II SAB/Bd 72/25

II SAB/Bd 72/25 - Postanowienie WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
658
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. K. i S. K. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz J. K. i S. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, uiszczona tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z [...] lutego 2025 r. J. K. i S. K. (dalej "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nieprawidłowości i samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków na działce w miejscowości K. 31 gmina L.. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów:
1. art. 61 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 72a ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie podlega wszczęciu na wniosek osoby posiadającej interes prawny oraz błędne przyjęcie, że art. 72a Pb nakazuje organom prowadzić postepowanie wyłącznie z urzędu,
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący i niepodjęciu wszelkich czynności do wyjaśnienia sprawy.
Należy wskazać, że tym samym pismem skarżący wnieśli również skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] stycznia 2025 r. [...] stwierdzające niedopuszczalność ich zażalenia na pismo PINB w T. z [...] października 2024 r. dotyczące legalności
i sposobu użytkowania wskazanych wyżej budynków. Ta skarga została zarejestrowana i toczyła się pod sygn. akt II SA/Bd 174/25.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przeprowadził czynności kontrolne niezbędne do rozpatrzenia sprawy. Wskazał, że przedstawiciele PINB podczas kontroli nie stwierdzili żadnych nieprawidłowości na sąsiedniej nieruchomości, w tym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, o czym poinformowano Skarżących pismem z [...] maja 2024 r. Organ opisał także dalsze postępowanie i wymianę korespondencji ze skarżącymi w tym pismo z [...] listopada 2024 r., podtrzymujące wcześniej wyrażone stanowisko. Skarżący wnieśli od tego pisma zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na odnowę wszczęcia przez PINB postępowania. Postanowieniem z [...] stycznia 2025 r. [...] organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. Postanowienie organu odwoławczego stanowiło natomiast przedmiot skargi J. i S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Organ podkreślił, że postępowania administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wszczyna się z urzędu.
Postanowieniem z 27 sierpnia 2025 r., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd z urzędu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie z uwagi na okoliczność wystąpienia przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z 24 lutego 2025 r., zarejestrowanym pod sygn. II OPS 2/25, do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie zagadnienia prawnego wywołującego poważne rozbieżności w orzecznictwie: "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny". W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, Prezes NSA wniósł o wyjaśnienie: "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach".
W związku z podjęciem w dniu 8 września 2025 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w ww. sprawie sygn. II OPS 2/25, tutejszy Sąd postanowieniem z 8 października 2025 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie.
Wyrokiem z 14 października 2025 r. sygn. II SA/Bd 174/25 Sąd oddalił skargę na ww. postanowienie Kujawsko-Pomorskiego WINB z [...] stycznia 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zgodności obiektów budowlanych posadowionych na sąsiedniej nieruchomości z przepisami prawa, w szczególności samowolnej zmiany sposobu ich użytkowania.
Zgodnie z art. 72a
Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Oznacza to, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna, o ile dotyczy bezczynności polegającej na braku wydania decyzji administracyjnej (pkt 1) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3) ewentualnie innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4)
W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż jak wskazano w części historycznej w dniu8 8 września 2025 r., w sprawie II OPS 2/25 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę następującej treści:
1) z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu.
2) organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji - także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 292).
Jak wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. wykładnia zawarta w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych. Oznacza to brak możliwości samodzielnego rozstrzygnięcia przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta w taj uchwale.
W niniejszej sprawie bowiem skarżący domagali się wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego zarzucanych nieprawidłowości oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków na sąsiedniej nieruchomości. Zagadnienia te zgodnie z przepisami art. 53a oraz Prawa budowlanego podlegają wszczęciu wyłącznie z urzędu
Wskazania wymaga, że zgodnie z treścią art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.), postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale, a więc dotyczące legalizacji robót budowlanych, wszczyna się z urzędu. Podobnie 72a w zw. z art. 71a ww. ustawy postępowania dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Powyższe prowadzi natomiast do wniosku, że w świetle cytowanej uchwały, którą skład orzekający jest związany, wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna. Podstawową bowiem przesłanką dopuszczalności skargi jest złożenie jej na akt lub czynność (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonym - zasadniczo - w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 5 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaś skarga została wniesiona na bezczynność w sytuacji, gdy organ nie mógł wydać stosownego postanowienia (o odmowie wszczęcia postępowania), a jedynie miał prawo ustosunkować się do wniosku o jego wszczęcie w piśmie o charakterze informacyjnym (co też, jak wynika z akt sprawy, PINB uczynił). W takiej zaś sytuacji niezasadne jest stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżących. Ich wniosek bowiem podlegał analizie i ocenie z perspektywy zasadności i dopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania, objętego rozdziałem 5b ustawy Prawo budowlane, czemu organ dał wyraz w pismach z [...] maja 2024 r. oraz z [...] listopada 2024 r. Przyjęta przez organ forma procesowa stanowiska organu (pismo informacyjne) jest zaś prawidłowa w świetle wykładni zaprezentowanej w ww. uchwale, co zarazem czyni skargę na bezczynność w tej sprawie nieuzasadnioną.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwrócił stronie skarżącej cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.