III SAB/Gd 19/24

III SAB/Gd 19/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący/
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 4, art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4, art. 16, art. 17
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 107 § 1 i § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1233
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na bezczynność B. Spółki akcyjnej z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje B. Spółkę akcyjną z siedzibą w G. do rozpatrzenia wniosku A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. z dnia 9 października 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność B. Spółki akcyjnej z siedzibą w G. nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od B. Spółki akcyjnej z siedzibą w G. na rzecz skarżącej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej także jako: "skarżąca", "strona", "wnioskodawca"), pismem z dnia 9 października 2023 r. (data wpływu – 12 października 2023 r.) zwróciła się do B. SA z siedzibą w G. (dalej także jako: "spółka", "podmiot zobowiązany", "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1/ dokumentacji dotyczącej postępowania zakupowego nr [...], wykonanie projektu koncepcyjno-kontraktowego dla jednostki CTV, m.in: a/ dokumentacji wewnętrznej na podstawie, której zostały ustalone wymagania dla projektu, w tym funkcje statku, jego parametry oraz układ napędowy, b/ wszystkich ofert złożonych przez oferentów, c/ dokumentacji z rozstrzygnięcia postępowania zakupowego i wyboru najkorzystniejszej oferty, w szczególności dotyczącej kryteriów przyjętych ocen, d/ dokumentacji wewnętrznej, rozstrzygającej czy złożona oferta nie narusza art. 15 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. utrudniania innym przedsiębiorcom dostępu do rynku, w szczególności poprzez sprzedaż usług poniżej kosztów zakupu, e/ informacji czy oferent lub jego podmioty powiązane, którego oferta została wybrana, realizował na rzecz B. SA lub jego podmiotów powiązanych inne prace, które obejmowały swoim zakresem część przedmiotu postępowania zakupowego nr [...], przykładowo dotyczące koncepcji układu napędowego, czy silników typu dual-fuel, f/ informacji czy umowa dotycząca postępowania zakupowego została podpisana, a w sytuacji odpowiedzi przeczącej o podanie terminu zawarcia tejże umowy oraz doręczenie ostatecznej jej wersji, g/ specyfikacji różnic treści umowy, w stosunku do wzorca umowy z postępowania zakupowego oraz wyjaśnienia przyczyn tych zmian; 2/ umów zawartych pomiędzy B. SA a C. Sp. z o.o. z siedzibą w G. za okres od 1 stycznia 2022 r. do 9 października 2023 r.
Pismem z dnia 31 października 2023 r. B. SA odmówiła udostępnienia żądanych informacji, wyjaśniając wnioskodawcy, że dane objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tym samym zdaniem spółki prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy po myśli przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie jako "u.d.i.p.").
A. Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na który B. SA z siedzibą w G. odpowiedziała pismem z dnia 21 listopada 2023 r. W piśmie tym spółka wyjaśniła, że nie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, o których mowa w treści art. 4 ust. 1 pkt 1-5 oraz ust. 2 u.d.i.p. oraz wyjaśniła, że nawet podmioty, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazane w art. 4 ust. 1 albo ust. 2 u.d.i.p. mają możliwość odmowy udzielenia informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a dane wskazane we wniosku strony stanowią takie właśnie, podlegające szczególnej ochronie informacje. Wskazała także, że o ile Skarb Państwa pozostaje akcjonariuszem B. SA, to reprezentuje on jedynie marginalną część kapitału zakładowego spółki (znacznie poniżej progów 50 % czy choćby 40 %), mających znaczenie dla ustalenia, czy podmiot podlega przepisom u.d.i.p. Nie ma więc mowy o stosunku dominacji, ani też o jakimkolwiek istotnym wpływie Skarbu Państwa na spółkę (z uwagi na różnego rodzaju przekształcenia form organizacyjnoprawnych przedsiębiorstwa większy wpływ na działalność B. SA aniżeli Skarb Państwa posiada choćby załoga przedsiębiorstwa, uprawniona do wyboru części składu organu nadzorczego). Spółka nie realizuje też misji publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2259 ze zm.). Przedsiębiorstwo B. SA działa na zasadach komercyjnych od ponad 30 lat, gospodarując jedynie własnym, nabywanym na zasadach rynkowych mieniem (nie zaś mieniem publicznym, rozumianym jako mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym) i nie jest oraz nigdy nie była beneficjentem pomocy publicznej w jakimkolwiek zakresie.
B. SA wyjaśniła także, że skoro adresat wniosku nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., to nie ma obowiązku informować o odmowie udostępnienia informacji w formie decyzji, w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a poinformowanie następuje poprzez zwykłą wymianę korespondencji.
Spółka wskazała dodatkowo, że nie ma zwyczaju rozpowszechniania przez prywatne przedsiębiorstwa danych, które mogą stanowić wartość gospodarczą dla innych uczestników rynku; w odniesieniu zaś do tajemnic przedsiębiorstwa - a taki status posiadają dane objęte wnioskiem strony - istnieje szczególny obowiązek objęcia ich ochroną przed nieuprawnionym ujawnieniem.
Zaznaczyła także, że trudno jest przyjąć, iż dane objęte wnioskiem w ogóle stanowiły informację publiczną; w szczególności nie wskazuje na to treść przywołanego art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bowiem żądane przez stronę informacje nie należą do żadnej z wymienionych w tym przepisie kategorii, z pewnością stanowiąc przy tym informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, a tym samym tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dokumentacja dotycząca dokonywanych przez podmiot gospodarczy zakupów specjalistycznych usług, służących stricte celom prowadzonej działalności (nie zaś związanych ze sferą administrowania czy zarządzania zakładem) stanowi samą esencję danych chronionych spółki, specjalnie zabezpieczonych, tak w sposób "fizyczny" (ochrona fizyczna terenu przedsiębiorstwa, monitoring wizyjny, kontrola dostępu, zapewnienie bezpieczeństwa systemów informatycznych), jak i prawny (procedury postępowania z danymi wrażliwymi i dostępu do tajemnic przedsiębiorstwa, regulamin organizacyjny, szczególne obowiązki pracowników mających dostęp do danych, etc.).
Dlatego - mając na uwadze osobę wnioskodawcy, jego udział w postępowaniu zakupowym i brak pozyskania zamówienia, a także treść wniosku - jasnym dla spółki B. jest, że ma miejsce próba wykorzystania prawa niezgodnie z jego przeznaczeniem, bowiem spółka A. usiłuje pozyskać konkretną informację o znaczeniu gospodarczym nie w trosce o dobro publiczne, lecz we własnym, partykularnym interesie i zdobyć nieuzasadnioną przewagę konkurencyjną, zarówno nad samym adresatem wniosku, jak i swoją bezpośrednią konkurencją czyli innymi uczestnikami postępowania zakupowego. Jeżeli jednak wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie służy użyteczności publicznej, oznacza to, że ma miejsce nadużycie prawa do informacji. W konsekwencji wniosek o udostępnienie informacji, który stanowi nadużycie prawa formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy u.d.i.p. i nie ma obowiązku realizowania go.
Przepisami, które określają zasady dostępu do tajemnicy przedsiębiorstwa w obszarze szeroko rozumianych zakupów dokonywanych przez podmioty gospodarujące mieniem publicznym są przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2019 ze zm.). Spółka B. SA nie podlega pod przepisy ustawy, a wnioskodawca spółka A. usiłuje dokonać ich obejścia poprzez niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
A. Spółka z o.o. z siedzibą w G. pismem z dnia 22 grudnia 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność B. SA z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia żądanej we wniosku z dnia 9 października 2023 r. informacji publicznej, wnosząc o: 1/ zobowiązanie B. SA do wydania w określonym terminie decyzji w zakresie udzielenia A. Sp. z o.o. informacji publicznej w przedmiocie wniosku z dnia 9 października 2023 r.; 2/ stwierdzenie, że B. SA dopuścił się bezczynności postępowania; 3/ zasądzenie od B. SA na rzecz A. Sp. z o.o. kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.
Skarżąca wskazała, że stanowisko B. SA polega na błędnym uznaniu, że jeżeli w umowie tej spółki - spółki zobowiązanej do udzielenia informacji z podmiotem zewnętrznym zastrzeżono zachowanie określonych informacji w poufności, to takie zastrzeżenie umowne automatycznie oznacza konieczność odmowy udostępnienia informacji. Nadto zobowiązana spółka nieprawidłowo uznała, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz że zakres żądanej informacji objęty jest tajemnicą przedsiębiorcy. Wskazanie tzw. przesłanki formalnej (działań podjętych przez przedsiębiorcę w celu zachowania poufności informacji) nie jest wystarczające do odmowy udostępnienia informacji ze względu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Konieczne jest bowiem również wykazanie, że określone informacje przejawiają wartość gospodarczą. Na podstawie lakonicznego przywołania zapisów umowy, nie sposób przyjąć, że żądane informacje przejawiają istotną wartość gospodarczą.
W ocenie skarżącej z przedstawionych przez spółkę informacji nie sposób wywnioskować, dlaczego ujawnienie treści objętych zakresem przesłanki formalnej (regulacji umownej) w istocie doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, w tym zwłaszcza nie wykazano, że informacje te mają rzeczywistą wartość gospodarczą. Przedsiębiorca podejmujący współpracę z podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi, ma - lub powinien mieć - świadomość, że działalność tego podmiotu podlega zasadzie jawności. Nie powinno więc budzić sprzeciwu i wątpliwości zainteresowanie społeczeństwa informacjami związanymi z działalnością takiej osoby, o ile mają one związek ze sprawami publicznymi, czyli o ile odnoszą się do publicznej sfery jej działalności, a nie sfery osobistej czy intymnej. Z tego powodu błędnie uznano, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem nie można zastosować tego przepisu w sytuacji, gdy udostępnienie wnioskowanej informacji nie naruszyłoby tajemnicy przedsiębiorcy.
W ocenie skarżącej żądane informacje są informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., a zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych w powyższym zakresie, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów spółki, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, ale także dokumentów odnoszących się do majątku publicznego i dokumentów przetargowych bądź zakupowych, w tym dokumentów wewnętrznych na podstawie, których zostały ustalone wymagania dla projektu, (np. funkcje statku, jego parametry oraz układ napędowy); wszystkich ofert złożonych przez oferentów; dokumentacji z rozstrzygnięć postępowania zakupowego i wyboru najkorzystniejszej oferty, w szczególności dotyczących kryteriów przyjętych ocen, dokumentacji wewnętrznej, rozstrzygającej czy złożona oferta nie narusza art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. utrudniania innym przedsiębiorcom dostępu do rynku, w szczególności poprzez sprzedaż usług poniżej kosztów zakupu); informacji czy oferent lub jego podmioty powiązane, którego oferta została wybrana, realizował na rzecz B. SA lub jego podmiotów powiązanych inne prace, które obejmowały swoim zakresem część przedmiotu postępowania zakupowego nr [...] (przykładowo dotyczące koncepcji układu napędowego, czy silników typu dual-fuel), informacji czy umowa dotycząca postępowania zakupowego została podpisana, czy też specyfikacji różnic treści umowy, w stosunku do wzorca umowy z postępowania zakupowego oraz wyjaśnienia przyczyn tych zmian. W pojęciu informacji publicznej mieści się bowiem zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez spółkę B., jak i tych, których spółka używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą one wprost od niej. Jednocześnie zauważyć należy, że katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 u.d.i.p. ma charakter jedynie przykładowy, o czym świadczy użycie słów "w szczególności" w treści owego przepisu.
Skarżąca wskazała, że umowy zawarte przez spółkę wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem (lub udziałowcem większościowym) jest podmiot publiczny lub spółka, w której dominującą pozycję ma chociażby pośrednio Skarb Państwa, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c/, d/ i e/ u.d.i.p., bowiem zawierają informację o gospodarowaniu (wykorzystaniu) majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14). Zagadnienie podmiotu zawierającego umowy pozostaje bez znaczenia dla uznania ich za informację publiczną, jeżeli odnoszą się do sprawy publicznej jaką jest kwestia gospodarowania majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14). Co do zasady zatem treść umów, którymi wiążą się podmioty gospodarujące majątkiem publicznym z innymi podmiotami, powinny być jawne i transparentne, tym bardziej gdy chodzi o pożytki uzyskiwane przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzące z dysponowania majątkiem publicznym.
Skarżąca wskazała, że spółka nie wyjaśnia, w jaki sposób ujawnienie danych zawartych na fakturach, w szczególności takich jak termin zawarcia umowy i czas jej trwania, czy termin i sposób płatności mogłoby istotnie mieć związek z okolicznościami podnoszonymi przez spółkę – wyłączeniu jawności, jako tajemnica przedsiębiorstwa, może podlegać kalkulacja ceny, szczegółowe jej elementy składowe (m.in. wyrok KIO z dnia 3 lutego 2014 r., nr KIO 77/14, Lex nr 1432335), natomiast waloru takiego nie mają same ceny.
Skarżąca podkreśliła, że – jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 125/18) - uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest natomiast wystarczające ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych, jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć "tajemnica przedsiębiorcy" w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Cech tych nie spełniają pisma spółki B. z dnia 31 października 2023 r. oraz 21 listopada 2023 r., zwłaszcza, że nie można ich uznać za decyzje.
Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy i w tych przypadkach przedsiębiorca musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.
Ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 467/13 i w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 296/13). Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o poufności posiadanych danych na temat działalności danego przedsiębiorcy. Wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13).
Skarżąca zaznaczyła, że w niniejszej sprawie B. SA niejako a priori założyła, że wszelkie dokumenty objęte żądaniem wniosku z dnia 9 października 2023 r. - niezależnie nawet od ich przedmiotu i treści - są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Taki pogląd jest nieuprawniony, bowiem nie każdy dokument pozostający w dyspozycji spółki, niepodlegający wcześniej publicznemu udostępnieniu, musi odznaczać się cechami skutkującymi koniecznością uznania go za posiadający wartość gospodarczą. Nie zawsze też takie właściwości będzie można przypisać do całego dokumentu, czasami też wystarczające będzie zanonimizowanie jego stosownych fragmentów w celu pogodzenia prawa do informacji i tajemnicy przedsiębiorcy, zwłaszcza w sytuacji, gdy podmiotem zobowiązanym pozostaje spółka Skarbu Państwa, gospodarująca środkami publicznymi. Poznanie zatem przynajmniej ostatecznej wartości zawartych umów, czy też należności wynikających z wystawionych faktur nie może być traktowane w charakterze tajemnicy przedsiębiorcy i winno podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nawet jeśli wcześniej te dane nie były nigdzie upubliczniane.
Nie można także nie zauważyć, że stwierdzone uchybienie B. SA opiera się na abstrakcyjnej analizie danych będących przedmiotem zainteresowania spółki A. sp. z o.o. Z treści pisma z dnia 31 października 2023 r. nie wynika bowiem, jakie konkretne umowy bądź inne dokumenty zostały ocenione pod kątem tajemnicy przedsiębiorcy. Nie zostało także wskazane z jaką ich liczbą mamy w ogóle do czynienia. Tymczasem, aby ograniczyć prawo do informacji na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy przedsięwziąć wszelkie niezbędne działania zmierzające do analizy każdego zawnioskowanego dokumentu. Oczywiście niekiedy - w zależności od ilości materiału - może być to proces niezmiernie żmudny i skomplikowany, czego wnioskodawca ma świadomość, jednakże przepisy u.d.i.p. również w takiej sytuacji zawierają stosowne regulacje, pozwalające na rozpoznanie wniosku strony w sposób zgodny z prawem. Spółka B. SA takich działań jednak nie przedsięwzięła, ograniczając się jedynie do odmowy wskazanymi powyżej pismami udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę B. SA z siedzibą w G. wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalną, z uwagi na niepodleganie tej spółki przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. W jej ocenie spółka B. SA nie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, o których mowa w treści art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.i.p. W grę mogłaby wchodzić jedynie analiza cech podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jednakże o ile Skarb Państwa pozostaje akcjonariuszem B. SA, to reprezentuje on jedynie marginalną część kapitału zakładowego spółki (znacznie poniżej progów 50 % czy choćby 40 %, mających znaczenie dla ustalenia, czy podmiot podlega przepisom ustawy). Ponadto B. SA nie wykonuje również zadań publicznych. Spółka nie realizuje misji publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym; nie jest również wskazana w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Działalność podstawowa spółki - z którą dane objęte wnioskiem skarżącej nie mają żadnego powiązania - to górnictwo ropy naftowej i gazu ziemnego, w wymiarze odpowiadającym niecałemu 1 % zapotrzebowania kraju na ropę naftową; udział w rynku gazu ziemnego jest natomiast zupełnie nieistotny, ograniczony do obszaru jednej nadmorskiej gminy. Surowa ropa naftowa nie zaspokaja powszechnych potrzeb ludności - dopiero produkty jej rafinacji (paliwa, oleje, gaz, etc.) służą temu celowi. Przedsiębiorstwo B. SA działa na zasadach komercyjnych od ponad 30 lat, gospodarując jedynie własnym, nabywanym na zasadach rynkowych mieniem.
Spółka jednocześnie zaznaczyła, że nawet jednak podmioty, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 4 ust. 1 albo ust. 2 u.d.i.p. mają możliwość odmowy udzielenia informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a dane wskazane we wniosku A. Sp. z o.o. stanowią takie właśnie, podlegające szczególnej ochronie, informacje. Tak więc – o ile w ocenie spółki B. SA sprawa powinna znaleźć swój finał na poziomie ustalenia, iż zakres podmiotowy u.d.i.p. nie obejmuje tej spółki - o tyle z bezpieczeństwa procesowego wskazała też, że dane objęte wnioskiem skarżącej nie stanowią informacji publicznej, a gdyby jednak zostały za takowe uznane, to stanowią niewątpliwie tajemnicę przedsiębiorstwa, co wyłączałoby obowiązek ich udostępnienia. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacja publiczna to dane o majątku publicznym, w szczególności informacja o: a/ majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b/ innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c/ majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych), d/ majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku jego obciążeniach, e/ dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, f/ długu publicznym, g/ pomocy publicznej, h/ ciężarach publicznych. Żądane przez skarżącą informacje nie należą do żadnej z wymienionych w tym przepisie ustawy kategorii, z pewnością stanowiąc przy tym jednak informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, tj. tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W ocenie spółki ustalenie statusu danych objętych wnioskiem skarżącej jako tajemnicy przedsiębiorstwa B. SA jest jasne i nie powinno budzić wątpliwości. Dokumentacja dotycząca dokonywanych przez podmiot gospodarczy zakupów specjalistycznych usług, bezpośrednio służących celom prowadzonej działalności (nie zaś związanych ze sferą administrowania czy zarządzania zakładem), stanowi istotę danych chronionych spółki. W celu zapewnienia ochrony tych danych zbudowany został specjalny system zabezpieczeń: ochrona fizyczna terenu przedsiębiorstwa, monitoring wizyjny, kontrola dostępu, zapewnienie bezpieczeństwa systemów informatycznych, procedury postępowania z danymi wrażliwymi i dostępu do tajemnic przedsiębiorstwa, regulamin organizacyjny, szczególne obowiązki pracowników mających dostęp do danych, etc. (spółka załączyła wyciągi z obowiązujących w spółce procedur związanych z ochroną danych poufnych oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa teleinformatycznego - albowiem jej treść sama w sobie podlega ochronie przed ujawnieniem i wyjątek - w niezbędnym zakresie - czyniony jest jedynie z aktualnej potrzeby ochrony przed skargą spółki A.).
W ocenie B. SA działania skarżącej, tj. próba pozyskania danych dotyczących postępowania zakupowego [...] na wykonanie projektu koncepcyjno-kontraktowego dla jednostki CTV, należy rozważyć w szerszym kontekście istniejących między stronami stosunków. Spółka A. uczestniczyła w ww. postępowaniu zakupowym, złożyła ofertę, ale nie została wybrana. W toku postępowania skarżąca korzystała ze swoich praw uczestnika przetargu, zadawała pytania do specyfikacji technicznej, na które zamawiający udzielał odpowiedzi. Miało miejsce równe i transparentne traktowanie wszystkich zainteresowanych, w tym skarżącej. Mając na uwadze osobę skarżącej, jej opisany wyżej udział w postępowaniu zakupowym i brak pozyskania zamówienia, a także treść wniosku, jasnym jest, że ma miejsce próba wykorzystania prawa do informacji publicznej niezgodnie z jego przeznaczeniem. Spółka A. usiłuje pozyskać konkretną informację o znaczeniu gospodarczym nie w trosce o dobro publiczne, lecz we własnym, partykularnym interesie i zdobyć nieuzasadnioną przewagę konkurencyjną, zarówno nad samym adresatem wniosku, jak i swoją bezpośrednią konkurencją (innymi uczestnikami postępowania zakupowego).
W ocenie spółki B. SA działanie spółki A. stanowi nadużycie instytucji prawa do informacji publicznej tj. próby pozyskania danych dotyczących postępowania zakupowego nr [...] na wykonanie projektu koncepcyjno-kontraktowego dla jednostki CTV. Nadużycie prawa do informacji publicznej to każde zachowanie, które polega na próbie wykorzystania tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 181/22; z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 4024/21 i z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7224/21). Jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie służy użyteczności publicznej, oznacza to, że ma miejsce nadużycie prawa do informacji. W konsekwencji wniosek o udostępnienie informacji, który stanowi nadużycie prawa formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy u.d.i.p. i nie ma obowiązku realizowania go.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje ona m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w takiej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej przez B. SA z siedzibą w G.
Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie "u.d.i.p.").
W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: 1/ udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem a jednocześnie gdy nie zachodzą przesłanki wyłączające jej udostępnienie określone w art. 5 u.d.i.p. - podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); 2/ poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej; wskazać, że podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) – podmiot obowiązany dokonuje tego w formie pisma; 3/ odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. – podmiot zobowiązany dokonuje tego w formie decyzji administracyjnej; 4/ odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Co istotne, organ (lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot zobowiązany któregokolwiek z ww. działań (bądź podjęcia działania lecz niewłaściwego z punktu widzenia rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej), uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej a żądana przez niego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W ocenie B. SA spółka ta nie należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, nawet biorąc pod uwagę krąg podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bowiem – jak wskazano - Skarb Państwa reprezentuje jedynie marginalną część kapitału zakładowego B. SA, a ponadto nie wykonuje ona zadań publicznych, nie realizuje misji publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, jak również nie została wskazana w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się natomiast, że - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - obowiązki związane z udostępnianiem informacji publicznej spoczywają poza władzami publicznymi oraz innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne na podmiotach: 1) wykonujących zadania publiczne; 2) dysponujących majątkiem publicznym; 3) w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego mają pozycje dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów; przy czym treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że nie jest koniecznym, aby podmiot niebędący władzą publiczną był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Wystarczy jedna przesłanka, aby uznać, że taki podmiot jest podporządkowany reżimowi u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2668/17).
Z kolei stosownie do art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1689 ze zm.) przez "pozycję dominującą" rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 %.
Mając to na uwadze należy zauważyć, że – wbrew twierdzeniom B. SA – spółka ta, której głównym akcjonariuszem do 1 sierpnia 2022 r. była Grupa B SA (posiadająca 99,98 % akcji, a ponadto akcjonariuszem był Skarb Państwa – 0,01 % oraz pracownicy - 0,01%), z dniem 1 sierpnia 2022 r. zmieniła głównego akcjonariusza na skutek fuzji Grupy B SA z D. Struktura akcjonariatu D. wskazuje natomiast na 49,9 % udział w nim Skarbu Państwa. W ocenie Sądu należy zatem przyjąć, że Skarb Państwa posiada w spółce B. SA pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, czyli że przedsiębiorca posiada na rynku udział, który przekracza 40 %. W rozumieniu u.d.i.p. – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku z dnia 29 maja 2019 r. – "oznacza to udział Skarbu Państwa lub innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w danym podmiocie przekraczający 40 % akcji, udziałów itp. niezależnie, czy jest to udział bezpośredni lub za pośrednictwem powołanych przez organy administracji rządowej lub samorządowej podmiotów. W przypadku, gdyby bowiem przyjąć, że do kategorii podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należą tylko podmioty, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą tylko w sposób bezpośredni, (...) wówczas faktycznie ograniczonoby możliwość kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym, ponieważ wystarczyłoby aby Skarb Państwa ustanowił osobny, całkowicie przez siebie kontrolowany podmiot (np. spółkę) i przez ten podmiot powołał i wyposażył w majątek inny podmiot - wówczas taki nowopowołany podmiot, mimo że jego właścicielem i właścicielem jego majątku jest faktycznie Skarb Państwa, mający również znaczny wpływ na jego funkcjonowanie - byłby poza kontrolą obywatelską ustanowioną przez u.d.i.p. W oczywisty sposób doprowadziłoby to do sytuacji, że znaczna część majątku publicznego nie podlegałaby regułom ujawniania określonym w u.d.i.p." (por. także wyrok NSA z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1862/21).
Zwrócić należy także uwagę, że stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 973 ze zm. – dalej jako "z.z.m.p.") spółka z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, prowadząca działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m.in. wydobywanie węgla kamiennego, gazu ziemnego lub ropy naftowej (pkt 14) – może być uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Choć rzeczywiście B. SA z siedzibą w G. nie została – stosownie do wydanego na podstawie art. 31 ust. 2 z.z.m.p. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1782) – zamieszczona w przedmiotowym wykazie, to jednak zwrócić należy uwagę, że w wykazie tym zostali zamieszczeni główni akcjonariusze B. SA, tj. uprzedni akcjonariusz - Grupa B. Spółka Akcyjna z siedzibą w G. oraz obecny akcjonariusz – D. Spółka Akcyjna z siedzibą w P., co w ocenie Sądu nie może także pozostawać obojętne dla oceny i uznania B. SA, jako podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej.
W myśl natomiast art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06 i z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu.
Strona skarżąca przedmiotem żądania objętym wnioskiem z dnia 9 października 2023 r. uczyniła udostępnienie jej informacji związanych z działalnością B. SA, w tym określonej dokumentacji odnoszącej się do majątku publicznego i dokumentów przetargowych bądź zakupowych, w tym dokumentów wewnętrznych na podstawie, których zostały ustalone wymagania dla projektu (np. funkcje statku, jego parametry oraz układ napędowy); ofert złożonych przez oferentów; dokumentacji z rozstrzygnięć postępowania zakupowego i wyboru najkorzystniejszej oferty, w szczególności dotyczących kryteriów przyjętych ocen, dokumentacji wewnętrznej, rozstrzygającej czy złożona oferta nie narusza art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. utrudniania innym przedsiębiorcom dostępu do rynku, w szczególności poprzez sprzedaż usług poniżej kosztów zakupu); informacji czy oferent lub jego podmioty powiązane, którego oferta została wybrana, realizował na rzecz B. SA lub jego podmiotów powiązanych inne prace, które obejmowały swoim zakresem część przedmiotu postępowania zakupowego nr [...] (przykładowo dotyczące koncepcji układu napędowego, czy silników typu dual-fuel); informacji czy umowa dotycząca postępowania zakupowego została podpisana, specyfikacji różnic treści umowy, w stosunku do wzorca umowy z postępowania zakupowego oraz wyjaśnienia przyczyn tych zmian, jak również udostępnienia umów zawartych pomiędzy B. SA a C. Sp. z o.o. z siedzibą w G. za okres od 1 stycznia 2022 r. do 9 października 2023 r.
W ocenie Sądu przywołane powyżej dane dotyczą niewątpliwie kwestii związanych z działalnością i funkcjonowaniem B. SA i z uwagi na podmiot, którego dotyczą, posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W ocenie jednak B. SA dane te - stanowiąc informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą – podlegają ograniczeniu w ich udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przy czym, jak już wyżej wskazano, w sytuacji gdy adresat wniosku stwierdzi, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona z przyczyn, o których mowa w ww. przepisie, powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej.
Obowiązek taki wynika wprost z art. 16 u.d.i.p., który stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).
Zaznaczyć przy tym należy, że odpowiednie stosowanie przepisów art. 16 u.d.i.p. oznacza, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nawet przez podmioty niebędące organami władzy publicznej następuje w formie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 603/15). Chodzi w tym przypadku wyłącznie o zachowanie formy decyzji administracyjnej jako pisma procesowego oraz zagwarantowanie możliwości dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata, a następnie ochrony sądowoadministracyjnej, a nie o kwalifikowanie rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej jako indywidualnych aktów administracyjnych w ich materialnym rozumieniu (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2860/15).
W tym miejscu należy wyjaśnić, że zarówno pisma B. SA z dnia 31 października 2023 r., jak też pisma z dnia 21 listopada 2023 r. nie można uznać za decyzję w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., czemu tutejszy Sąd dał już wyraz w postanowieniu z dnia 6 marca 2024 r. (sygn. akt III SA/Gd 30/24) odrzucającym skargę A. Sp. z o.o. złożoną na ww. pisma, jako na decyzje.
W tym stanie rzeczy podniesiony względem B. SA zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony. Wniosek A. Sp. z o.o. nie został rozpoznany w przepisanej prawem formie, tj. poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej bądź poprzez odmowę jej udostępnienia w formie decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 16 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał B. SA do rozpatrzenia wniosku A. Sp. z o.o. z dnia 9 października 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
Jednocześnie też, stwierdzając po stronie B. SA stan bezczynności, Sąd – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – ocenił, że stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).
W niniejszej sprawie bezczynność organu w rozpoznaniu ww. wniosku nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i jednoczesnego przyjęcia, że na B. SA – tak w sensie podmiotowym, jak i przedmiotowym – nie ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku skarżącej z dnia 9 października 2023 r. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od B. SA na rzecz strony skarżącej 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).
Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Jedynie na marginesie Sąd pragnie podkreślić, że na obecnym etapie oceniał jedynie, czy wniosek A. Sp. z o.o. został skierowany do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, czy dotyczył informacji publicznej oraz czy został rozpoznany w przepisanej prawem formie. Sąd nie oceniał natomiast tego, czy prawidłowe (czy też nie) jest stanowisko B. SA co do wyłączenia z udostępnienia informacji stanowiących odpowiedź na pytania postawione we wniosku z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Kwestia ta może być przedmiotem ewentualnej oceny Sądu w przypadku wydania przez organ stosownej decyzji administracyjnej i jej zaskarżenia przez uprawniony podmiot.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).