanu przedłużającego się postępowania winna zostać oceniona jako rażąca.
W sprawie niniejszej sąd ocenił jako zasadne w części żądanie przyznania sumy pieniężnej, o czym orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Odwołując się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 14 lipca 2020 r., II GSK 1159/19, wskazać trzeba, że suma pieniężna jest rozwiązaniem wprowadzonym do postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na niewystarczalność dotychczas istniejących środków ochrony prawnej przed bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organy administracji publicznej. Suma pieniężna ma zapewnić bardziej efektywną ochronę jednostki. Stanowi ona rodzaj rekompensaty za krzywdę, której skarżący doznał na skutek wadliwego działania administracji publicznej. Ma uświadomić skarżącemu, że sąd administracyjny widzi dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego ochroną.
Zdaniem sądu w sprawie niniejszej powyższą rolę spełni kwota 1.000 zł.
Przyznając od organu na rzecz skarżącej wyżej wskazaną sumę pieniężną, sąd miał na uwadze czas trwania postępowania i okresy pasywności, a także potencjalne osobiste dolegliwości wynikające z sytuacji przedłużania się rozpoznania sprawy, na które powoływała się strona. Wiązać je należy z brakiem możliwości realizacji praw właścicielskich do zabytkowego młyna zlokalizowanego na działce nr [...] we wsi K. Przewlekanie przez Wójta Gminy P. postępowania rozgraniczeniowego może (mogło) pozbawiać skarżącą możliwości dysponowania nieruchomością i narażać na stale rosnące koszty koniecznych do przeprowadzenia prac remontowych, ponieważ wraz z postępującym niszczeniem budynku, rozszerza się zakres niezbędnych do wykonania napraw; tymczasem, jak wskazała skarżąca, nie mogła ubiegać się o przyznanie dofinansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych w obiektach wpisanych do rejestru lub ewidencji zabytków, a to ze względu na nierozwiązany problem przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...].
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej uiszczoną przez nią kwotę wpisu od skargi w kwocie 100 zł, o czym orzekł w punkcie 5.