II SAB/Bd 93/25

II SAB/Bd 93/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kleczkowski
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
658
6480
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Mariusz Pawełczak sędzia WSA Leszek Kleczkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. W. na bezczynność [...] sp. z o. o. w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lutego 2025 r., nadanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, P. W. (skarżąca) zwróciła się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. w [...] (MPWiK) o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
1) skanów uchwał Zgromadzenia Wspólników MPWiK z okresu od 1 stycznia 2024 r. do dnia udostępnienia informacji,
2) skanów protokołów obrad Rady Nadzorczej z okresu od 1 stycznia 2024 r. do dnia udostępnienia informacji,
3) wysokości wynagrodzenia poszczególnych członków Rady Nadzorczej MPWiK na dzień udostępnienia informacji oraz podanie informacji, czy wynagrodzenie to uległo zmianie w ciągu ostatnich 3 lat, a jeśli tak, to skarżąca zwróciła się o udostępnienie skanu uchwały Zgromadzenia Wspólników w tej sprawie.
Skarżąca wskazała, że odpowiedzi na wniosek oczekuje w formie wiadomości e-mail przesłanej na wskazany adres.
Pismem 10 marca 2025 r. MPWiK poinformowało skarżącą, o przesunięciu terminu rozpoznania wniosku do dnia 24 marca 2025 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy prawnej co do tego, czy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną oraz czy jej ewentualne udostępnienie nie podlega ograniczeniom z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.
W piśmie z 21 marca 2025 r. MPWiK udostępniło informację zawartą w punkcie 3. wniosku. Wobec punktów 1 i 2 wniosku poinformowało, że z powodu konieczności przeprowadzenia dalszej analizy w zakresie wskazanym w piśmie z 10 marca 2025 r. punkty 1 i 2 wniosku zostaną rozpoznane do 7 kwietnia 2025 r.
W piśmie z 7 kwietnia 2025 r. MPWiK poinformowało skarżącą, że dokumenty wskazane w punktach 1 i 2 wniosku nie posiadają waloru informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione. Wyjaśniło, że wnioskowane uchwały i protokoły mają charakter wewnętrzny i o ile poszczególne ich zapisy mogą zawierać informację publiczną, to skarżąca nie sprecyzowała we wniosku, jakiej konkretnie informacji publicznej się ona domaga, jakiej informacji publicznej miałyby dotyczyć protokoły i uchwały.
P. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy bezczynność MPWiK w rozpoznaniu punktów 1 i 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie do rozpoznania wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że odmowa udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie stanowiła naruszenie 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że koncepcja dokumentu wewnętrznego, do której odwołał się organ, nie jest w orzecznictwie oceniana jednolicie i budzi wątpliwości co do jej zgodności z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP w zakresie, w jakim gwarantuje ona obywatelowi prawo do informacji publicznej. Wskazała, że wnioskowane przez nią dokumenty pochodzą od podmiotu wykonującego zadania publiczne i stanowią informację o jego działalności, a więc powinny zostać jej udostępnione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek przesłanej skarżącej 7 kwietnia 2025 r.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu o jednoznaczne sprecyzowanie zakresu skargi, skarżąca wskazała, że skarży bezczynność MPWiK w zakresie rozpoznania punktu 2. jej wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość. Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.
W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów u.d.i.p. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Podmiot, którego bezczynność jest przedmiotem skargi to Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. w [...]. MPWiK niewątpliwie wykonuje zadania publiczne, gdyż takimi zadaniami są zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków. Jak wynika z danych ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym spółka posiada status jednoosobowej spółki kapitałowej Gminy Miasta C., która to gmina jest właścicielem wszystkich udziałów spółki. Niesporna w sprawie pozostaje okoliczność, że [...] sp. z o. o. w C. jest podmiotem zaliczającym się do katalogu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Odnośnie samego pojęcia informacji publicznej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, dostępne jw.; zob. też M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Z uwagi na przedmiot sporu oraz stanowiska stron należy przede wszystkim wyjaśnić, że Sądowi rozpoznającemu sprawę znana jest wypracowana w orzecznictwie koncepcja tzw. dokumentu wewnętrznego (roboczego), który nie jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W judykaturze przyjmuje się, że dokumenty wewnętrzne służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem ostatecznego stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej, natomiast mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (vide: wyroki NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1883/14, dostępne jw.). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Służą za to wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą mieć dowolną formę i nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy (vide: wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 2764/22, i cytowane tam orzecznictwo, dostępny jw.). Również Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu prawnym wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Mieć należy jednocześnie na uwadze, że koncepcja dokumentu wewnętrznego nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki do dostępu do informacji publicznej (vide: wyroki NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. III OSK 3749/21 oraz z 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1607/14 – dostępne jw.).
Akceptując co do zasady koncepcję dokumentu wewnętrznego (wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze negującemu możliwość identyfikowania takiego rodzaju dokumentów w świetle u.d.i.p. i Konstytucji RP), Sąd ma jednocześnie na uwadze, że o przymiocie informacji zawartej w dokumencie jako informacji publicznej stanowi jej treść w danym dokumencie, a nie charakter samego dokumentu. Tak jak dokument urzędowy nie zawsze będzie zawierał informację o charakterze informacji publicznej podlegającej udostępnieniu (np. w przypadku informacji niejawnej lub tajemnicy ustawowo chronionej – vide art. 5 ust 1 u.d.i.p.), tak nie jest wykluczone, że dokument co do zasady wewnętrzny zawsze pozbawiony jest informacji publicznej, do której obywatel winien mieć dostęp. Twierdzenie, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty nie stanowią informacji publicznej byłoby uzasadnione tylko w przypadku, gdyby wykazano, że ich treść nie mieści się w zakresie informacji publicznej. Skoro skarżąca domagała się protokołów z obrad Rady Nadzorczej miejskiej spółki kapitałowej, to przydanie im charakteru dokumentów wewnętrznych niestanowiących informacji publicznej byłoby uzasadnione tylko w sytuacji, gdyby ich treść nie mieściła się w zakresie informacji publicznej. Jeżeli natomiast protokoły odnoszą się do działania podmiotów publicznych, to stanowią informację publiczną, do której dostęp należy zapewnić zgodnie z u.d.i.p., oczywiście z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z art. 5 tej ustawy (vide: wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SAB/Kr 352/19; wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2021 r., sygn. IV SAB/Po 76/21 – dostępne jw.). Informacją publiczną jest np. protokół z posiedzenia rady nadzorczej, na którym przyjęto uchwalę o ustaleniu wysokości wynagrodzeń, nagród i odpraw (vide: wyrok WSA w Lublinie z 1 sierpnia 2017 r., sygn. II SAB/Lu 62/17; wyrok WSA w Poznaniu z 17 maja 2022 r., sygn. IV SAB/Po 54/22 – dostępne jw.).
Sąd zważył, że o ile nawet protokoły z obrad rady nadzorczej spółki zakwalifikować możnaby w pewnym zakresie jako dokumenty o charakterze tzw. "wewnętrznym" (dokumentują bowiem one proces myślowy prowadzący do finalnego stanowiska wyrażonego w uchwale) to dopiero szczegółowa analiza treści danego protokołu może pozwolić na stwierdzenie, czy protokół z posiedzenia organu nadzorczego Spółki zawiera informację publiczną (co, zgodnie z wcześniejszym wywodem, nie jest przecież wykluczone), czy też nie. Aby analiza ta była możliwa, wnioskodawca musi zawęzić wniosek poprzez wskazanie, jakich informacji publicznych konkretnie oczekuje.
Organ nie jest przy tym zobowiązany do wzywania wnioskodawcy o konkretyzowanie wniosku w przypadku, kiedy wniosek ten jest w tym zakresie ogólny.
Nie znajduje tu bowiem zastosowania art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy tego aktu w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tak więc w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niejasny, zbyt zawiły lub wychodzi poza zakres uprawnień statuowanych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że nie dotyczy on informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 59/17 – dostępny jw.).
W ocenie Sądu, z powyższych powodów w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może odnieść zamierzonego skutku żądanie udostępnienia niesprecyzowanego zbioru informacji, które mogą być zawarte w ogólnie określonym zbiorze dokumentów określonym przez skarżącą jako skany: "protokołów obrad Rady Nadzorczej z okresu od 1 stycznia 2024 r. do dnia udostępnienia informacji". Sąd w całości podziela pogląd wyrażony w powołanym wcześniej wyroku WSA w Poznaniu o sygn. IV SAB/Po 76/21 (a zacytowany też w piśmie MPWiK z 7 kwietnia 2025 r.), że zgłoszenie tak ogólnie sformułowanego wniosku, dotyczącego protokołów ze wszystkich posiedzeń rady nadzorczej za wskazany we wniosku okres, mogących co do zasady zawierać różne informacje (publiczne i niepubliczne), wymagałyby każdorazowo od spółki ich szczegółowej analizy, a następnie wyodrębnienia tych, które mają charakter publiczny, od tych, które takiego charakteru nie mają. Chodzi przy tym o wyodrębnienie informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty u.d.i.p. wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p. Uznanie, że w oparciu o u.d.i.p. można wnioskować o dostęp do wszystkich ww. dokumentów, nawet bez wskazania, że żąda się tylko takich dokumentów, które zawierają informację publiczną, oraz bez sprecyzowania o jaką informację publiczną w istocie chodzi, każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy wszystkich dokumentów za dany okres, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia z uwagi na rozpiętość czasową wskazaną we wniosku możliwe. Przedmiotem regulacji u.d.i.p. jest wyłącznie dostęp do informacji publicznej pojmowanej jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Wniosek złożony w trybie tej ustawy musi określać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem. Tego w niniejszej sprawie zabrakło (zob. wyrok NSA z 5 marca 2013 r. sygn. I OSK 2889/12).
Z tych powodów, w poddanym sądowej kontroli zakresie wniosku skarżącej z 24 lutego 2025 r. (tj. pkt 2) zasadnie podmiot zobowiązany – Prezes Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w C. - poinformował w piśmie z 7 kwietnia 2025 r., że wnioskowana w punkcie drugim wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu.
Zważyć należy, że spółka naruszyła określony ustawowo czternastodniowy termin załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i bezpodstawnie w okolicznościach sprawy go przedłużała, bowiem nie zaszła sytuacja odpowiadająca hipotezie normy zawartej w art. 14 ww. ustawy. Odpowiedź w zakresie spornego punktu 2 wniosku została jednak udzielona w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, bowiem wnioskowany zbiór dokumentów nie stanowi samoistnie informacji publicznej. Spółka udzieliła odpowiedzi pismem z 7 kwietnia 2025 r., tym samym w dacie wniesienia skargi tj. 10 czerwca 2025 r. nie pozostawała w zarzucanej bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.