II SAB/Bk 16/16

II SAB/Bk 16/16 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2016-04-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2016-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk /sprawozdawca/
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 35 par. 1 - 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 149 par. 1 pkt 1 i art. 161 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. T. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku M. G. z dnia [...] lipca 2011 roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 500,00 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. T. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności:
Wnioskiem z dnia 11 lipca 2011r. M. G. (powoływany w dalszej części jako "Inwestor") wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego murowanego, zlokalizowanego na działce nr geod. [...], położonej we wsi G. Nr [...], Gmina O.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011r. znak [...], wydaną w trybie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.
Na skutek rozpoznania odwołania od w/w decyzji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, iż ocenę techniczną sporządzoną przez brata Inwestora, należy uznać za sporządzoną, przez osobę podlegającą wyłączeniu na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i w związku z tym odmówi w/w dokumentowi mocy dowodowej.
Postanowieniem z dnia [...] października 2011r. znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, zobowiązał Inwestora do przedłożenia w określonym terminie oceny technicznej, sporządzonej przez uprawnioną osobę, stwierdzającą czy przedmiotowy budynek inwentarski, jest wybudowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz czy nadaje się do użytkowania.
Po przedłożeniu przez Inwestora oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. K. G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] marca 2012r., znak [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., znak[...]..
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2012r., znak [...], wskazując na uchybienia oceny technicznej budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działce nr geod.[...] , położonej we wsi G. [...], Gmina O.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] marca 2012r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r., znak [...], na podstawie art. 56 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, zobowiązał Inwestora do uzupełnienia przedłożonej uprzednio oceny technicznej budynku inwentarskiego pod kątem dokonania oceny zgodności realizacji obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi oraz określenie odległości, w jakiej znajduje się budynek inwentarski od granicy z działką sąsiednią nr geod. [...], w terminie do 20 grudnia 2013r.
W związku z tym, iż Inwestor nie dostarczył w terminie żądanych dokumentów, PINB pismem z dnia [...] lutego 2014 r. ponownie wezwał Inwestora do przedłożenia dokumentów wynikających z w/w postanowienia w terminie 7 dni.
Wobec faktu, iż Inwestor nie dostarczył w terminie żądanych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 5 marca 2014 r., na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy, do 30 dni od daty w której wpłyną do organu wymagane dokumenty.
W dniu 29 października 2015r. pracownicy PINB przeprowadzili na działce nr geod. [...] czynności kontrolne, w trakcie których dokonano pomiarów odległości, w jakiej znajduje się objęty przedmiotowym postępowaniem budynek inwentarski od budynku gospodarczego, usytuowanego równolegle do niego i znajdującego się na działce sąsiedniej nr geod. [...] oraz do ogrodzenia z w/w działka sąsiednią.
W dniu 27 października 2015 r. S. T. (powoływany w dalszej części też jako "Skarżący") zwrócił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. o informację, na jakim etapie jest postępowanie prowadzone w przedmiocie udzielania pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce o nr[...].
Pismem z dnia 5 listopada 2015 r. PINB poinformował Skarżącego, iż prowadzone postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie może zostać zakończone z uwagi na konieczność wyegzekwowania od Inwestora obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., uchylił z kolei swoje postanowienie z dnia 6 listopada 2013r.
Pismem z dnia 23 grudnia 2015r. Skarżący złożył do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. sprawy dotyczącej budynku inwentarskiego na działce nr geod. [...].
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr WOP. [...] odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. P. dodatkowego terminu do rozpoznania przedmiotowej sprawy, uznając, że przedmiotowe postępowanie nie jest prowadzone w sposób przewlekły.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. decyzją z dnia [...] lutego 2016r. nr [...]udzielił Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku inwentarskiego.
Pismem z dnia 8 stycznia 2016r. Skarżący złożył skargę na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. w prowadzeniu postępowania w sprawie budynku inwentarskiego. W ocenie Skarżącego organ prowadząc postępowanie naruszył terminy wyznaczone w kodeksie postępowania administracyjnego, a podejmowane działania są tylko pozorne i mają na celu zalegalizowanie przedmiotowego budynku.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej o oddalenie argumentując, że postępowanie w sprawie zostało już zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. udzielającą Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku inwentarskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga okazała się częściowo zasadna, z zastrzeżeniem, że w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania decyzji, postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu z uwagi na jej wydanie przez organ jeszcze przed datą orzekania przez Sąd.
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym po dokonanej nowelizacji ustawą z dnia z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, jak stanowi art. 149 §1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 art.149, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. W sytuacji natomiast wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowe w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).
Przed badaniem merytorycznej zasadności wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, iż uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Skarżący wyczerpał drogę administracyjną. Jak wynika z akt sprawy Skarżący pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. wniósł bowiem zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P.
Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 3 p.p.s.a., w: R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, Legalis, nb. 68-69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, publ. CBOSA).
Terminy załatwiania spraw zostały zasadniczo określone w art. 35 § 1-3 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Oceniając postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. w sprawie niniejszej w kontekście przewlekłości postępowania stwierdzić należy, że organ ewidentnie przekroczył powyższe terminy na załatwienie sprawy.
Postepowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego budynku zostało wszczęte wnioskiem Inwestora z dnia [...] lipca 2011r. Jednakże o przewlekłości postępowania organu można mówić dopiero od dnia 13 lutego 2014 r., kiedy to organ ponownie wezwał Inwestora do uzupełnienia, terminie 7 dni, oceny technicznej budynku inwentarskiego poprzez: (-) dokonanie oceny zgodności realizacji obiektu z przepisami techniczno – budowlanym, (-) określenia odległości w jakiej znajduje się przedmiotowy budynek od granicy z działką sąsiednią o nr geod.[...], pomimo, iż termin na wykonanie powyższych czynności wyznaczony postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. minął bezskutecznie 20 grudnia 2013 r., a Inwestor nie wnioskował o jego wydłużenie. W ocenie Sądu organ w sposób całkowicie nieuzasadniony przez okres ponad 7 miesięcy (od lutego do października 2015 r.) nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy, czekając jedynie na wykonanie przez Inwestora zaleceń postanowienia z dnia 6 listopada 2013r. Zawiadomienie zaś stron postępowania z dnia 5 marca 2014 r. o nowym terminie załatwienia sprawy, do 30 dni od daty w której wpłyną do organu wymagane dokumenty należy uznać za nieuzasadnione w sytuacji, gdy Inwestor przekroczył już wyznaczane mu dwukrotnie terminy. Z punktu widzenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek za niestandardowe należy też uznać dalsze czynności organu, który w dniu 29 października 2015 r. dokonuje z urzędu (de facto za Inwestora) pomiarów, co do których wykonania zobowiązany został pierwotnie Inwestor na mocy postanowienia z dnia 6 listopada 2013 r., a następnie w dniu 8 grudnia uchyla to postanowienie w trybie 77 § 2 k.p.a. Przy czym ostateczna decyzja udzielająca Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku zostaje wydana przez organ dopiero w dniu 11 lutego 2016r., po wpłynięciu skargi S. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania w opisanym wyżej zakresie.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać, aby organ działał wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Analizując podejmowane przez organ czynności można odnieść wrażenie, że to organowi zależało tylko na pozytywnym rozstrzygnięciu sprawy, albowiem wyznaczał dwukrotnie Inwestorowi termin na uzupełnienie złożonej oceny technicznej, po czym po ich bezskutecznym upływie, organ sam z urzędu uzupełnił tą ocenę dokonując stosownych pomiarów, wyręczając w ten sposób Inwestora i dając podstawę do wydania wnioskowanego pozwolenia.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W sytuacji jednak, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – na datę orzekania przez Sąd organ wydał rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie natomiast art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej przewlekłości postępowania zaistniała, albowiem od ponad dwóch lat sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta na skutek działania organu, który nie tylko tolerował bezczynność wnioskodawcy, ale i podejmował za niego czynności w celu pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku.
W związku z powyższym za uzasadnione Sąd uznał również wymierzenie organowi grzywny - art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd ustalił jej wysokość na kwotę 500 zł, uznając ją za adekwatną (współmierną) do stopnia naruszenia prawa. Zdaniem składu orzekającego wysokość tej grzywny spełni swą rolę represyjną (ukaranie za przewlekłe prowadzenie postępowania), ale i prewencyjną, mającą na celu uniknięcie w przyszłości postępowania organu prowadzącego do przewlekłości w załatwieniu sprawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w kwocie odpowiadającej równowartości uiszczonego wpisu.