II SAB/Bd 6/23

II SAB/Bd 6/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
659
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uwzględniono skargę w części, stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi W. S., A. A. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczącego wstrzymania użytkowania budynku 1. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie sposobu użytkowania budynku magazynowo-produkcyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] w B. - [...], 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia kończącego ww. postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu, 4. w pozostałym zakresie oddala skargę, 5. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz W. S. i A. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W. S. oraz A. A. (Skarżące) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w postępowaniu w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowo-produkcyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. .
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia [...] września 2020r. PINB powiadomił strony (A. i K. K. oraz Skarżące) o wszczęciu postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego. Dnia [...] października 2020r. PINB przeprowadził oględziny nieruchomości obejmującej działkę nr [...] i następnie decyzją z [...] listopada 2020r. ([...]) umorzył postępowanie administracyjne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) decyzją z [...] marca 2021r. ([...]) uchylił powyższe rozstrzygnięcie i sprawę w całości przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując na brak podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania administracyjnego. WINB formułując zalecenia co do dalszego toku postępowania nakazał ustalenie aktualnego faktycznego sposobu użytkowania budynku – w tym, czy doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego i warunków higieniczno-sanitarnych. Akta sprawy zostały zwrócone do PINB [...] marca 2021r.
Od decyzji kasacyjnej WINB sprzeciw do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wniesiony przez K. K.. Sprzeciw został oddalony wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2021r. (sygn. akt II SA/Bd 562/21). Kopia ww. wyroku została przesłana do PINB pismem organu odwoławczego z [...] sierpnia 2021r.
PINB, po otrzymaniu akt sprawy w dniu [...] marca 2021r. w wykonaniu wytycznych organu odwoławczego podjął kolejne czynności odpowiednio: [...] czerwca 2021r. (przeprowadzając kolejne oględziny nieruchomości) oraz [...] czerwca 2021r. wystosowując do organu sanitarno-epidemiologicznego oraz Państwowej Straży Pożarnej pismo w sprawie przeprowadzenia kontroli celem ustalenia, czy w przedmiotowym budynku doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz sanitarno-higienicznych w związku z aktualnym sposobem użytkowania obiektu. Sprawozdania z wykonanych przez ww. organy kontroli PINB otrzymał odpowiedzi 6 i [...] lipca 2021r. Kolejną czynność dowodową PINB podjął [...] marca 2022r., przeprowadzając kolejne oględziny budynku. Następnie postanowieniem z [...] maja 2022r. PINB zawiesił postępowanie administracyjne, które to postawienie zostało uchylone przez WINB rozstrzygnięciem z [...] czerwca 2022r. Akta sprawy zostały zwrócone do PINB [...] czerwca 2022r.
Dnia [...] września 2022r. Skarżące wniosły ponaglanie, które postanowieniem z [...] października 2022r. zostało uznane przez WINB za uzasadnione. WINB wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin 1 miesiąca na rozpatrzenie sprawy. PINB otrzymał odpis postanowienia [...] października 2022r.
Pismem z [...] listopada 2022r. PINB zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy, informując o oczekiwaniu na wypożyczenie akt sprawy, które zostały przekazane do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz ze skargą na postanowienie WINB wydane [...] czerwca 2022r.
Dnia [...] grudnia 2022r. do PINB wpłynęła opisana na wstępie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.
W skardze wniesiono o:
1. zobowiązanie PINB do załatwienia ww. sprawy w terminie miesiąca, licząc od dnia otrzymania odpisu wyroku,
2. stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie pozstępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. przyznanie od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] zł,
4. zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżące wskazały na utrzymujący się stan bezczynności organu nadzoru budowlanego mimo uznania wniesionego ponaglenia za zasadne. Skarżące zwróciły nadto uwagę na podejmowanie przez PINB rozstrzygnięć, które dotychczas uznawane były za wadliwe przez organ wyższego stopnia.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, informując że w sprawie wydana została decyzja kończąca postępowanie – co nastąpiło [...] grudnia 2022r. (decyzja nr [...] została dołączona do akt sprawy). Organ I instancji nakazał K. i A. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. (ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259). Stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ustawy p.p.s.a.).
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi A. A. i W. S. zwalczają bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z [...] września 2022 r. Skarżące wniosły ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w niniejszej sprawie. Tym samym Skarżące wyczerpały przysługujące im środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16, czy z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny.
Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. W tym zakresie w doktrynie wskazuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (tak: P. Kornacki, glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z 20 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021/1/5). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Taka konstatacja sądu powinna jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia.
Oceniając tok czynności kontrolowanego organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że PINB dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia sprawy, datowanej od momentu zwrotu akt sprawy przez organ wyższego stopnia do ponownego rozpoznania w dniu [...] marca 2021r. do daty zawieszenia postępowania administracyjnego (23 maja 2022r.) oraz w okresie od [...] czerwca 2022r. (tj. od daty zwrotu akt przez WINB wraz postanowieniem uchylającym rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania)
Sąd wskazuje, że nie można do stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania organu I instancji doliczać okresu postępowania przed organem odwoławczym oraz okresu zawieszenia postępowania administracyjnego – z uwagi na brzmienie ww. art. 36 § 4 k.p.a. Z uwagi na okoliczności sprawy podkreślić też należy, że postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku zostało zakończone w I instancji pierwotnie decyzją z [...] listopada 2020r. o umorzeniu postępowania. W chwili wydania tej decyzji nie można zatem mówić już o bezczynności tego organu. Zostało bowiem wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie. W konsekwencji Sąd uznał, że do bezczynności i przewlekłości postępowania organu I instancji doszło po wydaniu decyzji WINB z [...] marca 2021 r. i po zwrocie akt organowi I instancji.
Takie stanowisko potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna na stronie internetowej jw.), w której stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Chociaż w niniejszej sprawie decyzja nie była ostateczna, niemniej analogicznie należy przyjąć, że w momencie wydania decyzji przez organ I instancji ustał stan bezczynności tego organu. Tak samo nie ma podstaw, aby obecnie oceniać stan przewlekłości postępowania przed wydaniem wskazanej decyzji organu I instancji. Natomiast wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji powoduje przeniesienie kompetencji do jego rozpoznania na organ wyższego stopnia, co wyklucza organ I instancji na tym etapie od działania w sprawie, bowiem dysponentem postępowania staje się organ odwoławczy, a sprawa wraz aktami zostaje mu przekazana. Z przyczyn prawnych, w tym czasie organ I instancji nie mógł dokonywać żadnych czynności w sprawie. W związku z uchyleniem decyzji organu I instancji przez WINB na mocy decyzji z [...] marca 2021 r. oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB, dniem w którym organ I instancji mógł dokonywać dalszych czynności w sprawie zmierzających do jej merytorycznego zakończenia był dzień przekazania mu akt sprawy przez organ odwoławczy. Z akt administracyjnych wynika, że przekazanie akt sprawy przez organ odwoławczy organowi I instancji miało miejsce [...] marca 2021 r. Z tą chwilą nastąpił początek biegu terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy od [...] marca 2021 r. do dnia wniesienia skargi z [...] grudnia 2022r. organ I instancji nie zakończył postępowania. Tym samym organ naruszył termin, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Co więcej, organ nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., tj. zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, obligującej go do informowania o przyczynach opóźnienia i nakazującej wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie załatwiając sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ pozostawał w bezczynności (art. 37 pkt 1 k.p.a.). Bezczynność trwała - wyłączając okres zawieszenia postępowania administracyjnego – ponad 18 miesięcy.
Niezależnie od powyższego, odnosząc się do przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania, wskazać należy, że po zwrocie akt przez organ odwoławczy (19 marca 2021) pierwszą czynnością dokonaną przez PINB było przeprowadzenie [...] czerwca 2021r. ponownych oględzin budynku (pierwsze oględziny zostały przeprowadzone [...] października 2020r.) oraz wystąpienie do organów sanitarno-epidemiologicznego oraz Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w B. o przeprowadzenie kontroli celem dokonania ustaleń zgodnie z wytycznymi organu wyższego stopnia. Czynności te dokonano 3 miesiące po otrzymaniu przez organ akt i zapoznaniu się z kasacyjną decyzją organu odwoławczego. PINB także po otrzymaniu akt sprawy wraz z postanowieniem WINB stwierdzającym wadliwość zawieszenia postępowania (tj. po [...] czerwca 2022r.) nie podejmował żadnych czynności dowodowych zmierzających do zakończenia postępowania do [...] grudnia 2022r. Jedynie [...] listopada 2022r. zawiadomił strony o wyznaczeniu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.
W świetle powyższego działanie organu I instancji należało uznać za opieszałe, wykazujące cechy przewlekłości w prowadzeniu sprawy administracyjnej. Zauważyć dodatkowo należy, że sprawa była rozpatrywana po raz drugi i organ dysponował zaleceniami wynikającymi z decyzji organu odwoławczego, które zobligowany był zastosować. Bez znaczenia jest też okoliczność wysłania akt administracyjnych organowi wyższego stopnia wraz z ponagleniem. W takiej sytuacji bowiem, odmiennie niż to ma miejsce w sytuacji wniesienia odwołania, organ nie traci kompetencji do orzekania w sprawie i może podejmować niezbędne czynności procesowe dysponując uprzednio sporządzonymi kopiami akt sprawy. Podobnie należy ocenić okoliczność przekazania akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wraz ze sprzeciwem wniesionym na decyzję WINB z [...] marca 2021r. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a. wniesienie sprzeciwu nie wstrzymało wykonania decyzji WINB, która miała przymiot ostateczności. Zdaniem Sądu w takim przypadku, kiedy PINB zapoznał się z treścią decyzji WINB z [...] marca 2021r.(co miało miejsce już [...] marca 2021r.) to brak akt administracyjnych nie może być potraktowany jako przeszkoda do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu było bowiem takie zorganizowanie pracy, by być w posiadaniu albo samych akt albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi, czy też sądowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem.
W tym miejscu na marginesie powyższych uwag i w odniesieniu do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że w świetle przywołanego art. 149 p.p.s.a. badanie skargi na bezczynność i przewlekłość sprowadza się zasadniczo do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Istotne jest zatem, czy w sprawie istniały podstawy do domagania się od organu załatwienia konkretnej sprawy w zakreślonym przez prawo terminie, a jeśli tak, to czy organ administracji wywiązał się z nałożonego nań obowiązku. Celem skargi na bezczynność oraz przewlekłość postępowania jest doprowadzenie do załatwienia sprawy. Teza ta jest utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 - dostępne na stronie internetowej jw.). Z istoty skargi na bezczynność, czy opieszałe działanie organu administracji wynika zatem wniosek, że trybie tego postępowania Sąd nie może badać treści decyzji ani też oceniać poprawności podjętych rozstrzygnięć. czy wydana decyzja. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie może podejmować ocen w kwestiach podlegających odrębnemu zaskarżeniu. Ustawodawca przewidział bowiem tryby weryfikacji decyzji nieostatecznych i ostatecznych, które umożliwiają wzruszenie decyzji na poziomie organów. Z tych względów we wskazanym trybie Sąd nie mógł, przy ocenie przewlekłości dokonywać oceny merytorycznej decyzji o umorzeniu postępowania, czy jego zawieszeniu.
Niezależnie od powyższych uwag, biorąc pod uwagę chronologię czynności podejmowanych przez PINB, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd uznał bowiem, że organ dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przy ocenie niniejszej sprawy należało nadto mieć również na uwadze fakt ustania tej bezczynności z dniem [...] grudnia 2022r. Rozpoznając skargę w tym przedmiocie Sąd orzeka biorąc bowiem za podstawę stan faktyczny sprawy w dacie wydania orzeczenia. Jeżeli po zainicjowaniu postępowania sądowego, przed dniem orzekania, bezczynność ta ustała, nawet jeśli miało to miejsce z przekroczeniem ustawowych terminów, wówczas organ nie pozostaje w stanie bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy i zobowiązać organu do określonego działania, które zostało podjęte przed datą orzekania przez Sąd. Postępowanie w zakresie bezczynności i przewlekłości (zobowiązania PINB do rozpoznania sprawy) podlegało zatem umorzeniu, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Podjęcie przez organ działania po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezczynność PINB oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miała takiego charakteru. Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo tego rodzaju kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, - dostępny jw.). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15 – dostępny jw.).
W rozstrzyganej sprawie Sąd uznał, że wprawdzie długość kontrolowanego postępowania, oceniana na dzień wyrokowania jest okresem znaczącym, to jednak nie w stopniu kwalifikowanym. Przy tej ocenie Sąd miał na uwadze przedmiot postępowania, konieczność dokonania ustaleń w oparciu o kontrole dokonywane też przez inne organy administracji, a także okoliczności związane z aktywnością stron postępowania, które korzystały z prawa do wnoszenia środków zaskarżanie rozstrzygnięć podejmowanych w toku postępowania. W ocenie Sądu zaniechanie PINB nie było nacechowane celowym działaniem, wynikało (jak wskazywał na to PINB) oczekiwaniem na zakończenie postępowań sądowych – co nie sposób uznać za przyczynę wyjątkowo naganną – o czym orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt 4 sentencji, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że brak jest zasadności przyznania Skarżącym takiej sumy. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są bowiem środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (patrz: wyrok wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2002 r. o sygn. akt II GSK 127/20, 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15 - dostępne jw.). Nadto stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa jednak stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi celowego i rażącego przedłużania czasu prowadzonego postępowania. Co więcej, organ wydał już rozstrzygnięcie. Z powyższych względów, w opisanym zakresie skargę oddalono.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.