II SAB/Bd 94/19

II SAB/Bd 94/19 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Joanna Brzezińska
Leszek Tyliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
658
6480
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
III OSK 3094/21 - Wyrok NSA z 2022-11-16
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
uwzględniono skargę w części, stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 05 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S. F. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. stwierdza, że Wójt Gminy przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie wniosku skarżącego, 2. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy miało miejsca z rażącym naruszenia prawa, 4. przyznaje od Wójta Gminy na rzecz S. F. sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych, 5. oddala skargę w pozostałej części, 6. zasądza od Wójta Gminy na rzecz S. F. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
S. F. (zwany dalej "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy (dalej "Wójt") w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa kompostowni obornika w systemie otwartym na działce nr ewid.[...], obręb B. , gmina Z. ", zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, 12, 35 § 1-3 i 36 § 1 i 2 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "kpa") oraz wnosząc o:
stwierdzenie, że Wójt dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację ww. przedsięwzięcia działając przy tym z rażącym naruszeniem prawa;
zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację ww. przedsięwzięcia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi;
dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy [...] na okoliczności wynikające z ich treści oraz na okoliczność rażącej bezczynności oraz przewlekłości organu w prowadzeniu postępowania;
wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku 2018 tj. w kwocie [...]zł;
przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł;
zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych;
rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.
W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczywszy chronologię postępowania organów administracji w niniejszej sprawie podniósł, że dnia [...] czerwca 2015 r. wystąpił do Wójta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. W toku sprawy wielokrotnie przedłużano termin wydania decyzji powołując się na skomplikowany charakter sprawy. Niemniej jednak zdaniem skarżącego, przedłużanie terminu wydania decyzji było spowodowane nieusprawiedliwionym wykonywaniem czynności przez organ w dużym odstępie czasu. Kilka miesięcy zajęła organowi analiza stanowiska organów współdziałających, proste czynności w sprawie takie jak np. wyznaczenie terminu zapoznania się z aktami, były wykonywane w ponad miesięcznym odstępie.
Kolejnym przykładem prowadzenia postępowania w sposób przewlekły i bezprawny było kilkukrotne wzywanie wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia raportu na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 i 1566). Organ wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu zgodnie w wymaganiami wynikającymi powołując się na znowelizowany zakres przepisów, który w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania. Ponadto zdaniem skarżącego ww. wezwania organu zawierały pytania do wnioskodawcy, odnośnie kwestii merytorycznych, które zostały szczegółowo opisane w raporcie przedłożonym przez wnioskodawcę dnia [...] czerwca 2017 r., jak i w jego późniejszych uzupełnieniach.
Wskazane okoliczności stały się podstawą wniesienia przez skarżącego ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej "SKO"), które podzieliło argumentację skarżącego i postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., orzekło iż Wójt [...] dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wyznaczono organowi termin załatwienia sprawy oraz zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości.
Skarżący podał, że organ jako podstawę wydania decyzji odmownej przyjął okoliczności (takie jak np. niewystarczające wyjaśnienia inwestora, sprzeciw lokalnej społeczności, braki raportu), które już uprzednio zostały wprost wskazywane przez SKO jako całkowicie bezzasadne. W opinii skarżącego organ zatem wykazał całkowity brak respektowania wiążących dla niego instrukcji organu odwoławczego w przedmiocie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący odniósł przy tym wrażenie, iż uzasadnienia decyzji przez organ są jedynie powielaną wciąż kopią poprzednich pism organu. Organ poprzez dodanie kilku akapitów i zmianę szyku zdań stwarzał jedynie iluzję wykazania nowych okoliczności w sprawie. Szyk i układ zdań był przy tym wykonany tak niechlujnie, iż trudno jest odczytać merytoryczny sens uzasadnienia decyzji.
Skarżący powołał się na stanowisko SKO, które decyzją z dnia [...].10.2019 r. uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. SKO nie tylko stwierdziło, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do podjęcia przez organ inicjatywy dowodowej, ale również wskazało na inne uchybienia organu I instancji świadczące o rażąco lekceważącym stosunku do niniejszej sprawy. SKO zwróciło uwagę na brak weryfikacji stanowisk organów współdziałających oraz brak szczegółowej weryfikacji raportu stanowiącego podstawowy dowód w sprawie oraz w sposób krytyczny odniosło się do sposobu uzasadnienia decyzji organu poprzez "cytowanie w uzasadnieniu decyzji obszernych części opracowania wraz z obcojęzyczną bibliografią, w ten sposób, że trudno jest ocenić, gdzie są granice przekopiowanej części oceny, a gdzie właściwe uzasadnienie decyzji. Skarżący podkreślił, że SKO po raz kolejny uchyliło zaskarżoną przez niego decyzję, po raz kolejny wskazując na rażące i powielane przez organ uchybienia.
Skarżący podkreślił również, że postępowanie w niniejszej sprawie trwa ponad 4 lata. W jego toku czynności Wójta były i są bezzasadnie wykonywane w dużych odstępach czasu, a ponadto z uwagi na swoją niecelowość zmierzają jedynie do sztucznego mnożenia czynności i materiału dowodowego w sprawie, powołując się ponownie na treść decyzji SKO z dnia [...].10.2019 r. oraz w jej uzasadnieniu, gdzie SKO wyraźnie wskazało, iż w związku z długotrwałością i przewlekłością prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie SKO rozważa zwrócenie się do Prezesa Kolegium w wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w przedmiotowej sprawie (str. 19 uzasadnienia decyzji).
Argumentując wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący wskazał, że tak przewlekłe postępowanie organu znajdujące swe potwierdzenie w aktach sprawy uznać należy za niedopuszczalne w demokratycznym i praworządnym państwie zaś działanie organu uznać należy za celowe i nakierowane na zahamowanie procesu inwestycyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że na gruncie niniejszej sprawy nie miała miejsca bezczynność. Wójt wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie oceny przewlekłości postępowania o tyle nie można całkowicie oderwać od kwestii merytorycznych, że zasadniczą oś wydawanych na gruncie niniejszego postępowania rozstrzygnięć negatywnych, stanowi dokonywana przez organ ocena materiałów prezentowanych przez skarżącego, które z uwagi na ich niekompletność, nieprecyzyjność lub nieadekwatność zarówno dla skali przedsięwzięcia, jak i jego oddziaływań na otoczenie, nie pozwalały na taką ocenę kwestii merytorycznych, która umożliwiłaby wydanie decyzji zgodnej z oczekiwaniami skarżącego. Z kolei składane przez skarżącego wyjaśnienia sprowadzały się zasadniczo do polemiki z koniecznością jakichkolwiek dalszych wyjaśnień, lub powtarzaniem lakonicznych, arbitralnych bądź niepełnych sformułowań z wcześniejszych etapów postępowania. Do tego samego sprowadza się wniesiona skarga. W pewnym uproszczeniu, skarżący zdaniem organu oczekuje nie tyle wydania rozstrzygnięcia, co wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jego oczekiwaniami.
Organ przedstawiając chronologię postępowania podniósł, że postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań charakteryzuje specyficzny przedmiot, którym jest ocena wpływu danego przedsięwzięcia na szeroko rozumiane środowisko zaś samo zgromadzenie i weryfikacja materiału dowodowego - zawierającego specjalistyczne elementy z zakresu funkcjonowania mającego powstać przedsięwzięcia i związanym z tym oddziaływaniem na dobro wspólne jakim jest środowisko jest procesem czasochłonnym - co wydaje się być obiektywnie uzasadnione. Tym samym - przy analizie czasu postępowania niezbędne jest uwzględnienie charakteru podejmowanych czynności (tj. weryfikacji specjalistycznych zagadnień) oraz szczególnego obowiązku precyzyjnego zbadania sprawy, co jest nierozerwalne z wydłużeniem czasu potrzebnego do wydania rozstrzygnięcia.
Poza tym organ wskazał, że wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] zł nie zawiera uzasadnienia.
W opinii Wójta w sprawie niniejszej nie jest jasne w jaki sposób działania organu spowodowały powstanie po stronie skarżącego krzywdy oraz jej rozmiaru w wysokości maksymalnej dopuszczonej przepisami prawa, bowiem skarżący powyższego nie wyjaśnił. Odwołanie się przez skarżącego do stawianych przez skarżącego zarzutów bezczynności oraz przewlekłości w prowadzeniu sprawy w powiązaniu z zarzutem "hamowania" procesu inwestycyjnego nie stanowi uzasadnienia dla przyznania mu żądanej kwoty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności, i czy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd:
- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);
- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);
- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Ustawową definicję pojęcia przewlekłości postępowania wprowadziła do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), określając ten stan jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zauważyć przy tym należy, że w przywołanej wyżej ustawie, dokonano wyraźnego rozdzielenia pojęcia ,,bezczynności" organu od ,,przewlekłego prowadzenia postępowania" przez organ, ustanawiając oddzielne definicje legalne tych pojęć. Bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Bezczynność stwierdzana jest zatem na podstawie kryterium sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość zaś według kryterium ocennego. W postępowaniu dotyczącym przewlekłości ocenić należy, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (vide: A. Wróbel, Komentarz do art. 37 k.p.a., baza Lex, stan prawny: 1 marca 2018). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwało dłużej niż to jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 – dostępne na stronie http//orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Pogląd ten pomimo, że sformułowany przed wejściem w życie opisanej wyżej nowelizacji k.p.a. bezsprzecznie zachowuje aktualność także w obecnym stanie prawnym.
Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest zatem kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.
W ocenie Sądu wynikający z akt sprawy przebieg objętego niniejszą kontrolą sądową postępowania wskazuje, że istnieją uzasadnione podstawy do postawienia organowi zarzutu przewlekłości postępowania w przedstawionym wyżej rozumieniu.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie ponaglenia. Powyższy środek zaskarżenia wynika z art. 37 § 1 k.p.a., w myśl którego stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność) oraz kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Z akt administracyjnych wynika, że skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wniósł do SKO zażalenie (w dalszej części zwane poprawnie ponagleniem) na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Podkreślenia wymaga, że środek ten strona była obowiązana złożyć przed wniesieniem skargi do sądu, warunkującym jej dopuszczalność. Skoro więc przedmiotem skargi strony nie jest ani akt, ani czynność organu, lecz jego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to wymaganym środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a., winien był być środek w postaci ponaglenia, który składa się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Dlatego też należało uznać, że warunek wyczerpania środków zaskarżenia został spełniony i w związku z tym możliwe było merytoryczne rozpatrzenie wniesionej skargi.
Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym – "w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania" (§ 3 zd. ostatnie). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
Zdaniem składu orzekającego przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy nieusprawiedliwionej bierności. Swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też środków wynikającymi z dużej liczby spraw czy też środków pieniężnych.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ przez cały okres prowadzonego postępowania dokonywał ,,jakichś czynności", które doprowadziły do kolejnego przedłużenia postępowania w sprawie przez niczym nieuzasadnione mnożenie czynności dowodowych. Zresztą do takich konkluzji doszło SKO w postanowieniu z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w którym stwierdziło, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można się jednak zgodzić ze stwierdzeniem przez SKO bezczynności, ponieważ jak to wyżej wskazano bezczynność różni się od przewlekłości sprawdzalnym kryterium. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide – wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 27/19 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie przewleka postępowania, gdy prowadzi je długo, ale wówczas, gdy można mu zarzucić opieszałe podejmowanie czynności procesowych, bądź czynności zbędnych, jedynie pozorujących wymaganą aktywność. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, musi być dokonywana na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (vide – wyroki WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 182/19 oraz z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 133/19 – dostępne jw.).
Analiza akt sprawy postępowania, co do którego skarżący postawił zarzut przewlekłego jego prowadzenia, nie wzbudziła wątpliwości Sądu, że zarzut ten jest ze wszech miar zasadny i w tym przypadku należy podzielić stanowisko SKO.
Wskazać przede wszystkim należy, że postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji ww. przedsięwzięcia trwa ponad cztery lata i wciąż nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną (wniosek o wszczęcie postępowania datowany jest na [...] czerwca 2015 r.). SKO po raz trzeci uchyliło zaskarżoną przez skarżącego decyzję, po raz kolejny wskazując na rażące i powielane przez organ uchybienia. Jak zauważono, długość postępowania zasadniczo nie jest decydującą okolicznością w ocenie, czy postępowanie organu prowadzone jest przewlekle. Mając jednak na uwadze okoliczności faktyczne tej konkretnej sprawy tak znaczny okres prowadzenia jakiegokolwiek postępowania nie może zostać zaakceptowany w demokratycznym państwie prawa, w którym działalność organów państwowych winna urzeczywistniać nie tylko z oczywistych względów eksponowaną tu zasadę szybkości i prostoty postępowania z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – k.p.a.), ale również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), realizującej się również poprzez m.in. informowanie stron o przewidywanym zakresie i terminach czynności postępowania wyjaśniającego i wywiązywanie się z tych deklaracji oraz przestrzeganie terminów załatwienia sprawy (vide - Wegner J. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Chróścielewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), publ. Wolters Kluwer Polska 2019).
W powyższym kontekście zauważyć również należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a więc również przepisów ratyfikowanych umów międzynarodowych (art. 87 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 – dalej "Konwencja") każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Przywołany przepis nie odnosi się jedynie do postępowania przed sądem, jako organem władzy sądowniczej w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Znajduje on odniesienie do każdej sytuacji sporu między jednostką, a władzą publiczną, bez względu na rodzaj organu reprezentującego te władzę.
Co istotne przewlekłość postępowania stwierdziło SKO w postanowieniu z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]. Ponadto w decyzji z dnia [...] października 2019 r., nr [...] SKO wskazało, że w związku z długotrwałością i stwierdzoną przewlekłością prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie jednocześnie informuje, że stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego, prezes kolegium wydaje postanowienie sygnalizacyjne, którego odpisy przekazuje organowi jednostki samorządu terytorialnego i, odrębnie, komisji rewizyjnej odpowiednio rady gminy, powiatu albo sejmiku województwa oraz właściwemu wojewodzie. W myśl zaś ust. 2 cyt. artykułu, postanowienie, o którym mowa w ust. 1, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do pracowników samorządowych, jeżeli ich działanie lub zaniechanie jest przyczyną powstania uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku spełnienia się przesłanek, o których mowa w przywołanym wyżej artykule, SKO rozważy możliwość zwrócenia się do Prezesa Kolegium o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w przedmiotowej sprawie.
Analiza akt sprawy potwierdza, że w toku prowadzonego postępowania w wielu przypadkach odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami wykraczały poza kategorię niezbędnego i rozsądnego czasu na ich dokonanie. Po drugie – w sprawie zaistniały przypadki, że nieskuteczne (nieprowadzące efektywnie do zakończenia postępowania) czynności procesowe dokonywane przez organ były wręcz zbędne. Tymczasem SKO trzy razy uchylało zaskarżone przez skarżącego decyzje Wójta, wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Pierwszy raz Wójt rozpatrywał sprawę od czasu złożenia wniosku przez skarżącego tj. od dnia [...] czerwca 2015 r do dnia [...] kwietnia 2016 r. (niespełna 10 miesięcy), drugi raz Wójt rozpatrywał sprawę od dnia [...] czerwca 2016 r. tj. od czasu otrzymania decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2016 r., uchylającej jego decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. (niespełna 24 miesiące), trzeci raz Wójt rozpatrywał sprawę od dnia [...] września 2018 r. tj. od czasu otrzymania decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2018 r., uchylającej jego decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] lipca 2019 r. (niespełna 11 miesięcy), czwarty raz Wójt rozpatruje sprawę od dnia [...] października 2019 r. tj. od czasu otrzymania decyzji SKO z dnia [...] października 2019 r., uchylającej jego decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. – do dnia wydania niniejszego orzeczenia Sąd nie miał informacji czy sprawa została zakończona przez Wójta.
Nie wzbudziło zatem wątpliwości Sądu, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone jest przewlekle i przewlekłość ta – ze względu na jej skalę - ma charakter rażący. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przewlekłość ma charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (vide - wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 45/19 – dostępny jw.). Zdaniem Sądu takie właśnie rażące opóźnienia w kontrolowanym postępowaniu wystąpiły, przy czym do wniosku tego prowadzi zarówno szczegółowa analiza kolejno podejmowanych czynności organu (wykazane nagminne, wielomiesięczne przedłużanie terminu do jej załatwienia oraz wielokrotne podejmowanie czynności w odstępach miesięcznych – i więcej – pomiędzy nimi), ale i całościowy ogląd postępowania prowadzonego, co należy podkreślić z wyraźną dezaprobatą, ponad 4 lat. Powyższej konstatacji nie zmienia przy tym to, że część tego okresu konsumowały czynności prowadzone przed organem odwoławczym (SKO). W kontekście całości ponad czteroletniego okresu postępowania te odcinki czasu uznać należy za nieistotne i nie mające wpływu na ocenę, że kontrolowane postępowanie w decydującej mierze prowadzone było przed Wójtem i to na tym organie spoczywa odpowiedzialność za niezałatwienie sprawy skarżącego w rozsądnym terminie. Podnoszoną zaś w odpowiedzi na skargę okoliczności, jakoby dokonywana przez organ ocena materiałów prezentowanych przez skarżącego, które z uwagi na ich niekompletność, nieprecyzyjność lub nieadekwatność zarówno dla skali przedsięwzięcia, jak i jego oddziaływań na otoczenie, nie pozwalały na taką ocenę kwestii merytorycznych, która umożliwiłaby wydanie decyzji zgodnej z oczekiwaniami skarżącego zaś składane przez skarżącego wyjaśnienia sprowadzały się zasadniczo do polemiki z koniecznością jakichkolwiek dalszych wyjaśnień, lub powtarzaniem lakonicznych, arbitralnych bądź niepełnych sformułowań z wcześniejszych etapów postępowania uznać należy za niezasadne.
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym, drugim i trzecim sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Według tego przepisu, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 19 lutego 2019 r. (Dz. Urz. Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski z dnia 20 lutego 2019 r., poz. 201), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło 4003,88 złotych. Oznacza to, że górna granica kwoty, jaką sąd może przyznać w niniejszej sprawie tytułem sumy pieniężnej, wynosi obecnie 20 019,40 zł.
Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W związku z tym Sąd uznał, że zaszły przesłanki przyznaniu od Wójta Gminy na rzecz S. F. sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, która to kwota spełni swoją funkcję kompensacyjną za negatywne przeżycia wynikające z przewlekle prowadzonego postępowania i orzekł jak w punkcie czwartym sentencji.
Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd w punkcie piątym sentencji oddalił skargę w części dotyczącej bezczynności organu.
O kosztach postępowania (wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego - [...] zł., opłata skarbowa od pełnomocnictwa - [...] zł., wpis – [...] zł.), orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), jak w punkcie szóstym sentencji.