II SAB/Bd 43/23

II SAB/Bd 43/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek
Leszek Kleczkowski /sprawozdawca/
Tomasz Wójcik /przewodniczący/
Symbol z opisem
659
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II OSK 1582/23 - Wyrok NSA z 2024-05-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 112 a ust. 1
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 12 par. 1 i 2 , art. 35 par. 1 i 3, art. 36 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P.R. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego do rozpatrzenia wniosku P. R. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłość prowadzenia postępowania, której dopuścił się Wojewoda Kujawsko-Pomorski przy rozpatrzeniu wniosku P. R.nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz P. R. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego
w B. wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie mu jako cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.
Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł za pośrednictwem Wojewody [...] Wydział Spraw Cudzoziemców ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Podniósł, że od momentu złożenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy minęło 6 miesięcy i pomimo zebranego
w całości materiału dowodowego nie otrzymał decyzji w tej sprawie.
W odpowiedzi z dnia [...] r. Wojewoda [...] pozostawił ponaglenie bez rozpoznania. Organ wskazał, że postępowania w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy rozpatrywane są w terminie wskazanym w art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (dalej: "u.c."), tj. 60 dni. Powyższy termin biegnie od dnia, w którym wnioskodawca przedłoży wszystkie niezbędne dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2 u.c.,
tj. potwierdzające dane zawarte we wniosku i okoliczności uzasadniające ubieganie się o udzielenie zezwolenia. Ponadto, zgodnie z art. 100d z dnia 12 marca 2022 r.
o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: "ustawa o pomocy"), w okresie do dnia [...] r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy
w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W ww. okresie wyłącza się też stosowanie przepisów o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania. W związku z powyższym na dzień złożenia ponaglenia nie upłynął termin określony w art. 112a u.c., który został zawieszony do dnia [...] r. Ponaglenie zostało wniesione zatem przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a. albo w przepisach szczególnych, co skutkowało pozostawieniem ww. podanie bez rozpoznania.
W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarzucił naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 i 4 k.p.a.
z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu oraz naruszenie art. 7 k.p.a., z uwagi na brak podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy przez okres
7 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącego, niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w terminie uchybia dyspozycji wskazanej w art. 35 § 3 k.p.a.,
a prowadzenie sprawy przez okres 7 miesięcy prowadzi do wniosku, że przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie strony, postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Odnosząc się do stanowiska organu skarżący podniósł, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że "niepełny" wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Nawet, jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte.
Na mocy art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. od momentu wpływu wniosku do organu był bowiem zobowiązany do podjęcia czynności prowadzących do załatwienia sprawy, tj. bez zbędnej zwłoki wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w celu nadania mu dalszego biegu. Ponadto, odnosząc się do przepisów ustawy o pomocy skarżący podniósł, że przepisy te nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. Wskazana ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną
z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sprawie strona nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem, gdyż jest obywatelem Nepalu. Organ nie ma zatem podstaw rozciągać stosowania przepisów ustawy o pomocy na wszystkie postępowania
o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazując na treść art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy organ stwierdził, że przepis ten ma zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, ale do wszystkich cudzoziemców występujących o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Bieg terminów załatwiania spraw w postępowaniach przed wojewodami wynikający z tego przepisu dotyczy więc wszystkich postępowań bez względu na obywatelstwo ich stron.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Należy zauważyć, że ustawodawca nie definiuje użytych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pojęć "bezczynność" i "przewlekłość postępowania". Zdaniem Sądu, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Bezczynność sprowadza się zatem do niedziałania organu administracji i niezałatwienia sprawy w terminie. Przewlekłość natomiast związana jest z obowiązkiem załatwiania spraw przez organy bez zbędnej zwłoki, a najpóźniej w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych. Przewlekłość oznacza nie tylko brak działania, kiedy wciąż nie upłynął termin na załatwienie sprawy lub sprawa miała być załatwiona niezwłocznie, ale także podejmowanie terminowo działań, lecz nieefektywnych, bezcelowych lub
w nadmiernie przedłużonym czasie.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Należy zauważyć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie
i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,
a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.
Jednocześnie Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy,
w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak
i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r.,
I OSK711/11; z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłość Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 u.c. termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Podkreślenia wymaga, że dopiero wystąpienie jednego z wymienionych zdarzeń powoduje, że rozpoczyna się bieg terminu do wydania decyzji.
Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane pismem pełnomocnika skarżącego z dnia [...] r. (który wpłynął do organu w dniu [...] r.) o wszczęcie postepowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do pisma tego załączono wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wraz
z załącznikami. Skoro wniosek ten wpłynął do organu w dniu [...] r., to od tego dnia na Wojewodzie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu jego załatwienia. Z akt sprawy, a także ze skargi, jak i odpowiedzi organu na skargę, nie wynika jasno, czy wszystkie braki złożonego przez stronę wniosku zostały już uzupełnione. Bez wątpienie jednak sytuacja, w której organ przez wiele miesięcy rozpatruje wniosek strony, nie podejmując żadnych czynności, w tym nie wzywając strony do uzupełnienia jego braków, prowadzi - z uwagi na przepisy dotyczące rozpoczęcia biegu terminu do wydania decyzji (art. 112a ust. 2 u.c.) - do pozbawienia wnioskodawcy możliwości załatwienia sprawy w rozsądnym terminie
i czyni zasadnym stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Mając na uwadze fakt, że do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku P. R. z dnia [...] r.
w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Zdaniem Sądu twierdzenie organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że nie dopuścił się przewlekłości, z uwagi na treść art. 100c i 100d ustawy o pomocy jest nieuzasadnione. Zgodnie z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy w okresie od dnia
[...] r. (wejścia w życie ustawy nowelizującej) do dnia [...] r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) wskazanej ustawy przedłużył ten termin do dnia
[...] r.
Jednocześnie w myśl art. 100c ust. 3 i 4 i art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy
w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz
o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy
w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach,
o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Nadto, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie
z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się jednak, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, wskazane przez organ przepisy nie mają zastosowania w stosunku do każdego cudzoziemca. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy, ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto z regulacji tych wynika, że pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący nie jest osobą, która mieści się
w zakresie podmiotowym wynikającym z tych przepisów. Nie jest on bowiem obywatelem Ukrainy. Jest obywatelem Nepalu. Organ nie miał zatem podstaw rozciągać stosowania przepisów ustawy o pomocy na wszystkie postępowania
o wydanie zezwoleń na pobyt czasowy, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy (por. wyroki WSA z dnia: 9 marca 2023 r., III SAB/Łd 158/22; 14 grudnia 2022 r., III SAB/Łd 130/22; 16 listopada 2022 r., III SAB/Łd 111/22; 21 grudnia 2022 r., III SAB/Łd 129/22; 7 października 2022 r., II SAB/Po 146/22). Sąd w składzie orzekającym to stanowisko podziela.
W ocenie Sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość organu nie miała miejsca
z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to jednak stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, bowiem to jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów Jednak nie można nie zauważyć, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z napływem migrantów, w szczególności
w związku z wojną w Ukrainie, i wpływem do organu bardzo dużej liczby wniosków
o legalizację pobytu. Uwzględniając, że są to zdarzenia niezależne od organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenia postepowania nie wynikało z jego złej woli, czy arogancji wobec skarżącego.
Sąd nie dostrzegł też potrzeby wymierzania organowi z urzędu grzywny.
O nałożenie takiej grzywny nie wnosiła również strona.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi ([...]), wynagrodzenie pełnomocnika ([...]) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).