II SAB/BK 2/23

II SAB/Bk 2/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Andrzej Melezini /przewodniczący/
Marcin Kojło /sprawozdawca/
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par. 1 i 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Burmistrza D. w przedmiocie usunięcia odpadów 1. zobowiązuje Burmistrza D. do rozpatrzenia sprawy dotyczącej składowania odpadów na terenie nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w obrębie Z. gmina D., w terminie 30 dni od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od Burmistrza D. na rzecz skarżącego T. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
T. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Białymstoku bezczynność Burmistrza D. w przedmiocie wydania decyzji
w sprawie [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1-3
w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") i wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, jak również o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponadto o wymierzenie Burmistrzowi D. grzywny i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...] Burmistrz D. nakazał skarżącemu oraz pozostałym stronom I. E. L., J. G. Z., A. T., P. K. G., A. M., J. Z., A. E. G. usunięcie odpadów z działki o numerze geodezyjnym [...] znajdującej się w miejscowości i obrębie geodezyjnym Z., Gmina D.
Skarżący wyjaśnił, że strony postępowania to współwłaściciele opisanej powyżej nieruchomości. Burmistrz D. prowadził przedmiotowe postępowanie z urzędu. Od decyzji Burmistrza odwołanie złożyli: I. E. L., J. G. Z., A. T., P. K. G., A. M., J. Z., A. E. G., działający przez profesjonalnego pełnomocnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza D. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Następnie skarżący zarzucił, że Burmistrz D. po otrzymaniu akt postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie wydał decyzji w sprawie, chociaż dawno upłynęły terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1-3 k.p.a. Organ nie tylko nie przejawia jakiejkolwiek aktywności w sprawie, lecz także ignoruje wszelkie próby uzyskania informacji na temat przyczyn takiego stanu rzeczy. Ponadto nie zrealizował przewidzianego
w art. 36 § 1 k.p.a. obowiązku zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczeniem nowego terminu. Oczekiwanego skutku nie przyniosło także ponaglenie z dnia 5 grudnia 2022 r., ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało bezpodstawnie, że Burmistrz nie dopuścił się przewlekłości bądź bezczynności. SKO nie odniosło się do tego, że jako strona postępowania od czasu wydania decyzji SKO z dnia [...] marca 2022 r. skarżący nie otrzymuje żadnych informacji.
Odpowiadając na skargę Burmistrz D. zauważył, że SKO
w B. wydało postanowienie, w którym uznało, że "Urząd Miejski
w D. nie dopuścił się przewlekłości lub bezczynności". Zdaniem Burmistrza postępowanie jest i było prowadzone z zachowaniem ustawowych terminów,
a szczególnie skomplikowany charakter tej sprawy powoduje jej wydłużenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że skarżący wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), dopełniając wymogu wyczerpania środków zaskarżenia bowiem wniósł ponaglenie
w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (pismo z dnia 5 grudnia 2022 r.).Tym samym, wniesioną skargę uznać należało za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Obowiązujące organ terminy załatwiania spraw są następujące (art. 35 k.p.a.): bez zbędnej zwłoki
w przypadku spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty
i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 1 i 2); nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w przypadku spraw wymagających postępowania wyjaśniającego
(§ 3).
O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r.
II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r. II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. I OSK 934/14; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r.
I OSK 974/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń CBOSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia czy organ pozostaje w bezczynności nie mają znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym
w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16, dostępny w CBOSA). Organ administracji publicznej pozostaje
w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r. II OSK 1420/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2009 r. II SAB/Bk 43/05, oba dostępne w CBOSA).
Skarga na bezczynność pełni zatem funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Ocenę, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, należy przeprowadzić uwzględniając sposoby i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie. Niezbędne jest również wskazanie, że zgodnie z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1); ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Z nadesłanych akt wynika, że pismem z dnia 1 września 2021 r. Burmistrz D. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nielegalnego składowania odpadów o kodzie 17 01 01 (odpady z betonu oraz gruz betonowy
z rozbiórek i remontów), 17 01 02 (gruz ceglany), 15 01 07 (odpady ze szkła), 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych), 17 06 05 (płyty azbestowo-cementowe faliste dla budownictwa), 16 01 03 (odpady ze zużytych opon), 20 03 01 (niesegregowane odpady komunalne) – na działce o nr geod. [...] położonej w obrębie Z., gmina D.
Po przeprowadzeniu oględzin, uzyskaniu informacji z Posterunku Policji
w D., uzyskaniu informacji z Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, Burmistrz D. wydał w dniu [...] stycznia 2022 r. decyzję nr [...], w której nakazał współwłaścicielom działki nr [...] położonej w obrębie Z., gmina D., usunięcie znajdujących się tam odpadów oraz określił sposób
i termin ich usunięcia.
Odwołanie od tej decyzji złożyli T. Z., J. Z., J. Z., E. L., A. M., P. G., A. T., E. G. (reprezentowani przez adwokata M. O.).
Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją uchyliło w całości decyzję Burmistrza D. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zalecił Burmistrzowi odniesienie się do materiału dowodowego przedstawionego w odwołaniu (dokumentów wskazujących, że odpady mogły znajdować się na nieruchomości jeszcze przed tym, jak stali się właścicielami działki). SKO uznało za niewystarczające działania organu, który zwrócił się
z pismem do M. M., nie otrzymawszy jednak odpowiedzi uznał, że zaangażowanie w sprawie dzierżawcy zostało wyjaśnione. Kolegium nakazało zatem podjęcie działań celem uzupełnienia materiału dowodowego i wykazania, kto faktycznie jest wytwórcą odpadów.
Powyższe rozstrzygnięcie wraz z aktami wpłynęło do organu I instancji w dniu 14 marca 2022 r.
Pismami z dnia 13 kwietnia 2022 r. Burmistrz D. zwrócił się do właścicieli działek sąsiednich o udzielenie odpowiedzi na pytania odnoszące się do odpadów znajdujących się na działce nr [...].
Pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. organ z podobnym zapytaniem zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w S.
Pismem z dnia 26 maja 2022 r. organ wezwał M. M. do wzięcia udziału w charakterze świadka w rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień 9 czerwca 2022 r.
Pismem z dnia 27 maja 2022 r. organ zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 29 lipca 2022 r., z uwagi na jej szczególnie skomplikowany charakter. Pismo zostało skierowane do adwokata M. O.
Pismem z dnia 6 czerwca 2022 r. organ ponownie wezwał M. M. do wzięcia udziału w charakterze świadka w rozprawie administracyjnej wyznaczonej na 14 czerwca 2022 r. (na poprzedni termin świadek nie mógł się stawić, o czym poinformował pisemnie).
W dniu 14 czerwca 2022 r. sporządzony został protokół z wysłuchania świadka M. M.
Pismem z dnia 27 lipca 2022 r. organ zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 września 2022 r., z uwagi na jej szczególnie skomplikowany charakter i konieczność powołania biegłego. Pismo zostało skierowane do adwokata M. O.
Postanowieniem z dnia 14 października 2022 r. organ powołał biegłego specjalistę w zakresie leśnictwa, a także ochrony i kształtowania środowiska, celem oględzin i sporządzenia opinii w sprawie składowanych odpadów na działce nr [...], której przedmiotem powinno być m.in. ustalenie czasookresu składowania odpadów. Termin na sporządzenie opinii przewidziano do 30 listopada 2022 r.
W dniu 10 listopada 2022 r. sporządzono "Aneks (...) do postanowienia z dnia [...].10.2022 r. (...)" zmieniający termin sporządzenia opinii do 31 grudnia 2022 r.
Pismem z dnia 21 października 2022 r. organ zawiadomił o oględzinach nieruchomości zaplanowanych na 4 listopada 2022 r. Pismo zostało skierowane m.in. do adwokata M. O. reprezentującego właścicieli nieruchomości.
Pismem z dnia 10 listopada 2022 r. organ zawiadomił o oględzinach nieruchomości zaplanowanych na 30 listopada 2022 r. (poprzednie, jak wynika
z korespondencji organu z biegłym nie odbyły się z powodów zdrowotnych biegłego). Pismo zostało skierowane m.in. do adwokata M. O. reprezentującego właścicieli nieruchomości.
Pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. skarżący złożył ponaglenie na przewlekłość Burmistrza D.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. SKO w B. uznało, że organ nie dopuścił się przewlekłości bądź bezczynności.
W dniu 12 stycznia 2023 r. skarżący złożył do tut. sądu skargę na bezczynność Burmistrza.
Analizując przedstawiony tok postępowania sąd stwierdza, że Burmistrz D., po rozstrzygnięciu kasacyjnym Kolegium, nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy wynikającego z Kodeksu postępowania administracyjnego. Po zwrocie akt w dniu 14 marca 2022 r. zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. organ wydał dopiero 27 maja 2022 r. W tym czasie zwrócił się jedynie do właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] z prośbą o wyjaśnienie kwestii przedmiotowych odpadów. Poza tym wezwał świadka na termin rozprawy administracyjnej, z akt nie wynika jednak, aby odbyła się taka rozprawa; dostępny jest tylko protokół z "wysłuchania świadka" (14 czerwca 2022 r.), brak jest nawet śladu zawiadomienia stron tego postępowania o terminie rozprawy. Kolejne czynności podjęte zostały dopiero pod koniec lipca 2022 r. (zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. – termin załatwienia sprawy do 30 września 2022 r.), a następne, już po upływie nowo wyznaczonego terminu załatwienia sprawy (postanowienie
o powołaniu biegłego z dnia 14 października 2022 r. i zawiadomienia o terminie oględzin). Zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z dnia 27 lipca 2022 r. jest ostatnim dokumentem znajdującym się w aktach udostępnionych sądowi sygnalizującym aktywność organu w zakresie informowania stron
o niezałatwieniu sprawy i przyczynach takiego stanu rzeczy. Przy czym należy organowi zwrócić uwagę, że od momentu zwrotu akt po decyzji SKO korespondencja w sprawie jest realizowana za pośrednictwem adwokata. Organ powinien jednak rozważyć treść pełnomocnictw udzielonych przez współwłaścicieli działki nr [...], które jak wynika z ich treści dotyczą "Sporządzenia i wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza D. nr: [...] z dnia [...] stycznia 2022 r.".
Sąd nie ma wątpliwości, że Burmistrz D., choć prowadzi postępowanie w sprawie, niemniej – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie decyzji, choć od rozstrzygnięcia Kolegium uchylającego pierwotnie wydaną w sprawie decyzję pierwszoinstancyjną upłynęło do czasu złożenia niniejszej skargi niemal 10 miesięcy, a od wszczęcia postępowania przeszło 16 miesięcy. Poza tym nie sposób nie zauważyć, że postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, czynności są wykonywane
w dużym odstępie czasu. Sąd stwierdziwszy stan bezczynności był zobligowany zobowiązać organ do rozpatrzenia tej sprawy w terminie 30 dni liczonego od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania
w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy
w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt
I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził wystąpienia takich cech. Niezałatwienie sprawy w terminach ustawowych nie wynikało z uporczywości, czy złej woli organu. Dłuższy, aniżeli standardowy czas procedowania w sprawie wynikał też z konieczności poszerzenia materiału dowodowego, na co zwracało uwagę Kolegium w swej decyzji. Zdaniem sądu, stwierdzenie że bezczynność organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu. Wystarczająco dyscyplinujące powinno być zasygnalizowanie, że do takiej bezczynności doszło. Z tego powodu sąd nie orzekł też o wymierzeniu organowi grzywny.
Mając powyższe na uwadze sąd orzekł, jak w sentencji (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1a p.p.s.a.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było – stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. – zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi (100 złotych).
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.