II SAB/BD 98/21

II SAB/Bd 98/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
659
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2055/22 - Wyrok NSA z 2023-03-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 35 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczącego nieodpowiedniego stanu technicznego budynku 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. odrzuca skargę w zakresie żądania zobowiązania organu do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego w pismach z [...] marca 2020 r. i [...] maja 2020 r.; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] .07.2021 r. W. W. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej określany jako PINB) w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. M. w Ś. - poprzez nierozpatrzenie i niedopuszczenie istotnych wniosków dowodowych sformułowanych w piśmie z [...] .03.2020 r. oraz piśmie z [...] .05.2020 r. i w związku z tym zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "kpa"). Skarżący wniósł o:
1. zobowiązanie PINB do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wskazanych w pismach z [...] .03.2020 r. oraz [...] .05.2020 r., wyznaczając termin do załatwienia sprawy;
2. stwierdzenie dopuszczenia się przez PINB przewlekłego prowadzenia postępowania z jednoczesnym stwierdzeniem, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. wymierzenie organowi grzywny w najwyższej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa;
4. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z art. 37 § 3 pkt 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 63 kpa, wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w sprawie znak: [...], zwłaszcza w zakresie nierozpatrzenia istotnych wniosków dowodowych sformułowanych w pismach z [...] .03.2020 r. i z [...] .05.2020 r. Postanowieniem z [...].07.2021 r., znak: [...] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu do załatwienia sprawy z uwagi na fakt, że organ ten postanowieniem z [...] .06.2021 r. rozpatrzył wnioski z [...] .03.2020 r. i [...] .05.2020 r. Niemniej organ II instancji stwierdził, że za uzasadniony uznać należy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, w tym nierozpatrzenia ww. w terminie wniosków. Skarżący podał, że w ww. pismach z [...] .03.2020 r. i z [...] .05.2020 r., skierowanych do PINB, sformułowano wnioski dowodowe. Pomimo znacznego upływu czasu od dnia wniesienia do organu ww. pism do dnia wniesienia skargi nie przeprowadzono części zawnioskowanych dowodów. W związku z tak długim nierozpatrzeniem i niedopuszczeniem wniosków dowodowych PINB dopuścił się przewlekłości, co uprawniało do wniesienia ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku toczy się od 2018 r., a mimo to PINB dopuszcza się przewlekłości w zakresie rozpatrzenia wniosków stron.
Zdaniem Skarżącego, w sprawie wystąpiła przewlekłość o charakterze rażącym, bowiem opóźnienia (nawet 9 miesięcy, na co wskazuje organ II instancji) w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione są usprawiedliwienia.
Skarżący podkreślił, że z uwagi na to, iż składa, w kolejności, czwartą już skargę na przewlekłe działanie/bezczynność PINB w ramach prowadzonych z jego udziałem postępowań, poprzednie dwie skargi zakończyły się wyrokami WSA w Bydgoszczy stwierdzającymi albo bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stąd tym razem wnosi o wymierzenie organowi grzywny w najwyższej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II SAB/Bd 77/20 z 19.01.2021 r. stwierdził, iż dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania.
Kontrola przeprowadzona przez mistrza kominiarskiego [...] .03.2021 r. oraz ekspertyza dostarczona do inspektoratu [...] .05.2021 r. wykazały nieprawidłowości. Nie stwierdzono jednak przedostawania się szkodliwych substancji z budynku nr [...] należącego do budynku nr [...] . Dnia [...] .07.2021 r. organ wydał decyzję. Wyjaśnił, że nie mógł wcześniej wydać decyzji z uwagi na fakt, iż nałożył obowiązek dostarczenia ekspertyzy. Po dostarczeniu ekspertyzy w dniu [...] .05.2021 r. i daniu możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem stronom wydał decyzję.
Organ podał, że zgodnie z art. 36 kpa o przyczynach niezałatwienia sprawy informował strony postępowania w następujących pismach: z [...] .06.2021 r., [...] .03.2021 r., [...] .10.2020 r., [...] .01.2020 r. i [...] .09.2019 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że na czas prowadzonego postępowania miały wpływ: brak współpracy wnioskodawcy postępowania oraz jego pełnomocników, brak dowodów na przedostawanie się szkodliwych substancji z budynku nr [...] do budynku nr [...] , liczne wnioski składane przez pełnomocników, czas potrzebny na sporządzenie ekspertyzy, czas potrzebny na rozpatrzenie odwołania i skarg oraz okres pandemii, w którym było utrudnione przeprowadzanie czynności. Zdaniem organu, podejmowane czynności nie były czynnościami pozornymi, starał się podejmować je rzetelnie, w jak najkrótszym terminie. Czas przeprowadzanych przesłuchań odbywał się w okresie pandemii, organ przeprowadzał kolejne kontrole w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżący za pośrednictwem pełnomocników składał szereg wniosków, co do których organ starał się ustosunkować.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga była częściowo zasadna.
Przedmiotem postępowania była kwestia stwierdzenia przewlekłego prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. M. w Ś.
Organ sam, w odpowiedzi na skargę, przyznaje fakt opóźnienia w załatwieniu sprawy, uzasadniając go dużą ilością prowadzonych spraw, dużą ilością wniosków składanych przez Skarżącego, koniecznością przeprowadzania ekspertyz oraz okresem pandemii, w którym było utrudnione przeprowadzanie czynności administracyjnych.
Sąd zwraca uwagę, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 kpa). Z art. 35 § 1 kpa wynika wprost obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Celem ww. przepisów jest wyznaczenie organom administracji publicznej rozsądnych ram czasowym załatwienia sprawy. Przekroczenie przez organ tych ram jest równoznaczne z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ - i to zarówno w wypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jak również niezałatwienia jej w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa. Niezgodne z ww. przepisami prowadzenie przez organ postępowania uznać należy za przewlekłe prowadzenie sprawy.
Przede wszystkim należy jednak zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku sygn. akt II SAB/Bd 77/20 z 19.01.2021 r. stwierdził, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Ostatnią czynnością, którą organ podjął w sprawie przed wniesieniem skargi w ww. sprawie, było nałożenie postanowieniem z [...] .06.2020 r., znak [...] , obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego wraz z inwentaryzacją budynku - w terminie do [...] .01.2021 r. Zatem aktualnie rozpoznając sprawę, Sąd brał pod uwagę przebieg postępowania po tej dacie. Mając na uwadze powyższe, tok postępowania przedstawiał się następująco:
- w piśmie z [...] .06.2021 r. Skarżący wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Ś.;
- pismem z [...] .10.2020 r. PINB zawiadomił strony, że nie jest w stanie zakończyć postępowania;
- [...] .01.2021 r. wpłynęło do organu pismo z wnioskiem o przedłużenie terminu do wykonania inwentaryzacji budynku;
- pismem z [...] .02.2021 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia ww. wniosku;
- [...] .02.2021 r. wpłynęła odpowiedź strony na ww. wezwanie;
- pismem z [...] .02.2021 r. organ ponownie wezwał stronę do wskazania, jakie czynności podejmowała w celu wykonania postanowienia z [...] .06.2020 r.;
- postanowieniem z [...] .03.2021 r. PINB przedłużył termin do wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z [...] .06.2020 r. - do [...] .06.2021 r.;
- pismem z [...] .03.2021 r. organ zawiadomił strony, że nie jest w stanie zakończyć postępowania w terminie;
- [...] .05.2021 r. wpłynęła do PINB ekspertyza techniczna budynku;
- pismem z [...] .06.2021 r. organ odniósł się do treści pism strony składanych w toku postępowania;
- pismem z [...] .06.2021 r. organ zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 kpa;
- postanowieniem z [...] .06.2021 r. PINB odmówił uwzględnienia dowodów wnioskowanych przez Skarżącego;
- zawiadomieniem z [...] .06.2021 r. organ na wniosek Skarżącego przedłużył termin do zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego do [...] .07.2021 r.;
- [...] .07.2021 r. PINB wydał decyzję znak: [...], którą nakazał właścicielowi budynku nr [...] położonego przy ul. M. wykonanie wskazanych w decyzji robót budowlanych w terminie do [...] .12.2021 r.
Zważywszy na przedstawiony przebieg postępowania, trudno zaakceptować stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazuje, że na długość prowadzonego postępowania miały istotny wpływ kierowane do inspektoratu pisma, wnioski pełnomocnika Skarżącego, na które organ jest zobowiązany odpowiedzieć, jak również brak dowodów na wskazane nieprawidłowości (prawdopodobieństwo przedostawania się szkodliwych substancji) oraz brak współpracy Skarżącego.
W ocenie Sądu, powołana przez organ okoliczność powodująca brak możliwości rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie nie usprawiedliwia naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa). Rozpoznanie sprawy nastąpiło ze znacznym przekroczeniem terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 kpa. W szczególności wyznaczenie stronie aż ośmiomiesięcznego terminu do sporządzenia ekspertyzy budynku nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Podkreślenia wymaga, że w okresie tym organ w żaden sposób nie kontrolował tego, czy strona podjęła jakiekolwiek czynności w celu wykonania ww. postanowienia. Trudności organizacyjno-techniczne, na które organ wskazał w odpowiedzi na skargę, powiązane czy wynikające z ilości prowadzonych postępowań, nie stanowią okoliczności, na które organ administracji publicznej nie ma wpływu. Podkreślić należy, że sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznościami zwalniającymi organ od terminowego załatwiania spraw.
W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłego prowadzenia przez PINB postępowania Sąd uznał za uzasadniony. Wydał on wprawdzie decyzję w sprawie, ale już po wniesieniu skargi do Sądu. Organ, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 w zw. z art. 61 § 4 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, jednakże przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako ppsa). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. O ile można zarzucić organowi bierność i opieszałość po wniesieniu wniosku - co wypełnia znamiona przewlekłości - to należy uwzględnić fakt, że wpływ na tę okoliczność miała także postawa samej strony - wielość składanych wniosków czy czas oczekiwania na wykonanie nałożonego obowiązku przedłożenia ekspertyzy budynku. Zatem w realiach rozpatrywanej sprawy, mimo spóźnionego zainicjowania czynności sprawdzających, opieszałości w ich prowadzeniu, przewlekłość organu nie była tak znacznego stopnia, który uzasadniałby określenie jej jako rażącej. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.
W skardze Skarżący wniósł o zobowiązanie PINB do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wskazanych pismami z [...] .03.2020 r. oraz [...] .05.2020 r. Stwierdzić należy, że skarga w ww. zakresie jest niedopuszczalna, bowiem wnioski te podlegały już ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w toku poprzedniego postępowania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w sprawie II SAB/Bd 77/20. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ppsa odrzucił skargę we wskazanym zakresie, o czym orzekł w pkt 3 sentencji wyroku.
W ustalonych okolicznościach sprawy Sąd nie uznał za zasadne wymierzania organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Wpływ na ten fakt ma w szczególności brak uznania rażącego charakteru przewlekłości. Wyjaśnić przy tym trzeba, że w myśl przywołanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zważyć należy, że instytucja przewidziana w cyt. przepisie jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu - w konkretnej sprawie - dojść można do przekonania, że noszą one znamiona niczym nieuzasadnionego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Z tych samych powodów nie uznano za zasadne żądania przyznania od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Z tych też przyczyn orzeczono jak w pkt 4 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.