II SAB/Bk 102/25

II SAB/Bk 102/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji E. w H. na bezczynność Marszałka Województwa Podlaskiego w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W sprawie niniejszej zaskarżona została bezczynność Marszałka Województwa Podlaskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej konkursu na stanowisko w instytucji kultury.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
W dniu 3 czerwca 2025 r. Zarząd Województwa Podlaskiego podjął uchwałę nr 89/1876/2025 w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora X. w B. W ogłoszeniu wskazano wymagane od kandydata kwalifikacje, umiejętności i kompetencje, zakres zadań na stanowisku dyrektora instytucji, wykaz wymaganych dokumentów, sposób ich udostępniania, miejsce i termin składania ofert oraz termin ich rozpatrzenia.
W dniu 25 czerwca 2025 r. Zarząd Województwa Podlaskiego uchwałą nr 93/1968/2025 powołał Komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora X. w B. oraz ustalił regulamin jej pracy. Załącznikami nr 1 i 2 do uchwały są: harmonogram pracy komisji konkursowej oraz regulamin pracy.
W toku postępowania konkursowego, 11 lipca 2025 r., wpłynął do organu, w trybie dostępu do informacji publicznej, wniosek nr 29/2025 z 10 lipca 2025 r. pochodzący od Fundacji E. w H., zawierający następującą prośbę: "Proszę o udostępnienie listy osób, które aplikowały na stanowisko Dyrektora X. i które skutecznie zgłosiły swoją kandydaturę zgodnie z regulaminem konkursu. Proszę o podanie imienia i nazwiska, poziomu wykształcenia, oraz doświadczenie zawodowe - każdego z kandydatów".
W piśmie z 21 lipca 2025 r. (znak DKD-III.1431.2.2025.UK) organ poinformował wnioskodawcę, że:
(-) imiona i nazwiska uczestników konkursu aplikujących na stanowisko dyrektora X. zostały opublikowane zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. poz. 724 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego w formie protokołu końcowego z posiedzenia komisji konkursowej do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora X. Udostępniono w piśmie link do protokołu;
- jawność danych, które mogą być udostępnione, ogranicza się do podanych w tym przepisie kategorii danych, tj. imion i nazwisk uczestników konkursu oraz informacji o liczbie głosów uzyskanych przez poszczególnych uczestników konkursu w kolejnych głosowaniach a także informacji o wyniku postępowania konkursowego wraz z uzasadnieniem.
Zdaniem organu, z uwagi na powyższe regulacje nie mogą zostać udostępnione żądane we wniosku nr 29/2025 dane dotyczące poziomu wykształcenia oraz dane związane z doświadczeniem zawodowym każdego z kandydatów.
"Skargę na bezczynność Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek" wywiodła wnioskująca Fundacja. Skarga wpłynęła do Urzędu 19 lipca 2025 r. Fundacja zarzuciła naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej: MPPOIP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru - przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji - przez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek,
3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: udip) w zakresie, w jakim przepis stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek - przez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że działał zgodnie z przepisami prawa, zapewniając ochronę danych osobowych uczestników konkursu aplikujących na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Zwrócił uwagę na §7 regulaminu pracy komisji konkursowej, w którym jednoznacznie, z uwzględnieniem bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, określono zakres udostępnianej informacji po sporządzeniu protokołu końcowego z posiedzeń komisji. Zgodnie z tą regulacją publikacji podlegały imiona i nazwiska kandydatów, a także imię i nazwisko kandydata, który konkurs wygrał.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazano, że:
- w orzeczeniu Komitetu Praw Człowieka ONZ w sprawie P. i S. przeciwko Polsce (nr 2205/2012) podkreślono, że prawo do informacji uregulowane w art. 19 ust. 2 MPPOiP może podlegać ograniczeniom, szczególnie w kontekście ochrony danych osobowych.
Ujawnienie zatem jedynie imion i nazwisk kandydatów (bez danych o wykształceniu) było zgodne z obowiązującym prawem i nie naruszało regulacji RODO, zgodnie też z zasadą minimalizacji udostępnianych danych;
- dostęp do informacji publicznej musi być wyważony z innymi prawami, w tym z prawem do ochrony prywatności. W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2008 r. (sygn. akt SK 4/07) wskazano, że prawo do informacji nie jest absolutne i może być ograniczane, jeśli zachowanie innych praw tego wymaga. W przypadku informacji o wykształceniu kandydatów na stanowisko dyrektora X. organ musiał wziąć pod uwagę ochronę danych osobowych i prawo do prywatności kandydatów. Ograniczenie ze względu na te wartości nie stanowi naruszenia konstytucyjnego prawa do informacji;
- nie naruszono art. 10 ust. 1 u.d.i.p., bowiem udostępniono imiona i nazwiska kandydatów, co stanowiło maksymalny zakres informacji, jaki mógł zostać ujawniony bez naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych. Wskazano wyrok z 10 lutego 2017 r. w sprawie I OSK 1598/16 i zasadę legalności;
- zgodnie z § 12 rozporządzenia jawność danych ogranicza się do informacji, które są niezbędne do przeprowadzenia konkursu. W szczególności, ujawnieniu podlegają jedynie imiona i nazwiska kandydatów, a także informacje o przebiegu konkursu, takie jak terminy i miejsce przeprowadzenia konkursu, czy skład komisji konkursowej. Wszelkie inne dane, w tym dotyczące wykształcenia kandydatów, uznawane są za dane osobowe, które podlegają ochronie zgodnie z przepisami RODO;
- dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 i at. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 5 u.d.i.p. określa ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, w tym w ust. 2 wskazuje na prywatność osoby fizycznej. Zdaniem organu przesłankę prywatności osoby fizycznej należy powiązać z konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności uregulowanym w art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (dalej: u.o.d.o.), która w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Organ zauważył, że w art. 5 u.d.i.p. nie przewidziano jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej - ochrony danych osobowych, co jednak nie oznacza, że relacje między tymi dwiema wartościami nie występują. Należy je oceniać przede wszystkim w kontekście prawa do prywatności, a w dalszej kolejności – w kontekście u.o.d.o. Jak wyjaśnił organ ogólne materialne przesłanki przetwarzania danych osobowych określa art. 23 ust. 1 u.o.d.o.; mają one charakter generalny, odnoszą się do wszelkich form przetwarzania danych, w tym do ich udostępniania. Przepisy u.o.d.o. nie regulują natomiast kwestii udostępniania danych osobowych będących informacją publiczną. Pierwszą, najbardziej oczywistą przesłanką uchylającą bezprawność przetwarzania danych jest zgoda osoby, której dane dotyczą, na ich przetwarzanie (art. 23 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o.). Dla jej spełnienia podmiot zobowiązany musi taką zgodą dysponować, co jednak nie było obowiązkiem w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym. Kolejne przesłanki uchylające bezprawność przetwarzania danych osobowych dotyczą powszechnie obowiązujących przepisów prawa (pkt 2 – niezbędność dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, pkt 4 – niezbędność do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego). Zacytowane przesłanki "zazębiają się". Ustawa o ochronie danych osobowych odsyła zatem w tym zakresie do innych ustaw, które dotyczą przetwarzania danych osobowych, i przyjąć należy, że odsyła również do u.d.i.p. Chodzi przy tym wyłącznie o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten nie chroni jednak wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne. Dalej organ wywodził, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., iż wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalenia granic prawa do prywatności. Zakres tego prawa, czy też ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności, winien być ustalony przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.
Mając powyższe na uwadze organ skonstatował, że sformułowana dotychczas argumentacja ma zastosowanie wyłącznie do kandydatów na stanowisko Dyrektora X. Inna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do kandydata, który konkurs wygrał - dyrektor instytucji kultury staje się osobą pełniącą funkcję publiczną i zakres ujawnionych o nim danych może być szerszy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest bezczynność Marszałka Województwa Podlaskiego polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.), dalej: u.d.i.p. Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Potwierdza ją dodatkowo art. 21 u.d.i.p.
W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: 1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające udostępnienie określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, a jego adresat nie jest podmiotem zobowiązanym, lub też wskazać, że podmiot ten nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności.
Rozpoznając skargę na bezczynność sąd w pierwszej kolejności weryfikuje czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej był obowiązany do jej udzielenia, a żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. - pozwala na ocenę skuteczności zarzutu bezczynności.
W sprawie niniejszej nie jest sporne, że Marszałek Województwa Podlaskiego
jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Poza sporem pozostaje również kwestia udostępnienia informacji publicznej w zakresie imienia i nazwiska kandydatów na stanowisko dyrektora X., bowiem informacje w tym zakresie udostępniono przez wskazanie stosownego linku. Skarga nie dotyczy tej części wniosku z 11 lipca 2025 r.
Kwestią sporną między stronami jest nieudostępnienie dalej idących informacji o kandydatach na stanowisko dyrektora ww. instytucji, tj. w zakresie ich wykształcenia i doświadczenia zawodowego, a także – czy wystarczające było poinformowanie o powodach tego nieudostępnienia pismem procesowym a nie w innej formie (np. decyzji administracyjnej).
Wyjaśnić trzeba, że kwalifikacja żądanej informacji jako publicznej zależy od kryterium rzeczowego, tzn. jej treści i charakteru. Należało zatem ustalić, czy żądanie udostępnienie danych o wykształceniu i doświadczeniu zawodowym kandydatów na stanowisko dyrektora X. mieści się w definicji pojęcia informacji publicznej, o której mowa w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. Już z tych przepisów wynika, że niemożliwe jest całościowe zdefiniowanie pojęcia i zakresu informacji publicznej. W każdym konkretnym przypadku niezbędne jest sięgnięcie do art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, z uwagi na wymóg transparentności życia publicznego i zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide np. wyrok z 28 września 2022 r., II SAB/Bk 73/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej – regulacje u.d.i.p. nie mogą być środkiem do uzyskania każdej informacji. Zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.
Zgodzić się więc należy z organem, że sporne w sprawie niniejszej informacje o kandydatach na stanowisko dyrektora nie mogły być udostępnione. W ocenie sądu przemawiają za tym jednak nieco inne argumenty niż wywiedzione przez organ. Żądane do udostępnienia dane o wykształceniu i doświadczeniu zawodowym kandydatów posiadają walor wewnętrzny w procesie rekrutacyjnym na stanowisko dyrektora X. Posiadają one także oczywiście charakter danych prywatnych, jednak brak możliwości ich udostępnienia wynika przede wszystkim z konstrukcji przepisów regulujących proces rekrutacyjny w instytucji kultury oraz ich relacji do u.d.i.p.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r. I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Taką osobą w niniejszej sprawie jest kandydat w naborze na stanowisko dyrektora X. Trafnie organ zauważył, że wniosek dotyczy dokumentu zawierającego dane osoby, która – jako kandydat na dane stanowisko - nie pełni żadnych funkcji publicznych, co nie jest informacją publiczną.
Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ a nie jego wstępna kwalifikacja czy ocena (tak: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018).
Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże także pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP. Informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną.
Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność taka jak weryfikowanie kandydatur na podstawie przedłożonych przez kandydatów dokumentów (tj. przez osoby niepełniące funkcji publicznych a kandydujących dopiero do pełnienia takiej funkcji) - stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych (vide wyroki z 14 grudnia 2023 r., II SAB/Wa 528/23, z 31stycznia 2024 r., II SAB/Wa 591/23 ).
W ocenie sądu gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem, w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac, w tym wytwarzanych (i otrzymywanych z zewnątrz) dokumentów na potrzeby wewnętrzne. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej ich aktywności, która ukierunkowana jest na wypełnianie zadań publicznych i realizowanie interesów i celów publicznych. Nie można tego utożsamiać z każdym przejawem aktywności organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Istnieje wobec tego sfera działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, która nie podlega prawu do informacji publicznej.
Należy w konsekwencji odróżnić pojęcie "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. od pojęcia "dokumentów wewnętrznych" służących wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzającego o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk członków organu. Nie są jednak wyrazem oficjalnego stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok z 6 września 2022 r., III OSK 1588/21). Tym samym należy uznać, że cechy kwalifikacyjne kandydatów na stanowisko (a tego wyraźnie dotyczyło zapytanie) w zakresie ich wykształcenia i doświadczenia zawodowego, to informacje wytworzone na potrzeby postępowania konkursowego, a jeśli są wykazane konkretnymi dokumentami, to posiadającymi w postępowaniu konkursowym walor dokumentów wewnętrznych.
Trzeba dostrzec, iż na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "g" u.d.i.p. informację publiczną stanowi informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Dostęp do informacji publicznej jest w takiej sytuacji ograniczony "zakresem określonym w przepisach odrębnych". W okolicznościach niniejszej sprawy takimi przepisami odrębnymi są przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 87 z późn. zm.), dalej: u.o.p.d.k. oraz wskazywanego już rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. poz. 724 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 16 ust. 1, 2 i 3d u.o.p.d.k.: kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2; w samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3; organizator przed ogłoszeniem konkursu, o którym mowa w ust. 2, podaje do publicznej wiadomości informację o zamiarze ogłoszenia konkursu, zawierającą w szczególności termin rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia postępowania konkursowego.
W myśl art. 16 ust. 3e u.o.p.d.k. uwzględniając formę organizacyjno-prawną, zakres działalności oraz aktualną sytuację instytucji kultury, której dotyczy konkurs, o którym mowa w ust. 2, organizator określa w ogłoszeniu o konkursie co najmniej: 1) nazwę, siedzibę i adres instytucji kultury; 2) opis kwalifikacji wymaganych od kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury; 3) określenie umiejętności i kompetencji, jakie ma posiadać kandydat na stanowisko dyrektora instytucji kultury, oraz zadań, jakie ma realizować dyrektor w zakresie bieżącego funkcjonowania i rozwoju instytucji kultury; 4) wymóg złożenia przez osoby przystępujące do konkursu programu realizacji zadań w zakresie bieżącego funkcjonowania i rozwoju instytucji kultury; 5) wykaz dokumentów wymaganych od osób przystępujących do konkursu; 6) informację o sposobie udostępnienia przez organizatora dokumentów i informacji, dotyczących warunków organizacyjno-finansowych funkcjonowania instytucji kultury, w tym jej planów finansowych i rzeczowych na okresy po rozstrzygnięciu konkursu, jeżeli w danej instytucji kultury plan rzeczowy jest opracowywany, oraz inne ogólne informacje na temat działalności instytucji kultury; 7) miejsce i termin złożenia ofert, nie krótszy niż 30 dni od dnia podania do publicznej wiadomości ogłoszenia o konkursie; 8) termin rozpatrzenia złożonych ofert.
Mając na uwadze powołane wyżej przepisy u.o.p.d.k. w związku z art. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "g" u.d.i.p. sąd doszedł do przekonania, że złożone przez kandydatów w konkursie na dyrektora X. dokumenty zaświadczające o ich wykształceniu i doświadczeniu zawodowym (będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej) - nie stanowią informacji publicznej. Są to dokumenty prywatne, w żaden sposób niezwiązane z przejawem działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, czy przez niego wytworzone. Sam fakt złożenia takich dokumentów organowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej i przeprowadzającemu konkurs nie powoduje, że stają się one informacją publiczną. Dokumenty te nie zawierają informacji o sprawach publicznych. Jeszcze raz należy wskazać, że są prywatnymi dokumentami kandydatów, a z punktu widzenia przeprowadzonego konkursu – dokumentami wewnętrznymi. Dopiero po wyborze kandydata i objęciu przez niego stanowiska jego dane związane z kwalifikacjami, które zdecydowały o wyborze tej konkretnej osoby – podlegają upublicznieniu. Natomiast osoby, które nie zostały wyłonione na stanowisko dyrektora instytucji kultury, osobami publicznymi nie stają się przez sam udział w konkursie.
Sąd ma w polu widzenia zarzuty skargi, które – przez przywołanie nie tylko przepisu art. 61 Konstytucji, ale również art. 19 MPPOiP – zmierzają do zrealizowania społecznej kontroli obejmowania stanowisk w instytucjach kultury. Jednak z wyżej wskazanego art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "g" u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest informacja o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska w zakresie określonym w przepisach odrębnych, tj. w zakresie informacji o konkursie, zasadach jego prowadzenia a nie dokumentach przedkładanych przez kandydatów biorących w nim udział. Oceny tych dokumentów dokonuje powołana komisja konkursowa (art. 16 ust. 4 u.o.p.d.k.) – składająca się z trzech przedstawicieli organizatora, dwóch przedstawicieli ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych reprezentatywnych (...), dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania tej instytucji kultury. Komisja ta ustala szczegółowe kryteria oceny uczestników konkursu, uwzględniając treść ogłoszenia o konkursie, przeprowadza postępowanie konkursowe na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, w tym ustala spełnienie warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie przez jego uczestników lub stwierdza uchybienia lub braki w złożonych ofertach, przeprowadza rozmowy z uczestnikami konkursu, w tym dotyczące złożonych przez nich programów realizacji zadań, o których mowa w ust. 3e pkt 4, rozstrzyga konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, sporządza z niego protokół końcowy i przekazuje organizatorowi wyniki konkursu wraz z jego dokumentacją.
Z kolei § 11 i § 12 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że z posiedzeń komisji konkursowej są sporządzane protokoły, które podpisują członkowie komisji obecni na posiedzeniu. Do protokołu końcowego załącza się dokumenty określające spełnienie kryteriów oceny uczestników konkursu.
Zgodnie zaś z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia protokół końcowy zawiera co najmniej informację o liczbie głosów uzyskanych przez poszczególnych uczestników konkursu w kolejnych głosowaniach, informację o wyniku postępowania konkursowego wraz z uzasadnieniem. Protokół ten, w myśl § 12 ust. 3 rozporządzenia, podlega udostępnieniu na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej bez załączników.
Tak ustalona procedura konkursowa gwarantuje należytą jej jawność i umożliwia obywatelom poznanie nie tylko zgłoszonych kandydatur, lecz również motywów, którymi kierowała się komisja konkursowa wyłaniając kandydata. Wybór, na co wyżej wskazano, musi zostać uzasadniony w protokole.
Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że dokumenty dotyczące wykształcenia oraz doświadczenia zawodowego przedłożone przez kandydatów w konkursie na stanowisko dyrektora instytucji kultury, nie stanowią informacji publicznej. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "g" u.d.i.p., jak również nie naruszono wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP i MPPOiP.
Z tych też względów organ prawidłowo, zwykłym pismem poinformował skarżącą Fundację, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Uczynił to z zachowaniem terminu ustawowego, zatem nie pozostawał w bezczynności.
Podkreślić należy, że zapytanie Fundacji wyraźnie dotyczyło osób kandydujących na stanowisko dyrektora X., a nie osoby, która konkurs wygrała. W dacie jego składania nie mogło zresztą dotyczyć innych danych, gdyż konkurs był jeszcze nie rozstrzygnięty (protokół końcowy sporządzono 11 lipca 2025 r.). Udzielona odpowiedź w dniu 21 lipca 2025 r. ustosunkowywała się wyraźnie do zapytania i tylko w tym zakresie sąd rozpatrywał legalność działania organu. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ również wyraźnie zastrzegł, że kandydat, który konkurs wygrał – staje się osobą pełniącą funkcję publiczną i zakres ujawnionych o nim danych może być szerszy niż wynikający wprost z przepisów. W ocenie sądu, to wymagałoby jednak precyzyjnie sformułowanego wniosku.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż dostęp do danych osób kandydujących na stanowisko dyrektora instytucji kultury został z woli ustawodawcy ograniczony właśnie "zakresem określonym w przepisach odrębnych". W przeciwnym razie ustawodawca dałby temu wyraz w konkretnym przepisie prawnym, jak to uczynił np. w art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1135). Wskazany przepis wprost stanowi, iż informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej takiego rozwiązania jednak nie przewiduje.
Marginalnie wskazać należy, że X. jest samorządową wojewódzką instytucją kultury powołaną mocą uchwały nr XLIX/691/2023 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie utworzenia i nadania statutu instytucji kultury pod nazwą X. w organizacji, zmienioną uchwałą tego Sejmiku nr VIII/105/2024z dnia 20 grudnia 2024 r.
Z tych wszystkich względów sąd uznał, że zarzuty skargi nie są zasadne. Skoro żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru publicznego, to nieskuteczny musi być zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku.
Argumenty przywołane w odpowiedzi na skargę, choć nie można im odmówić słuszności, nie są oparte na analizie przepisów mających w sprawie wprost zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.