II SAB/Bd 54/23

II SAB/Bd 54/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Katarzyna Korycka /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
659
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uwzględniono skargę w części, stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 37 par. 1 pkt 1 w zw. z  art. 35 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. S., F. S. bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej 1. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżących z dnia 3 czerwca 2019 r., 2. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt 1 wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania w określonym terminie aktu kończącego postępowanie w sprawie, 4. wymierza Inspektor Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych, 5. oddala skargę w pozostałej części, 6. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z [...] lutego 2023 r. skarżący A. S. oraz F. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla M. B. w związku z niezałatwieniem w terminie wniosku skarżącego z [...] czerwca 2019 r. w sprawie popełnionej samowoli budowlanej przez inwestorów W. G. i H. G., w którym to wniosku skarżący domagali się m.in. wydania decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę nielegalnego obiektu budowlanego - budynku cieplarni (szklarni warzywnej) zrealizowanej bez pozwolenia na budowę na nieruchomości nr [...], obręb 17, przy ul. [...] w B., której skarżący są większościowymi współwłaścicielami.
Skarżący zarzucając PINB naruszenie m.in. art 35, 36, 12 i 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., następie Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") wskazali, że PINB do [...] stycznia 2023 r. tj. po 3,5 roku od otrzymania wniosku oraz około roku po otrzymaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 1 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Bd 589/21 - nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej.
W związku zatem z usprawiedliwionym – zdaniem skarżącego - zarzutem bezczynności (brak decyzji administracyjnej) na dzień złożenia skargi i przewlekłości postępowania administracyjnego skarżący wnieśli o:
1) zobowiązanie PINB do wydania decyzji merytorycznej w terminie według uznania Sądu,
2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeżeli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu,
3) przyznanie od PINB na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] zł za poniesione szkody "prawne własnościowe, majątkowe, etyczne i moralne",
4) wymierzenie grzywny PINB z tytułu rażącego naruszenia przepisów - bezczynności i przewlekłości, wielokrotnego uchylania się przez organu od wykonywania ustawowych obowiązków wynikających z Prawa budowlanego, w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
5) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę PINB wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone wydaniem [...] kwietnia 2023 r. decyzji, którą nakazano M. S., K. G., A. S., F. S. i E. G. – jako współwłaścicielom, dokonanie rozbiórki szklarni posadowionej na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w B. (dz. nr ew. 90/1 w obrębie 17). Wobec tego zdaniem organu skarga jest niezasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Jak stanowi bowiem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., organ jest bezczynny, gdy nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 5 k.p.a.). Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Pojęcie przewlekłości postępowania, zdefiniowane zostało natomiast w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i obejmuje sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie przewlekłe to zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 124/16 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że PINB dopuścił się w sprawie bezczynności. Organ nie załatwił sprawy ani w terminach określonych w art. 35 k.p.a. ani w dodatkowych terminach, o których mowa w art. 36 §1 k.p.a.,
Zaznaczyć należy, że w sprawie z wniosku skarżących z [...] czerwca 2019 r. tutejszy Sąd stwierdzał już bezczynność organu wyrokiem z [...] września 2021 r. sygn. II SA/Bd 76/20. W wyroku tym została stwierdzona bezczynność organu, jednakże postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania PINB do wydania w określonym terminie aktu kończącego postępowanie zostało umorzone wobec załatwienia przez organ sprawy tj. wydania przez PINB w dniu [...] października 2020 r. decyzji nr [...].SK, nakazującej M. S., K. G.. A. S., F. S. i E. G. - jako współwłaścicielom, dokonanie rozbiórki szklarni posadowionej na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w B. (dz. o nr ewid.[...] w obr. 17).Wobec powyższego w niniejszym postępowaniu Sąd objął swoim badaniem postępowanie organu po wydaniu ww. decyzji z [...] października 2020 r.
Z akt sprawy wynika, że decyzja PINB z [...] października 2020 r. została uchylona decyzją K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2021 r. nr [...].MN, a sprawa została przekazana PINB do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od tej decyzji został oddalony wyrokiem Sądu z [...] grudnia 2021 r. sygn. II SA/Bd 589/21.
Wyrok wraz z aktami sprawy został doręczony PINB [...] marca 2022 r. (k. 21 akt PINB).
PINB w dniu [...] marca 2022 r. przeprowadził ponowne oględziny nieruchomości. Następnie poinformował strony postępowania pismem z [...] kwietnia 2022 r., iż sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do [...] czerwca 2022r. P. z [...] maja 2022 r. organ wstąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartogra?i z prośbą o przedłożenie archiwalnych zdjęć lotniczych nieruchomości położonej przy ul. [...] w B.. Ponownie pismem z [...] maja 2022 r. poinformował strony postępowania, iż z uwagi na brak odpowiedzi na pismo skierowane do Głównego Urzędu Geodezji i Kartogra?i, sprawa zostanie rozpatrzona do [...] sierpnia 2022r.
W dniu [...] czerwca 2022r. PINB otrzymał materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartogra?cznego. Następnie pismem z [...] czerwca 2022r. wystąpił z zapytaniem do Archiwum Państwowego czy w ich zasobach znajdują się dokumenty dotyczące zabudowy przy ul. [...] w B.. Odpowiedz otrzymał [...] sierpnia 2022 r. P. z [...] sierpnia 2022r. po raz kolejny poinformował strony o nowym terminie rozpatrzenia sprawy wyznaczając go na dzień [...] września 2022 r. Przyczyną wyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy było oczekiwanie na odpowiedz z Miejskiej Pracowni Geodezyjnej na zapytanie złożone przez PINB pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r.
Dokumenty z Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w B. wpłynęły do PINB [...] września 2022 r. Organ ponownie zawiadomieniem z [...] września 2022 r. wskazał nowy termin rozpatrzenia sprawy: do [...] października 2022 r. Następnie kolejnym pismem z [...] listopada 2022r. wydłużył termin rozpatrzenia sprawy do [...] lutego 2023 r., jako przyczynę przedłużenia terminu wskazując wielość spraw prowadzonych przez organ.
Dopiero po postanowieniu K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lutego 2023 r. nr WINB – WOP.771.[...].5.2022.PZ/KL uznającego za zasadne złożone przez A. S. ponaglenie i wyznaczające dodatkowy termin 1 miesiąca dla rozpatrzenia sprawy (postanowienie doręczono PINB [...] lutego 2023 r.) oraz po złożeniu [...] lutego 2023 r. wskazanej na wstępie skargi na bezczynność do tutejszego Sądu – PINB w dniu [...] kwietnia 2023 r. wydał decyzję załatwiającą sprawę.
Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie PINB pozostawał bezczynny tj. nie załatwił sprawy w dwumiesięcznym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. (liczonym od [...] marca 2022 r.), ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. tj. w terminie do [...] lutego 2023 r.
Jednocześnie okoliczność dochowania przez PINB wyznaczanego postanowieniem z [...] lutego 2023 r. terminu na załatwienie sprawy (obliczonego przy uwzględnieniu okresu oczekiwania na opłynięcie wyznaczonego stronom terminu na zapoznanie się z aktami – k. 23 akt PINB oraz zwrotne potwierdzenia odbioru), mająca miejsce już po wniesieniu skargi do Sądu, nie mogła spowodować uwolnienia się organu od zarzutu bezczynności.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że PINB dopuścił się w sprawie bezczynności, gdyż będąc do tego zobowiązanym powołanymi wyżej przepisami k.p.a., nie załatwił sprawy w terminie. Nawet przy założeniu, że rozpatrywana sprawa jest szczególnie skomplikowana, nie została ona załatwiona w określonym w art. 35 § 3 k.p.a. terminie dwóch miesięcy. W toku wielomiesięcznego prowadzenia postępowania PINB nie załatwi także sprawy w wielokrotnie wyznaczanych, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., terminach. Stanowiło to podstawę do stwierdzenia bezczynności organu na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł pkt 1 sentencji wyroku.
Stwierdzając, że organ I instancji dopuścił się w sprawie bezczynności, Sąd jednocześnie uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z 4 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 3374/18). Niewątpliwe w sprawie nastąpiło przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Przekroczenie to wiązało się z oczywistym brakiem podejmowania organ przez długi okres tj. od 23 września 2022 r. do 23 lutego 2023 r. tj. przez 5 miesięcy, jakichkolwiek czynności w celu załatwienia sprawy – i to pomimo że w sprawie już wcześniej zapadł wyrok stwierdzający bezczynność organu, co powinno mobilizować organ do sprawniejszego postępowania. Wskazane okoliczności, zdaniem Sądu, wyczerpują rażący charakter stwierdzonej bezczynności.
Jednocześnie, mając na uwadze, że w sprawie po wniesieniu przedmiotowej skargi ostatecznie doszło do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej z [...] kwietnia 2023 r. nr [...].SK, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w określonym terminie, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. W sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Skoro po wniesieniu skargi na bezczynność, sprawa została załatwiona, to nie ma już potrzeby zobowiązania przez Sąd organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, jako że ten podstawowy cel skargi na bezczynność został już osiągnięty w toku postępowania sądowego, lecz przed wydaniem wyroku przez Sąd.
Sąd stwierdził również, że zasadnym w sprawie jest nałożenie na organ na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości [...] zł (pkt 4 sentencji wyroku). Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Za wymierzeniem organowi grzywny w niniejszej sprawie przemawia nieuzasadnione racjonalnie wielomiesięczne niepodejmowanie działań w sprawie przez organ. Ze względu na rażący charakter stwierdzonej bezczynności istotne w tym przypadku pozostaje odziaływanie represyjne grzywny. Na stosunkowo niski wymiar grzywny wpływ miało jednak ostateczne załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu przedmiotowej skargi.
Sąd nie znalazł jednak podstaw do zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej w związku ze skargą na bezczynność organu jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. O ile brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza jednoczesnego zastosowania dwóch wymienionych w tym przepisie środków, to jednak w ocenie Sądu powinno mieć to miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organ wykazuje się rażącymi zaniedbaniami w zakresie prowadzenia postępowania, a nadto zaniedbania te powodują negatywne skutki po stronie skarżącego, wymagające swoistej rekompensaty. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, by skarżący ponieśli nadzwyczajny uszczerbek w związku z bezczynnością organu. Skarżący zresztą nie podnieśli w skardze okoliczności uprawdopodobniających, by bezczynność organu doprowadziła do wystąpienia po ich stronie konkretnej szkody lub krzywdy. Istotnym jest też, że organ ostatecznie załatwił sprawę po wniesieniu przedmiotowej skargi. Należy też podkreślić, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli okoliczności sprawy tego wymagają, czego Sąd w sprawie nie stwierdził. Stanowiło to postawę do oddalenia skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 5 sentencji wyroku).
Sąd oddalił także skargę w zakresie w jakim zarzuca ona przewlekłość postępowania. Do wyznaczenia terminu sprawy w dniu [...] września 2023 r. PINB podejmował niezbędne do załatwienia sprawy czynności, przy czym jednocześnie dokonywał, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomienia stron o nowym terminie załatwienia sprawy wskazując na rzeczywiste (tj. związane z podejmowanymi czynnościami dążącymi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy) powody zaistniałej zwłoki. Po zawiadomieniu z [...] września 2023 r. PINB natomiast zaprzestał de facto podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie. Sąd wobec tego uznał, że w sprawie zachodzi bezczynność, a nie przewlekłość postępowania. Ta ostatnia ma bowiem miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone, ale dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, gdyż organ podejmuje czynności, z tym że nieefektywne, ponad potrzebę lub pozorne, a więc działa opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, jak również w sposób nieuzasadniony przedłuża terminy załatwienia sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w tym zakresie (pkt 5 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. mając na względzie wysokość uiszczonego wpisu.