II SAB/Bd 57/22

II SAB/Bd 57/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
658
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 471
art. 50 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Sygn. [...] II SAB/Bd 57/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 październik 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 październik 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie realizacji inwestycji budowlanej w sposób niezgodny z prawem oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia [...] lipca 2021r. A. G. (dalej: skarżąca, strona) oraz M. K. złożyli do Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) wniosek o przeprowadzenie kontroli budowy budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w B. (budynek F5 - zielony), którego inwestorem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". W powyższym piśmie wskazano, że promienie słoneczne odbite od elementów budynku sąsiedniego uniemożliwiają normalne, codzienne funkcjonowanie oraz całkowicie wyłączają możliwość korzystania z balkonu. Nadmierne nasłonecznienie powstaje poprzez odbijanie światła słonecznego od powierzchni dachu spadowego, obróbek blacharskich oraz szyb w oknach.
2. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020r. (data wpływu pisma do organu [...] sierpnia 2021r.) pełnomocnik skarżącej w oparciu o przepis art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm.; obecnie tj. Dz. U. z 2022r., poz. 2000 - dalej "k.p.a.") wniósł ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej WINB) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 36 k.p.a.
3. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021r. stanowiącym odpowiedź na ponaglenie skarżącej WINB stwierdził, że nie służy stornie możliwość skorzystania z instytucji ponaglenia zawartej w przepisie art. 37 k.p.a. Organ wyjaśnił, że PINB przeprowadził w dniu [...] lipca 2021r. kontrolę realizowanego budynku F-5, podczas której ustalił, iż obiekt realizowany jest na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę - decyzja nr [...] z [...] grudnia 2019r., znak: [...] MPB Prezydenta M. B.. Ponadto wskazał, że "roboty budowlane wykonywane zgodnie z projektem i sztuką budowalną. Umiejscowienie okien dachowych bez zmian." Organ nadzoru budowlanego I instancji o powyższym poinformował skarżącą pismem z [...] lipca 2021r. w którym wskazał również, iż brak jest przesłanek do podjęcia dalszych czynności administracyjnych wobec realizacji przedmiotowego budynku. W ocenie WINB oznacza to, że przed PINB nie toczy się postępowanie w przedmiotowej sprawie. Zatem nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 § 1 k.p.a.
4. Pismem z dnia [...] marca 2022r. skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność PINB w sprawie realizacji inwestycji budowlanej prowadzonej na nieruchomości przylegającej do nieruchomości, w której znajduje się lokal skarżącej - w sposób sprzeczny z przepisami prawa budowlanego - wskutek uniemożliwienie jej korzystania z lokalu i zagrożenia bezpieczeństwa dla niej i jej rodziny. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 k.p.a., art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 11 pkt 1 i 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o:
- stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- zobowiązanie PINB do wszczęcia z urzędu postępowania zgodności z przepisami prawa budowlanego tj. budowy obiektu na działce sąsiedniej w sposób narażający osoby przebywające w mieszkaniu skarżącej na nadmierne nasłonecznienie i oślepianie, które powstaje poprzez odbijanie światła słonecznego od powierzchni dachu spadowego, obróbek blacharskich oraz szyb w oknach budynku sąsiedniego. Promienie słoneczne odbite od elementów budynku sąsiedniego uniemożliwiają normalne, codzienne funkcjonowanie oraz całkowicie wyłączają możliwość korzystania z balkonu. Powodują one dyskomfort, który prowadzi do światłowstrętu u skarżącej i członków jej rodziny;
- rozstrzygnięcie spawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia merytorycznie rozstrzygającego uprawnienie skarżących wynikające z przepisów prawa budowlanego dot. usytuowania i warunków, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i zgodności istniejącej budowy z w/w przepisami ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2002r.;
- orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości [...] zł,
- zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych;
- przeprowadzenie dowodu z dołączonej do skargi płyty cd oraz opinii biegłego na fakt skali i zakresu uciążliwości powodowanej przez odbite światło w lokalu skarżącej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskutek usytuowania okien oraz połaci dachowej w budynku naprzeciwko lokalu skarżącej występuje narażenie osób przebywających w jej mieszkaniu na nadmierne nasłonecznienie. Powstaje ono poprzez odbijanie światła słonecznego od powierzchni dachu spadowego, obróbek blacharskich oraz szyb w oknach. Promienie słoneczne odbite od elementów budynku sąsiedniego uniemożliwiają normalne, codzienne funkcjonowanie oraz całkowicie wyłączają możliwość korzystania z balkonu. Powodują one dyskomfort, który prowadzi do światłowstrętu u członków rodziny skarżącej. Nie jest rozwiązaniem zastosowanie rolet okiennych, czy zaciemnienia okien, gdyż okna te musiałyby być zasłonięte przez cały dzień, rolety powodują zaciemnienie pomieszczeń, a tym samym konieczność zapalenia światła sztucznego. Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Do uciążliwości, o których mowa w ust. 1, zalicza się w szczególności (wymienione przykładowo i niewyczerpująco uciążliwości). Powyższe oznacza, że katalog tych uciążliwości nie jest zamknięty. Z pewnością nie jest dopuszczalne takie usytuowanie budynku, aby jego lokalizacja powodowała emisję naświetlenia lokali w budynku sąsiednim w natężeniu uniemożliwiającym korzystanie z tego lokalu.
Natężenie oświetlenia to stosunek strumienia świetlanego padającego na płaszczyznę do jej pola powierzchni. Jednostką natężenia oświetlenia jest luks (skr. lx). Luminacja natomiast to fizyczna miara jaskrawości. Zależy od natężenia oświetlenia na obserwowanym obiekcie, właściwości odbiciowych powierzchni obiektu i jego pola pozornej powierzchni święcącej. Pozorna powierzchnia świecąca to wielkość postrzegana przez obserwatora powierzchni płaszczyzny święcącej uzależniona od kierunku jej obserwacji. Jest to zarówno płaszczyzna świecąca w sposób bezpośredni - jak i płaszczyzna święcąca w sposób pośredni, np. ściana, przez odbicie światła. Jednostką luminacji jest cd/m2. Kontrast jaskrawości oznacza subiektywne oszacowanie różnicy w wyglądzie dwu części pola widzenia oglądanych równocześnie lub kolejno.
Jaskrawe źródła światła mogą wywołać olśnienie, które może być doznawane jako przykre, przeszkadzające, dekoncentrujące. Dopuszczalne natężenia oświetlenia wynoszą w zależności od rodzaju wnętrza, zadania, lub czynności i tak np.: praca przy komputerze: 500 lx; sklepy - strefa sprzedaży: 300 lx; czytelnie: 500 lx; sale lekcyjne: 300 lx.
Skarżąca podkreśliła, że w piśmie z dnia [...] lipca 2021r. organ nawet "nie dotknął" zgłoszonego problemu ograniczając się do stwierdzenia, że obiekt jest realizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jak można twierdzić, że "brak jest przesłanek do podjęcia dalszych czynności", skoro PINB nie dokonał zbadania i pomiarów natężenia światła w lokalu skarżącej; luminacji i kontrastu jaskrawości - pochodzących z budynku sąsiedniego, a oddziałującego na jej lokal.
Zdaniem strony skoro organ kontrolujący ma trudności z weryfikacją stanu faktycznego, to winien dopuścić dowód z opinii biegłego, który bezstronnie oceni charakter spornego obiektu. Ponadto odmowa wszczęcia postępowania w sprawie weryfikacji legalności budowy i jego zgodności z przepisami obiektu sąsiedniego następować winna, zgodnie z treścią art. 61 a k.p.a. w formie postanowienia. Brak jego wydania potraktowany być winien jako bezczynność organu.
5. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2021r. przedstawiciele Inspektoratu w obecności inspektora nadzoru, kierownika budowy przeprowadzili kontrolę na terenie realizowanego budynku F-5. Podczas kontroli stwierdzono, że inwestorem jest Samodzielna Inicjatywa Mieszkaniowa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B.. Z dokumentów inwestora wynika, że obiekt był realizowany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Podczas kontroli stwierdzono, że roboty budowlane wykonywane były zgodnie z projektem i sztuką budowlaną. Ustalono, że okna dachowe w połaci dachowej są usytuowane zgodnie z projektem budowlanym (bez zmian). Pismem z dnia [...] lipca 2021r. powiadomiono skarżącą o wyniku kontroli.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ wskazał, że nie zajmuje się pomiarami natężenia oświetlenia - luminacji. Zjawisko olśnienia (oślepiającym blaskiem) może występować przy niekorzystnym usytuowaniu słońca, odbijającego dachu i obserwatora. Powodem olśnienia zazwyczaj jest brak osłony na oknach, refleksy lub bezpośrednie spojrzenie na źródło światła, którego można spodziewać się wszędzie tam gdzie jest odbicie kierunkowe promieniowania słonecznego. Aby uniknąć olśnienia należałoby m.in. zainstalować w oknach szyby refleksyjne lub absorpcyjne, odbłyśniki lub pas zieleni na balkonie. Rozstrzygnięcie kwestii związanych z udzielonym pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, który wydał ww. pozwolenie na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4 p.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt. 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności. W związku z tym podkreślenia wymaga, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia ograniczona do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności; czy dokonał tej czynności w terminie określonym w art. 35 § 3 lub 4 k.p.a. i czy po wniesieniu skargi nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania.
7. Jak wynika z art. sprawy strona skarżąca zarzuca bezczynność organowi w zaniechaniu załatwienia jej wniosku z dnia [...] lipca 2021r. w którym domagała się przeprowadzenia kontroli budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w B. (budynek F5-zielony). W odpowiedzi na powyższe pismo PINB podjął czynności kontrolne (protokół oględzin budynku k. 8 i 9a akt admin.), które nie wykazały naruszenia ustawy Prawo budowlane, o czym strona skarżąca została powiadomiona pismem z dnia [...] lipca 2021r. W kontekście powyższych ustaleń wyjaśnić należy, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków.
Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy – Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1108/09). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym, po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Jak wynika z akt sprawy przeprowadzone przez PINB postępowanie wyjaśniające w reakcji na wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2021r., pozwoliło na dokonanie ustaleń, iż na terenie działki nr [...] obręb [...], [...] obr. [...] przy ul F. w B. SIM sp. z o.o. realizuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na podstawie pozwolenia na budowę - decyzja prezydenta miasta B. z dnia [...] grudnia 2019r. Obiekt realizowany jest zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Materiały wbudowane na dachu budynku zgodnie z dokumentacją budowlaną. Na połaci dachowej zamontowano obróbki blacharskie TYTAN. Okna dachowe usytuowane bez zmian. Należy zatem uznać, że żądanie podjęcia działań mających na celu zweryfikowanie legalności i prawidłowości budowy miało charakter interwencyjny. Dla organu nadzoru budowlanego stanowi bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – jego zdaniem – realizację przedsięwzięcia budowlanego, z drugiej zaś – informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia celu i roli, jakie prawo budowlane odgrywa w procesie kształtowania ładu przestrzennego (interes publiczny), nie ma prawnego znaczenia to, czy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, czy też na skutek pisemnej interwencji obywatela. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela zarówno przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowalne oraz § 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. Organ nadzoru budowlanego działania kontrolne realizuje w interesie publicznym, zatem podjęcie czynności kontrolnych – czy to z własnej inicjatywy organu, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela – nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż to wszczynane jest przecież w jednostkowej sprawie dopiero, gdy ta wymaga indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego, kierowanego do oznaczonej osoby bądź osób.
W konsekwencji uznać należy, że nie można skutecznie postawić PINB zarzutu bezczynności w sprawie załatwienia pisma skarżącej dnia [...] lipca 2021r., bowiem organ nadzoru budowlanego nie ma dowolności co do wszczęcia postępowania z urzędu lub na żądanie strony w oparciu o art. 61 §1 k.p.a., lecz przepisy tego artykułu muszą być interpretowane w związku z przepisami ustawy - Prawo budowlane, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej.
8. Ponadto odnosząc się do zarzutów, że PINB nie dokonał zbadania i pomiarów natężenia światła w lokalu skarżącej (luminacji i kontrastu jaskrawości pochodzących z budynku sąsiedniego, a oddziałującego na lokal skarżącej) wskazania wymaga, że PINB jako organ nadzoru budowlanego posiadający kompetencje do weryfikacji procesu inwestycyjnego z zakresu prawa budowalnego nie dokonuje pomiarów natężenia oświetlenia, bowiem żaden przepis prawa nie nakłada na niego takiego obowiązku przy badaniu prawidłowości prowadzenia robót budowlanych. Ponadto do kompetencji PINB nie należy również ocena prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę dotyczącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] (F-5) w B.. Sąd podzielając zatem stanowisko organu, który stwierdził, że nie zajmuje się pomiarami natężenia oświetlenia – luminacji na podstawie art. 106 p.p.s.a. a contrario odmówił dopuszczenia dowodu z dokumentacji dołączonej do skargi, bowiem pozostawało to bez znaczenia dla wyniku sprawy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.