II SAB/Bk 13/26

II SAB/Bk 13/26 - Postanowienie WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2026-03-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
658
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie utrzymania gminnej drogi wewnętrznej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. ,
Uzasadnienie
K. B. (dalej: "skarżący") wywiódł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie niepodjęcia czynności faktycznych i prawnych w zakresie ochrony i utrzymania gminnej drogi wewnętrznej (KDW), stanowiącej jedyny realny dostęp komunikacyjny do nieruchomości skarżącego, pomimo istnienia ustawowego obowiązku działania.
Skarżący podkreślił (zarówno w skardze jak i w replice na odpowiedź na skargę), że przedmiotem skargi nie jest niewydanie aktu administracyjnego ani zaniechanie zakończenia postępowania, lecz że skarga dotyczy niewykonywania przez organ obowiązku ustawowego o charakterze materialnym i ciągłym – obowiązku utrzymania oraz ochrony drogi wewnętrznej KDW, stanowiącej mienie komunalne. Skarżący powołał się na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."). Zaznaczył, że brak obowiązku wydania decyzji administracyjnej nie wyłącza możliwości kontroli sądu w sytuacji, gdy organ nie realizuje normy ustawowej, nakładającej na niego określone obowiązku. W niniejszej sprawie obowiązek wynika wprost z ustawy o drogach publicznych, tj. art. 8 ust. 2 tej ustawy.
W replice na odpowiedź na skargę skarżący wniósł również w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci odpisów zupełnych ksiąg wieczystych – na okoliczność wykazania, że brak przywrócenia przejezdności drogi wewnętrznej KDW powoduje rzeczywisty i doniosły skutek w sferze własności skarżącego, gdyż brak jest ustanowionych praw rzeczowych (w szczególności służebności przejazdu), umożliwiających zapewnienie prawnego dojazdu alternatywnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu, albowiem przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zakres właściwości sądu administracyjnego, jak wynika z art. 184 Konstytucji RP, musi być określony w ustawie. Nie cała bowiem działalność administracji publicznej została poddana takiej kontroli (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 grudnia 2001 r., sygn. OPS 3/01).
Z art. 1 p.p.s.a. wynika, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Z powyższego wynika, że o bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. można mówić wtedy, gdy organ ten zobowiązany jest do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj.: decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.
Co zaś się tyczy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to podkreślić trzeba, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.
Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co ma tę konsekwencję, że wniesienie skargi na akt nienależący do niego skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy.
W kontrolowanej sprawie przedmiotem żądania skarżącego skierowanego do Wójta Gminy W. było wykonanie ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, tj. utrzymania oraz ochrony drogi wewnętrznej, stanowiącej mienie komunalne. W ocenie skarżącego Wójt nie zabezpieczył drogi wewnętrznej przed zniszczeniem, nie podjął działań zmierzających do przywrócenia jej przejezdności, nie wezwał osoby trzeciej do zaniechania naruszeń mienia komunalnego i nie wszczął postępowania w sprawie ochrony własności gminy. Skarżący wskazał, że w konsekwencji jest pozbawiony dostępu do swojej nieruchomości, a posiadana decyzja o warunkach zabudowy jest niewykonalna.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2025 poz. 889, dalej: "u.d.p."), drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Drogi wewnętrzne zaś to zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi.
Stosownie do art. 8 ust. 2 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.
Niesporne jest, że kontrolowana sprawa dotyczy drogi wewnętrznej i że położona jest ona na terenie stanowiącym własność Gminy W.
Wyjaśnić wypada, że ze względu na prywatny charakter dróg wewnętrznych inaczej niż w stosunku do dróg publicznych kształtuje się regulacja utrzymania takich dróg. Obowiązki te spoczywają na zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – na właścicielu tego terenu – podobnie jak budowa, przebudowa, remont, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi i finansowanie tych zadań (art. 8 ust. 2–3 u.d.p.). Zakres obowiązków zarządcy drogi wewnętrznej jest – co do zasady – węższy od zakresu obowiązków zarządcy drogi publicznej (R. Szczepaniak, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 18 października 2017 r., II CSK 816/16, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2018/7–8, s. 25), który określony jest w art. 19–20 u.d.p. Niemniej jednak właściciel drogi wewnętrznej może mieć obowiązki wynikające zarówno z u.d.p. – np. art. 28 u.d.p. (por. wyrok NSA z 4.10.2012 r., II OSK 1061/11), jak i z przepisów budowlanych, gdyż droga wewnętrzna jest budowlą – obiektem budowlanym liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3–3a pr. bud. i mają do niej zastosowanie wymogi techniczne ustawowe i podustawowe wynikające z tej ustawy (wyrok NSA z 23.09.2021 r., II OSK 2775/19). Także udostępnienie drogi do korzystania publicznego powoduje powstanie publicznoprawnych obowiązków zarządcy w zakresie utrzymania drogi w stanie pozwalającym na bezpieczne korzystanie z niej. Niedopełnienie tych obowiązków, jako sprzeczne z ustawą, wypełnia więc znamiona zachowania się bezprawnego w znaczeniu przyjętym w art. 415 k.c., rozumianego jako sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym. W orzecznictwie na gruncie art. 8 ust. 2 u.d.p. wskazuje się, że pod pojęciem utrzymania drogi i zarządzania nią należy rozumieć zwłaszcza konieczność dbałości o substancję nawierzchni drogi i jej przejezdność (a także możność korzystania przez pieszych użytkowników). Ustawa wymaga więc od zarządcy zarówno tego, by stan nieruchomości przeznaczonej na drogę wewnętrzną był monitorowany, jak i tego, aby podejmowane były odpowiednie czynności zaradcze w przypadku wystąpienia uszkodzeń nawierzchni zagrażających bezpieczeństwu ruchu. Obowiązkiem zarządcy drogi publicznej mającej status prawny drogi wewnętrznej jest więc także adekwatna reakcja na stopniową degradację powierzchni powodowaną np. przez działanie warunków atmosferycznych powiązanych z ruchem pojazdów (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 12.09.2018 r., I ACa 396/18).
Niemniej jednak przepis art. 8 ust. 2 u.d.p. nie zobowiązuje Wójta Gminy W. (właściciela i zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga KDW) do podjęcia zaskarżalnej do sądu administracyjnego czynności w przedmiocie utrzymania lub zabezpieczenia drogi wewnętrznej. Ustawodawca nie przewidział drogi sądowoadministracyjnej do kontroli działań lub bezczynności w tym zakresie. Co istotne, pogląd taki przyjęto nawet w odniesieniu do dróg publicznych (por.: postanowienie WSA w Gdańsku z 13 sierpnia 2020 r. o sygn. akt III SAB/Gd 31/20).
Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do orzekania, czy organ pozostaje w bezczynności w podjęciu czynności w przedmiocie utrzymania lub zabezpieczenia drogi wewnętrznej.
Jak już podkreślono w odniesieniu do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04).
Skarga została zatem wniesiona w sprawie niepodlegającej właściwości sądu administracyjnego.
Z uwagi na powyższe za bezprzedmiotowy należy uznać złożony w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci odpisów zupełnych ksiąg wieczystych.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.