II SAB/Bd 30/24

II SAB/Bd 30/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Katarzyna Korycka
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Renata Owczarzak /przewodniczący/
Symbol z opisem
658
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
uwzględniono skargę w części, stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, 4. zasądza od Dyrektora Szkoły na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia 25 marca 2024 r. M. H. (dalej: skarżący, strona) wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w N. (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 - dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec ww. naruszenia strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 1 marca 2024 r. zostało w złożone w sekretariacie organu pismo o udostepnienie informacji publicznej następującej treści "proszę o udostepnienie informacji publicznej, dotyczącej wysokości dodatków motywacyjnych wszystkich nauczycieli oraz kadry kierowniczej Zespołu Szkół w N. w II semestrze roku szkolnego 2023/2024. Informacja powinna być podana kwotowo i procentowo. Wyżej wymieniona informacje należy przesłać na adres podany w niniejszej korespondencji". Dalej skarżący wskazał, że we wniosku jako adres do korespondencji wskazano ul. [...], N.. Do dnia 25 marca 2024 r. nie otrzymał odpowiedzi na swój wniosek.
2. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 1 marca 2024 r. została omyłkowo przesłana w dniu 11 marca 2024 r. na adres zamieszkania strony, na który kierowana była wcześniejsza korespondencja, zamiast na adres wskazany we wniosku. Organ wyjaśnił również, że niezwłocznie po złożeniu skargi informacja została wysłana skarżącemu na adres wskazany we wniosku.
3. W pismach z dnia 27 marca 2024 r. oraz z dnia 10 kwietnia 2024 r. organ wskazał, że 22 marca 2024 r. skarżący osobiście odebrał wysłane dnia 21 marca 2024 r. na ten sam adres, co odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej, inne pismo służbowe. W ocenie organu mógł zatem odebrać również odpowiedź na wniosek.
4. W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2024 r. skarżący ustosunkowując się do argumentacji organu wskazał, że we wniosku o udostepnienie informacji publicznej wskazał adres na który należało przesłać odpowiedź.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
5. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). W myśl przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto w myśl § 2 przywołanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
6. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w N. w sprawie nieudzielenia na wniosek skarżącego z dnia 1 marca 2024 r. informacji publicznej dotyczącej wysokości dodatków motywacyjnych wszystkich nauczycieli oraz kadry kierowniczej Zespołu Szkół w N. w II semestrze roku szkolnego 2023/2024.
Wskazania zatem w tym miejscu wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 25 września 2018 r., I OSK 1467/18; z 15 grudnia 2017 r., I FSK 1238/16). Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma zaś miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej posiadając żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lub też informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. W takim przypadku podmiot publiczny powinien o tym fakcie powiadomić wnioskującego (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2012 r., I OSK 192/12; z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14).
Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.). Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, iż na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2019 r., I OSK 2788/17; z 16 października 2018 r., I OSK 2621/16; 14 listopada 2019 r., I OSK 692/18; 19 czerwca 2020 r., I OSK 1777/19; wyroki WSA we Wrocławiu z 16 marca 2021 r., IV SAB/Wr 450/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 kwietnia 2021 r., II SAB/Bd 4/20; wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2021 r., II SAB/Kr 15/21; wyrok WSA w Opolu z 21 czerwca 2018 r., II SAB/Op 49/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Z treści przepisów u.d.i.p. wynika zatem, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może przybrać postać:
1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej;
5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Podkreślenia wymaga również, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rzeczą sądu, w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwróciła się strona skarżąca był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez stronę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność.
7. Bezspornym w sprawie jest, że adresat wniosku, czyli Dyrektor Zespołu Szkół w N. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu dyrektor szkoły publicznej - jako organ reprezentujący podmiot wykonujący zadania publiczne - jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Nie jest również kwestionowane, że informacja o udostępnienie której wnioskował skarżący, czyli wysokość dodatków motywacyjnych wszystkich nauczycieli oraz kadry kierowniczej Zespołu Szkół w N. w II semestrze roku szkolnego 2023/2024 stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Nie ulega zatem wątpliwości, że informacje odnoszące się do wynagrodzenia nauczycieli stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ww. ustawy. Wynagrodzenie stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w powołanym przepisie. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3087/14).
Z akt sprawy wynika, że skarżący we wniosku z dnia 1 marca 2024 r. w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazał, iż żąda udostępnienia informacji publicznej na adres w nim podany, tj. ul. [...], N.. Oznaczało to, że organ zobligowany był do udostępnienia wnioskowanych informacji na ten właśnie adres. Tymczasem organ wbrew żądaniu wniosku przekazał wnioskowane zestawienie wysokości dodatku motywacyjnego jak wskazał sam organ na adres zameldowania strony. Świadczy to o tym, że wniosek nie został załatwiony w prawidłowy sposób. Odpowiedź podmiotu zobowiązanego wysłana na inny adres, niż wskazany we wniosku nie wywołuje bowiem skutku prawnego i nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności. Dopiero w dniu 25 marca 2024 r., tj. po wniesieniu przez skarżącego skargi do Sądu, organ przesłał wnioskowane informacje na adres wskazany we wniosku. W tak zakreślonych ramach prawnych i faktycznych stwierdzić należy, iż wniesiona skarga, pomimo przesłania stronie ww. pisma organu z dnia 25 marca 2024 r. wraz z załącznikiem zawierającym wnioskowane informacje, zasługuje na uwzględnienie.
Mając na uwadze art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Sąd stwierdził, że udzielenie żądanej informacji nastąpiło z opóźnieniem, gdyż powinno być wykonane przez organ bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni po otrzymaniu wniosku, który wpłynął do organu w dniu 1 marca 2024 r. Podkreślić przy tym należy, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność, decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08,). Nie można zatem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana. W sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł w pkt 3 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego.
8. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w punkcie drugim sentencji, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r., II SAB/Gd 107/20). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie bezczynność organu wynikała z omyłkowego przesłania wnioskowanej informacji publicznej w dniu 11 marca 2024 r. na adres zamieszkania strony, na który kierowana była wcześniejsza korespondencja, zamiast na adres wskazany we wniosku. W ocenie sądu błąd, o którym wyżej mowa nie wynikał ze świadomego działania organu i nie był obarczony cechą rażącego naruszenia prawa.
9. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., na które składa się zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł.