II SAB/Bk 123/24

II SAB/Bk 123/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski
Justyna Siemieniako /sprawozdawca/
Marcin Kojło /przewodniczący/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
658
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 900
art. 32 ust. 6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia oddala skargę.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 18 stycznia 2024 r. A. K. (dalej powoływana jako: "wnioskodawczyni", "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy Płaska (dalej powoływany także jako: "Wójt Gminy", "organ") z wnioskiem o zwrot kosztów dowozu córki J. Ł. do Niepublicznej Terapeutycznej Szkoły Podstawowej "Bajka" w Suwałkach.
W odpowiedzi z 30 stycznia 2024 r. nr RG.4464.5.1.2024 Wójt Gminy poinformował wnioskodawczynię, że wobec 3-letniego dziecka niepełnosprawnego gmina nie ma możliwości partycypacji w kosztach dowożenia dziecka do przedszkola. Wyjaśnił, że prawo do zapewnienia przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka niepełnosprawnego do najbliższego przedszkola albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice wynika z art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r. poz. 900 ze zm., dalej jako: "prawo oświatowe"). Wskazał, że powyższy obowiązek gminy odnosi się tylko do dzieci w wieku 5 i 6 lat oraz starszych dzieci, jeśli posiadają orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, natomiast nie ma obowiązku (możliwości prawnych) wykonania obowiązku w stosunku do 3-letnich dzieci. W związku z powyższym organ poinformował, że gmina Płaska nie może podpisać z wnioskodawczynią umowy o zwrot kosztów dowozu dziecka do przedszkola.
Następnie skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach (dalej powoływane jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") za pośrednictwem organu pismo z dnia 13 lutego 2024 r. zatytułowane jako "Odwołanie od decyzji Wójta Gminy Płaska z dnia 30 stycznia 2024 r. o numerze RG.4464.5.1.2024". Podała, że zaskarża decyzję w całości i podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.: (1) art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.), bowiem organ rozstrzygnął indywidualną sprawę jednostki co do jej istoty na podstawie przepisów prawa materialnego w formie pisma informacyjnego, a nie w formie decyzji administracyjnej; (2) art. 107 § 1 w zw. z art. 112 k.p.a., bowiem wydana w przedmiotowej sprawie decyzja nie zawiera wszystkich elementów koniecznych, w szczególności nie zawiera pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; (3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organ nie uwzględnił całokształtu przedmiotowej sprawy i nie zebrał w sposób wyczerpująco całego materiału dowodowego wskazującego na zaistnienie szczególnych okoliczności po stronie odwołującej uprawniającej do zwrotu kosztów przewozu małoletniej córki, ponadto zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: (1) § 2 zarządzenia nr 351/22 Wójta Gminy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji odmowę zawarcia umowy o zwrot kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola; (2) art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, bowiem poprzez odmowę zapewnienia przewozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły organ naruszył konstytucyjną zasadę prawa do nauki.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a jeżeli organ odwoławczy nie znajdzie podstaw – uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.
Postanowieniem z 5 marca 2024 r. nr KO.804/1/24 Kolegium stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania uznając, że zaskarżone pismo Wójta Gminy nie jest decyzją administracyjną.
Pismem z 11 czerwca 2024 r. wnioskodawczyni zwróciła się o wydanie decyzji odnośnie zwrotu kosztów dojazdów jej niepełnosprawnej córki oraz uregulowanie zwrotu z dniem 18 stycznia 2024 r.
W odpowiedzi z 21 czerwca 2024 r. nr RG.4464.5.2.2024 organ wskazał, że Gmina nie posiada funduszy na sfinansowanie bezpłatnego transportu dla 3-letniego dziecka niepełnosprawnego posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju. Organ wskazał na treść art. 127 i art. 32 ust. 6 prawa oświatowego i poinformował, że Gmina nie może podpisać z wnioskodawczynią umowy o zwrot kosztów dowozu.
Skarżąca wniosła w dniu 18 października 2024 r. ponaglenie do Kolegium, które w piśmie z 7 listopada 2024 r. wskazało, że ponaglenie nie mogło zostać rozpatrzone, gdyż w sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 18 stycznia 2024 r. o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego oraz jego rodzica, opiekuna z miejsca zamieszkania do przedszkola, szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienie dowodu i opieki przez rodziców, opiekunów prawnych lub opiekunów wyznaczonych przez rodziców na rok szkolny 2024, zarzucając naruszenie przepisów prawa postępowania, tj. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w terminach ustawowych, podczas gdy organ zobligowany jest do podjęcia działań w przypisanych terminach.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w podobnej sprawie wypowiedział się WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 87/23, w którym uznał bezczynność Wójta Gminy Filipów w przedmiocie zawarcia umowy na zwrot kosztów przewozu dziecka do szkoły zobowiązując Wójta Gminy Filipów do załatwienia wniosku skarżącego K. M. z dnia 28 sierpnia 2023 r. – w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt do organu. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest w ocenie skarżącej tożsamy z jej sytuacją.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie Wójta Gminy do rozpatrzenia przekazanych zgłoszeń w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej, a także o nieobciążanie kosztami postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżąca uczyniła bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 stycznia 2024 r. o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do szkoły. Przedmiot zaskarżenia został oznaczony w sposób jednoznaczny. Przy tym skarga została sporządzona przez pełnomocnika będącego radcą prawnym.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy, której kontroli ma dokonać sąd administracyjny, wyznacza skarżący w skardze, zgodnie z zasadą skargowości. To skarżący, wnosząc skargę na konkretne działanie czy też zaniechanie organu administracji publicznej, wskazuje przedmiot kontroli sądu w danej sprawie sądowoadministracyjnej. Przedmiotem skargi uczyniono bezczynność organu w zakresie wniosku z 18 stycznia 2024 r.,
a nie którekolwiek pismo Wójta Gminy czy inną jego czynność lub wydany przez niego akt.
Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia zakreślonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania, którego skarga dotyczy – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości – jest dla sądu wiążące (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1523/10, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec obowiązywania zasady skargowości i jednoznacznego brzmienia skargi (skarga na bezczynność), sąd nie mógł z urzędu zmienić przedmiotu skargi, ze skargi na bezczynność na skargę na akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak np. w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 14/20).
Należy podkreślić, że w sprawach ze skarg na bezczynność zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności. Sąd ocenia więc, czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a kontrola czynności podejmowanych przez organ, w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania i powinna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5535/16).
Wymaga podkreślenia, że poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenia administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy wypełniono go w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1256/21).
Dlatego też kontrola sądu w rozpoznawanej sprawie winna się sprowadzać i sprowadzała się w znacznej mierze do oceny, czy organ administracji podjął w sprawie czynności, do których był obowiązany.
Odrębnie należy wskazać, że wymogiem skargi w rozpoznawanej sprawie nie było wniesienie ponaglenia. Zasadnie Kolegium pisma tego nie rozpatrzyło, z uwagi na fakt, że przepisy k.p.a. o ponagleniu nie miały w sprawie zastosowania. Analogicznie przyjmuje się w ugruntowanym już orzecznictwie co do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 253/17). Przy tym nawet przy odmiennej konkluzji wystarczające byłoby samo wniesienie ponaglenia. Obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 243/20). Niezależnie od tego w tej sprawie ponaglenie zostało wniesione przez skarżącą. Wniesienie ponaglenia dodatkowo potwierdza, że wolą strony było zaskarżenie bezczynności organu.
Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17).
W ocenie sądu nie można w rozpoznawanej sprawie mówić o bezczynności organu na jakimkolwiek etapie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej. W toku sprawy kolejne działania skarżącej spotykały się z reakcją organu w odpowiedniej formie. Na pierwotny wniosek z 18 stycznia 2024 r. organ udzielił odpowiedzi w dniu 30 stycznia 2024 r., informując, że skarżącej nie przysługuje uprawnienie wynikające z art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe. Organ przedstawił więc powody odmowy uwzględnienia wniosku. Natomiast pismo z 13 lutego 2024 r. zostało przekazane przez organ do Kolegium zgodnie z wyraźną wolą skarżącej, skoro określono je jako odwołanie od decyzji.
Także na kolejne pismo z 11 czerwca 2024 r. organ udzielił odpowiedzi już w dniu 21 czerwca 2024 r., informując, że Gmina nie posiada funduszy na sfinansowanie bezpłatnego transportu dla 3-letniego dziecka niepełnosprawnego posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju. Organ wskazał na treść art. 127 i art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe, stwierdzając, że nie może podpisać z wnioskodawczynią umowy o zwrot kosztów dowozu.
Zarówno pierwotny, jak i kolejny wniosek spotkał się więc ze stosowną odpowiedzią organu. W przedmiocie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. należy wskazać, że przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, bowiem organ nie prowadził jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego regulowanego tymi przepisami. W reakcji na wniosek dotyczący uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, w tym przypadku przepisów prawa oświatowego, organ miał za zadanie – zależnie od swojej oceny – wykonać odpowiadający temu uprawnieniu swój obowiązek bądź też poinformować, że w tym przypadku uprawnienie to nie przysługuje. Takiej właśnie czynności w postaci informacyjnego pisma dokonał organ, zatem nie był bezczynny. Nadto okres oczekiwania na reakcję organu na działania strony nie przekraczał dwóch tygodni, więc organ nie był przy tym opieszały.
W niniejszej sprawie, zgodnie z wyrażoną wprost w skardze intencją strony skarżącej, przedmiotem kontroli uczyniono zaniechanie organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z 18 stycznia 2024 r., nie ma jednak podstaw do twierdzenia, że wniosek ten nie spotkał się z odpowiedzią organu czy też by ta odpowiedź przybrała niewłaściwą formę.
Organ nie mógł odpowiedzieć na wniosek skarżącej inaczej niż dokonując określonej czynności, w szczególności odpowiedź ta nie mogła przybrać formy decyzji. Zgodnie bowiem z ugruntowanym poglądem judykatury, kwestie związane ze zwrotem kosztów dojazdu dziecka do szkoły nie stanowią materii podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, zaś podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Pogląd ten należy również odnieść do zwrotu kosztów dowodu dziecka do przedszkola czy oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej.
W konsekwencji, skoro organ nie był zobowiązany do wydania decyzji, postanowienia czy innego aktu, to udzielając odpowiedzi na wniosek w formie pisemnej dopełnił ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy. Z bezczynnością mielibyśmy do czynienia, gdyby organ milczał w przedmiocie wniosku. Taka sytuacja w sprawie nie występuje, skoro organ zajął stanowisko względem zgłoszonego żądania.
Za nieuprawione traktować trzeba utożsamianie bezczynności organu z brakiem pozytywnego rozpoznania sprawy. Bezczynność należy wiązać z nierozpatrzeniem wniosku, nie zaś z faktem nieuwzględnienia zgłoszonego żądania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 27/20).
W sprawie dotyczącej bezczynności przedmiotem oceny sądu administracyjnego nie jest prawidłowość działania organu, w tym przypadku czynności poinformowania o tym, że określone uprawnienie skarżącej nie przysługuje. Chcąc podważyć tę czynność, skarżąca winna zaskarżyć tę czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sądowi wiadome jest z urzędu, że taka skarga została zresztą wniesiona przez skarżącą i wyrokiem z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 782/24 WSA w Białymstoku oddalił skargę na czynność Wójta Gminy Płaska z dnia 12 listopada 2024 r. nr RG.4464.7.1.2024 w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego dziecka.
Końcowo należy wyjaśnić, że w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 87/23 WSA w Białymstoku orzekał
w odmiennym, nietypowym stanie faktycznym, w związku z czym ocena prawna wyrażona w tym wyroku nie jest adekwatna w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że – jak wyjaśniono wyżej – organ w tego typu sprawie powinien obowiązek odpowiadający uprawnieniu strony wykonać bądź też poinformować, że uprawnienie stronie nie przysługuje. Tymczasem w przywołanej sprawie organ nie dokonał żadnej z tych czynności, gdyż jednocześnie uznał w piśmie uprawnienie strony, zarazem nie dokonał czynności, której domagała się strona. W niniejszej sprawie organ dokonał zaś czynności polegającej na poinformowaniu strony o braku uprawnienia.
Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.